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第十章 创建关中分区抗日民主政权

《习仲勋在陕甘宁边区》编委会

一、主持关中分区的全面工作 　　全面抗战爆发前，习仲勋在关中特区担任特委书记，领导关中根据地的全面工作。抗战爆发后，中共中央决定任命习仲勋为关中分区委员会书记，后来兼任关中分区行政督察专员公署专员和警备区政治委员，领导关中分区的全面工作，直至1942年12月底，①习仲勋才离开了生活和战斗了7年多时间的关中根据地。此后习仲勋被中共中央任命为中共西北中央局党校校长。1943年春，习仲勋担任绥德分区党委书记兼警备区政治委员。 　　1937年初，西安事变和平解决后，国共两党基本停止了内战，陕甘宁根据地进入了一个相对和平的时期。为了促进国共合作的实现，1937年2月10日，中共中央发表《致中国国民党三中全会电》，提出了五项要求：“停止内战，一致对外；保障言论、集会、结社之自由，释放一切政治犯；召开各党各派各界各军的代表会议，集中全国人才，共同救国；迅速完成对日抗战之一切准备工作；改善人民的生活。”同时指出，如果国民党将上述五项要求定为国策，中国共产党愿实行如下四项保证：“停止推翻国民党政府的方针；工农政府改名为中华民国特区政府，红军改名为国民革命军；特区实行彻底的民主制度；停止没收地主土地之政策，坚决执行抗日民族统一战线之共同纲领。”② 　　中共中央“五项要求四项保证”的提出在国内外引起了很大反响，得到了全国人民的热烈拥护，也得到了国民党内部抗日派的赞同。2月15日，在国民党五届三中全会上，不仅一贯坚持革命立场的宋庆龄、何香凝，一直明确主张抗日的冯玉祥等，甚至许多国民党元老，如张静江、李石曾、孙科、李烈钧等，都一致联名提出要求恢复孙中山确立的联俄、联共、扶助农工三大政策的紧急提案，促使会议实际上接受了国共合作的要求。 　　2月24日，中共中央决定开始筹建陕甘宁边区政府，将中华苏维埃共和国临时中央政府西北办事处改为陕甘宁边区政府，将工农民主制度改为民主共和国制度，正式宣布陕甘宁根据地改名为陕甘宁特区，服从国民政府的统一指导。 　　4月，中华苏维埃共和国临时中央政府西北办事处召开会议，讨论苏维埃工农民主政府改为特区政府的问题。为了实现由苏维埃工农民主政府到特区政府的转变，为创造全国抗日民主的模范区，将苏维埃政策及工作的方式、方法，转变为抗日民族统一战线的政策及其工作方式、方法，成立了4个专门委员会，研究政治、经济、文化、教育等方面的具体转变。5月12日，西北办事处会议正式通过《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》和《陕甘宁边区选举条例》。这个“纲要”和“条例”规定了边区民主的组织形式和具体内容，奠定了抗日民主制度的基础，并开始使用“陕甘宁边区”的名称，正式确立了民主共和国的政治制度。 　　9月6日，陕甘宁边区政府正式成立，林伯渠任主席，张国焘任副主席。边区首府延安，辖陕西、甘肃、宁夏三省之23县。同月12日，边区政府发出关于重新划分陕甘宁边区行政区域的命令，决定取消陕北东西两分区，所属各县归边区政府直接领导。关中及陕甘宁分区与神府县政府仍旧不变。③10月12日，国民政府行政院第333次会议通过决议(未正式公布)，承认陕甘宁边区。 　　陕甘宁边区政府成立后，关中特区改名为陕甘宁边区关中分区，管辖新正、新宁、赤水、淳耀4个县，分属陇东正宁、宁县和陕西栒邑、淳化、耀县、同官、宜君、中部等县的一部分地区，北至宁县盘克塬，南至淳化县官庄，东至耀县桃曲，西至彬县泾河，东西约100公里，南北约75公里，总面积7000余平方公里，人口10万，④为陕甘宁边区南部的一个北宽南窄，地域狭长的囊形地带，是守卫陕甘宁边区和中共中央所在地延安的南大门。习仲勋主持这样—个区域的工作，肩负着重大的历史使命，充分说明了党中央毛泽东对他的信任和依赖。 　　加强党的建设工作 　　陕甘宁边区成立后，1937年10月，在习仲勋主持下，关中分区召开了第一次党的代表大会，出席会议代表50余人，代表700余名党员。这次大会主要检查了过去党的工作及苏区转变为边区的问题，决定将关中特区改为关中分区，相应设立了党、政、军、统战、群众团体机构。中共关中特区委员会改为中共关中分区委员会(简称关中分委)，习仲勋任书记，隶属于中共陕甘宁边区委员会领导；关中特区苏维埃政府改为关中分区行政督察专员公署，霍维德任专员，归陕甘宁边区政府领导；关中特区司令部改为关中分区保安司令部，张仲良任司令员，习仲勋兼任政委，隶属于中共关中分委和陕甘宁边区保安司令部双重领导。各群众团体也相应更名。 　　关中分区党政机关初期驻新正县马家堡，后移驻阳坡头。1940年8月，又迁至新正县马栏镇，马栏后来就成为关中分区的首府。 　　关中分区第一次党的代表大会的召开，使关中分区的工作适应了抗战爆发后的国内形势。对此，习仲勋说：“10月间即召开关中党代表大会，检查过去党的工作，讨论开展关中统一战线，以及苏区转变为边区的问题，选举习仲勋、郭秉坤、张仲良、霍维德等同志为关中分委委员，当第一次关中党代表大会后，关中是处在一个统一战线顺利的环境中，对外则与邻县友方都建立了统一战线的友谊关系，设立我们工作机关——办事处，大量开展友区群众工作，发展党的组织，对内则消灭了任雨霖、苟鸿运、夏老么等股匪，安定了关中社会秩序，奠定了和平建设的基础。”⑤ 　　关中分区成立时，辖新正、新宁、赤水、淳耀4个县委以及栒邑、淳化八路军办事处。在习仲勋的组织和领导下，关中分区建立和健全了党的各级组织，完善了党的组织制度， 　　1937年，中共关中分委决定撤销新正县委，其所辖的5个区委直属关中分委领导。10月，在新正四区区委将党的活动延伸到国统区邠县新民、曹家店一带后，四区区委设立了新民地区党支部，归新正四区区委领导。1938年后，又重新成立了新正县委。 　　1938年3月，中共关中分委决定在栒邑、淳化县八路军办事处的基础上，分别成立中共栒邑县工委、中共淳化县工委，对外仍称八路军办事处，隶属中共关中分委。1939年5月，国民党顽固派在栒邑县城挑起磨擦事件，中共栒邑县工委迁至新正湫坡头，实行异地领导。1940年3月下旬，国民党顽固派制造淳化事件，迫使八路军撤出淳化县城，中共淳化县工委亦撒至淳耀县安社，与中共淳耀县委合并。11月，中共关中分委鉴于中共栒邑县工委及部分基层组织已经暴露，遂撤销了中共栒邑县工委，将其所属党组织分别划归中共新正县委和赤水县委领导。 　　关中分区成立后，习仲勋按照中共中央《关于大量发展党员的决议》精神，在关中分区积极扩大党的队伍，吸收大量的工农骨干和积极分子加入党的组织，使党组织有了很大的发展。1937年5月，中共陕甘宁边区委员会建立时，关中分区共有党的支部19个，党员1866名。至1941年5月，中共西北局中央成立时，关中分区已发展建立了20个区委，68个党支部，在所有的机关、团体和乡镇中都建立了党的基层组织，奠定了边区党对各方面工作领导的坚实基础。到1945年党的七大召开时，关中分区共有党员3131名。⑥ 　　1939年9月，习仲勋在新正县三区上墙村，主持召开了关中分区第二届党的代表大会。习仲勋回忆这次大会时说：“七月间关中党召集了第二次党代表大会。到会代表五十多人，代表党员四千多人。在会议中检查了两年来的工作，讨论了关中的统一战线工作，在中央指出‘人不犯我，我不犯人；人若犯我，我必犯人’的原则下，决定关中党在统战工作中是必须进行斗争的。只有斗争，才能团结，是统一战线的必然规律。”⑦经过大会选举，由习仲勋、张仲良、郭炳坤、张凤岐等13名委员组成中共关中分区委员会，习仲勋继续担任关中分区党委书记。 　　在关中分区主持工作期间，习仲勋领导各级党组织，开展了党的整风运动，加强了党的组织、思想、作风建设。习仲勋注意加强党员教育，克服各种错误思想的干扰，通过各级党的组织、党的干部和广大党员去带领、组织人民群众为实现党中央和边区政府的主张、任务而奋斗。在当时，由于推行三三制政权建设，在关中分区各级的民意机关、政府机关和民众团体领导机构中，共产党员的数量变成了少数。习仲勋和关中分委强调共产党员整体力量的意义，大大提高党员和干部的质量，努力教育党员干部发扬大公无私、积极努力、克己奉公、埋头苦干的精神，在各方面发挥自己的先锋模范作用。习仲勋自己就是这样的一个楷模，他廉洁奉公，以身作则，生产节约，严于律己；他爱护干部，视为亲人；他尊重非党人士，水乳交融。在习仲勋的身体力行、言传身教下，关中分区各级党政机关中的共产党员充分发挥了自觉性、积极性，有力地推动了边区的抗战事业和各项建设事业。这样，党对抗日民主政权的领导地位也更加巩固了。习仲勋还十分注意加强党对乡村工作的领导。当时，由于各种条件的限制，主要是乡村干部，包括支部干部的水平低，妨碍了乡村工作效率的提高。习仲勋教育干部掌握政策，维护抗战秩序，积极组织和管理群众的生产、生活，把乡村的工作做好。使关中分区的乡村建设出现了蓬勃发展的局面。 　　建立各级抗日民主政权 　　全国抗战爆发后，习仲勋主持了关中分区各县的苏维埃政权转变工作，将其相继转变为抗日民主政权，为建立抗日民主的模范区，做了大量的工作。 　　各县的苏维埃政府向抗日民主政府的转变工作是一项复杂而又艰巨的任务，它凝结着习仲勋的心血。 　　在习仲勋积极努力下，关中分区各县先后民主选举了县、区、乡三级议员，召开了各级议会，实行了差额选举，选举产生了有各界抗日进步人士参加的各县抗日民主政府，完成了组织形态的转化。习仲勋注意在抗日民主政权中吸收一些地方知名人士、社会贤达任职，发挥他们的作用，先后将赤水县的绅士景田玉安排到县政府任财政科长，新正县雷庄的老中医张治平、栒邑县的萧芝葆被聘任为关中分区参议员。⑧ 　　1937年8月，新正县在阳坡头召开了第一届人民代表大会，到会代表38人，选举产生了新正县抗日民主政府。该县政府建立初期与关中分区专署合署办公，专署之各科即是新正县政府之各科。新正县下设一、二、三、四科及保安科、武装科、裁判处等7个工作机构，县治设在阳坡头。1939年12月，习仲勋兼任新正县抗日民主政府县长。1941年7月，新正县政府与关中分区专署分署办公。新正县抗日民主政府辖湫头、三嘉、长舌头、湫坡头、底庙等5个行政区，23个乡。1940年3月，湫坡头、底庙等行政区被国民党占领。7月，新正县又设立于马栏区，辖区变为4区，23乡。1943年，增设马栏中心区。1945年8月，该中心区归关中分区直辖。 　　1937年9月下旬，新宁县在下齐家召开新宁县人民代表大会，选举产生了新宁县抗日民主政府，下设一、二、三、四科及保安科、裁判处等6个工作机构，辖九岘、金村、湘乐等3个行政区，14个乡。1940年，先后成立盘克区和宇村区，辖区扩大到5个区，26乡。 　　在此前后，赤水、淳耀县也由苏维埃政权转变为抗日民主政府。至1937年底，关中分区各级苏维埃政府均转变为抗日民主政府。这样，关中分区实现了由苏维埃制度向议会民主制度的转变。如此巨大的转变，习仲勋非常顺利地完成了。他后来回忆这段日子时说：“一个比较和平的环境，工作是按中央和边区党委的指示，循序去做的。” 　　1939年12月21日，霍维德调任陕甘宁边区财政厅长后，陕甘宁边区发出命令，任命关中分委书记习仲勋兼任关中分区分区行政督察专员，主持关中分区专署的工作。⑨ 　　二、开展普选运动 　　关中分区成立后，习仲勋领导关中分秀发动人民群众，开展了轰轰烈烈的普选运动。 　　按照《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》的规定，在陕甘宁边区实行普选的议会民主制度。“各级议会议员，由选民直接选举。各级行政长官—一乡长、区长、县长，边区主席由各级议会选举”，“各级政府直接对各级议会负责”，“选民对所选代表认为不称职时，得随时撤回改选之”。⑩《陕甘宁边区选举条例》进一步规定：除了汉奸，经法院判决被剥夺公民权和精神病患者以外，“凡居住在陕甘宁边区区域的人民，在选举之日，年满十六岁的，无男女、宗教、民族、财产、文化的区别，都有选举权和被选举权”。(11)由此陕甘宁边区的普选制度得到了初步的确立，它为苏维埃民主制度转变为普选的议会民主制度制定了政策，提供了法律的依据。 　　1938年11月，陕甘宁边区政府参照国民政府所颁布的《省参议会组织条例》，决定改边区议会为参议会，以保持行政组织上的统一，并呈请国民政府暨行政院、国民参议会备案。从这时起，普选制度逐渐完善起来。 　　1939年1月17日至2月4日，陕甘宁边区第一届参议会召开。这届参议会通过了《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》和《陕甘宁边区选举条例》等法规。 　　《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》明确阐述了普选制度的原则：发扬民主政治，采用直接、普遍、平等、不记名的选举制，健全民主集中制的政治机构，增强人民的自治能力。新选举条例进一步完善了普选制度，它的内容主要包括：1．关于选举资格，新条例规定凡居住在边区的人民，年满十八岁，不分阶级、党派、职业、男女、宗教，民族、财产和文化程度的差别，除有卖国行为经政府缉办有案者，经法院判决有罪和剥夺公民权尚未恢复者及有神经病者外，都有选举权和被选举权。2．关于选举参议员人数的比例，新条例规定乡市参议会，居民每30人得选举参议员1人；县参议会，居民每700人得选举参议员1人；边区参议会，居民每5000人得选举参议员1人。条例还规定边区管辖范围内的部队、机关、工厂、学校都应参加选举，按居民一样比例选举参议员。少数民族的选举人数在达到选举人数的五分之一以上者，就可以单独进行民族选举。3．关于各级参议会改选期限，新条例规定乡参议会议员每半年改选一次，县参议会议员每一年改选一次，边区参议会议员每一年改选一次。4．关于选举区域，新条例规定乡参议会议员的选举区域基本以行政村为单位；县参议员的选举区域以行政区为单位；边区参议会议员的选举区域以县为单位。此外，新选举条例还对各抗日党派、团体的选举及设立选举委员会事宜作了原则规定。 　　1941年11月，陕甘宁边区第二届参议会第一次大会又通过了《陕甘宁边区各级参议会选举条例》。1944年12月，第二届参议会第二次大会对这个条例又作了进一步的补充和修正。总体来看，这两次大会通过的选举条例对普选制度作了4点补充和修正：1．规定了每一公民皆有一票的选举权；2．修改了各级参议会议员选举名额的比例；3．修改了各级参议会议员的改选期限；4．对妨害选举自由的行为规定了明确的处罚办法。 　　按照陕甘宁边区的统一部署，从1937年7月开始，习仲勋领导关中分区根据选举条例的规定，在分区开展了几次大规模的普选活动，使普选制度得到了充分贯彻实施。 　　关中分区的第一次普选从1937年7月中旬开始，到8月底结束。这次普选是在苏维埃民主制度向议会民主制度转变的过程中进行的。为使边区人民真正理解“抗日民主制度的主要特点，表现在新的选举原则，就是在普遍、直接、平等，不记名投票的原则上，促进抗日民主制度的早日建立。”(12)在这次普选活动中，习仲勋认真工作，大致采取以下主要措施： 　　宣传发动。中心内容是向群众阐明从苏维埃民主制向抗日民主制转变的必要性和意义，目的是使选民接受抗日民主的选举制，并能投入到选举活动中来。 　　审查选民资格，进行居民和选民登记，并张榜公布。审查选民资格，进行居民和选民登记，是选举运动的组织基础。因为居民人数是确定乡代表、区以上议员数的依据，选民资格又决定着选举权和被选举权。 　　检查政府工作。即由政府工作人员向选民做政府工作报告，选民对政府工作进行评审、对政府工作人员进行评议，以利于选民了解和关心政府工作，考察干部的业绩，决定取舍，进行换届改选。 　　提出候选人名单。提候选人名单，对选举是至关重要的。在这次选举中，候选人名单分别由共产党组织、贫农团、青年抗日救国会、妇女抗日救国会等组织提出。由于地主、富农没有适当的组织，因此往往没有他们的候选人，极少数地主、富农分子及其他民主分子的候选人名单，一般由共产党组织提出，而且往往还需要向群众做工作，才能通过，到选举时，仍有很多落选的。 　　正式投票选举。因为边区经济落后，文盲很多，地处分散，交通不便，投票方式灵活多样，最基本的乡选方式是召开选民大会，采取“认人”(候选人背朝选民)投豆，或由工作人员边念候选人姓名，选民“烧香”点洞，辅之以流动票箱，深入到选民家中，进行投票。 　　召开乡代表会和各级议会。确定今后的工作方针和选举产生的各级政府机关工作人员。这是选举最关键的环节，关系到边区各级政权组织掌握在谁手里和各级政府工作的成败。 　　进行选举工作总结。由各级选举委员会对各该级的整个选举工作作出总结，将选举的经过、选举结果，以及经验教训，报上一级选举委员会和政府。据统计，在第一次普选中，有70％以上的选民参加了选举，这是发展边区民主运动方面取得的一个成果。 　　第二次普选是在1941年春季进行的。在习仲勋的认真发动下，关中分区的这次普选在发动广大群众参加选举和贯彻民主原则方面，比第一次普选做得更好、更成功。 　　根据选举条例的规定，习仲勋领导关中分区各级政府建立了选举委员会，负责指导选举活动，并组织了干部下乡进行宣传和组织工作。由于工作细致，激发了广大群众的政治热情。有许多地方在选举之日，男女老幼齐出动，积极参加投票，边区广大妇女也冲破旧的习惯势力的束缚，穿上新装，成群结伴，像过节一样出来参加选举。在这次普选中，参加选举的选民达到80％—90％，有的地方高达95％以上。 　　在这次普选实践中，习仲勋根据边区群众文化落后，居住分散等实际情况，采用了许多方便群众的办法，比如：投豆，画圈，画杠，背箱子，香火烧洞等等，充分保障了各阶层人民的民主权利的实现。从选举结果来看，关中分区共选出乡参议员2278名。在人员结构上，以新宁县为例，在当选的582名乡参议员中，工人2人，雇农1人，佃农19人，贫农393人，中113人，富农30人，地主13人，豪绅1人，开明绅士10人，国民党员占0.3％；在当选的48名县参议员中，工人1人，农民34人，商人3人，学生10人。进一步贯彻了普遍、直接、平等、自由的选举原则。 　　习仲勋领导关中分区开展的普选活动，是边区民主政治建设的一个重大成就，有着以下的重大意义： 　　其一，增强了边区广大人民群众的民主意识，提高了他们的政治觉悟。 　　边区地处边陲贫瘠之地，经济文化十分落后，广大群众生活困难，根本没有受过现代文化的教育，文盲半文盲占很大比重，这在客观上给民主政治建设带来极为不利的影响。第二次国内革命战争时期，习仲勋等就在关中领导了红色政权建设，人民当家作主，政治觉悟也有了一定的提高。但是，由于游击战争的激烈残酷，习仲勋等来不及把主要精力用于进行更广泛更深刻的民主教育上。因此，边区广大人民的民主意识还不强。在抗日战争中，要把边区创造为民主政治的模范区域，就必须首先增强边区人民的民主意识，而认真开展普选活动就是增强边区人民民主意识的最有效途径。普选活动在最大范围内把广大人民的政治热情激发了出来。在每次普选活动中，广大人民都积极对政府的工作进行评议，提出建议，甚至进行尖锐直率的批评。他们反复酝酿候选人，“有的批评某人对革命不积极，某人曾经反对过革命，某人曾经贪污过，某人曾经是流氓，某人曾经吸食鸦片等等。”(13)经过反复讨论，最终选出了他们信得过的先进分子。所以，普选活动对增强人民的民主意识起了极为重要的作用。正如谢觉哉同志所说的那样；“陕甘宁边区人民是比任何未实行民主的地区，过着穿暖吃饱愉快的生活，且正在摆脱愚昧和不健康的状况，走向文明，什么原因?陕甘宁边区实行了真正民主政治。”(14) 　　其二，密切了边区各级政府和广大人民群众的血肉联系，使政府工作得到改善。 　　边区政府是民主的政府，民主政府的最基本特征是保障人民的民主权利，使他们真正能够当家作主。习仲勋始终以人民的利益来衡量自己的工作，而普选活动的开展就是检验工作的好方法。 　　普选活动的开展使关中各级政府的工作受到了群众的直接检查。在每次选举开始以前，各级政府都要向选民和本级参议会报告工作，群众不仅听取汇报，而且还可以亲自动手检查政府工作。通过这样的检查，使政府吸取了教训，知道了人民对什么事满意，对什么事不满意，看出了今后应该努力的方向是什么。 　　普选活动的开展还使干部受到了群众的检验。广大群众通过普选，选择了自己信赖的干部，也淘汰了不称职、作风不好的干部，这就保持了干部队伍纯洁性、先进性。边区的老百姓都说，选举是头瓜里选头瓜，好人里挑好人，这样好人被纷纷选出来了。     　　普选活动的开展为群众直接参加管理创造了机会。边区群众不但对抗战动员，优待抗属，发展经济，普及教育，改善生活，除奸剿匪等重大问题提出建设，而且还对妇女参加生产、放足、剪发，废除买卖婚姻和修桥补路等日常生活问题提出合理化要求。这就真正做到了边区的事，人民的事，由人民来议，自己来管，体现了人民当家作主的优越性。 　　其三，用事实回击了国民党顽固派对边区的诬蔑，提高了党在全国人民心目中的威望。 　　在抗战时期，国民党顽固派为配合军事磨擦，在政治上也开动宣传机器大肆诬蔑中共在陕甘宁边区搞“封建割据”。普选活动的开展，用事实回击了顽固派的诬蔑，使顽固派编造的谎言不攻自破。同时，它还使全国人民进一步看到，边区是民主政治的模范根据地，这里寄托着中国的希望。由此，党在全国人民心目中威望大为提高。 　　总之，普选活动是党的抗日民族统一战线政策取得的重大胜利。直到今天，习仲勋在关中分区领导普选工作的基本经验仍具有重大的借鉴意义和参考价值。 　　三、建设“三三制”政权 　　建立“三三制”的抗日民主政权，是中国共产党在根据地政权中实行共产党领导的多党合作制度的尝试，习仲勋结合关中的实际，对此作出了不懈的努力和探索。 　　陕甘宁边区的政权组织形成后，一些抗日根据地的领导干部和部分共产党员把抗日政权，看成是工农小资产阶级政权，而拒绝吸收进步分子和开明士绅参加政权。为此，中共中央于1940年2月1日发出《关于抗日民主政权的阶级实质问题的指示》，指出：“我们领导的政权是抗日民主政权，是几个革命阶级联合的政权，是一切赞成抗日又赞成民主的人们的革命的专政。”“抗日民主政权在其阶级成分上，工农小资产阶级是主要的，然而应当吸收进步的中产阶级及进步士绅加入，拒绝他们参加政权，对我们对抗日都是不利的。”因此，“抗日民主政权应当在政策上和阶级实质上，都是抗日统一战线的政权，即一切拥护抗日民族统一战线、不投降、不反共、不倒退的人都应吸收其代表加入政权。”(15) 　　1941年1月30日，陕甘宁边区中央局发出了《关于彻底实行“三三制”的选举运动给各级党委的指示》，强调“边区自乡村起可以彻底地实行‘三三制’。”“三三制”不仅在民意机关中要实行，在政府机关中也要实行，要“仔细的有步骤的大胆的选举非党进步人士到政府机关为行政人员。”指示还要求各级党组织，加强对选举运动的领导，要在党内外进行“三三制”政策的宣传教育，要防止“不放手做”与“放弃领导”等错误偏向。(16)同日，边区政府向各分区和县发出了《为改选及选举各级参议会的指示信》，强调民主政治“选举第一”，“未经过选举的地方，各级政府都是临时的，必须由老百姓选举，才能叫正式政府。” 　　根据中共中央、陕甘宁边区中央局、边区政府的一系列指示的精神，从1941年开始，习仲勋领导关中分区党政机关着手认真贯彻“三三制”民主政权建设的原则，开始进行“三三制”的宣传教育工作，中心任务是要使干部和群众了解和掌握“三三制”政策的实质，认识建立“三三制”政权的意义，宣传教育的主要方式是由分区和各县举办训练班，培养选举工作干部，同时进行选举试点，摸索实际经验。 　　经过认真准备，1941年下半年，习仲勋领导关中分区各县进行了“三三制”的民主普选工作。这次选举，通过召开县、乡两级参议会，改选了县、乡两级参议会和抗日民主政府，并吸收了相当数量的党外人士参加各级政权的领导工作，为“三三制”政权的建立打下了基础。经过选举，在县、乡政权内，共产党员在县议员中占50％，在县政府委员中占55％；在乡议员中占30％，在乡政府委员中占32％。共产党员人数无论在政府还是在参议会民意机关中都比例过高，未达到“三三制”的要求。 　　出现这种现象的原因，主要是由于当时共产党的主张和作风深入人心，共产党员能够同人民群众同甘共苦，全心全意为群众办事，加之关中分区的多数县区是老根据地，广大人民群众对共产党有着深厚的感情，在选举中，群众都愿意多选共产党员，不愿意选举地主、富农成分的代表。广大群众从切身的经历中感受到，共产党从来都是真正为老百姓谋利益的，党提出的“三三制”原则也会是正确的。但是，他们在感情上，还是不能接受让地主、富农成分的人物人选参议会和政府。尤其是贫雇农积极分子，他们想起了过去如何受地主的压迫，后来又如何在共产党领导下流血牺牲夺取了政权，才翻身作主人的经验，于是，对“三三制”政策多怀着疑惑或忧虑的心情：“咱们流血搞起来的政权，又让地主、豪绅跑进来，敢保不上当?”许多农民害怕豪绅地主当选县、乡干部后，会收回他们的土地，对政府心存疑惑，也不愿意选举地主豪绅成分的人士进入政府。至于那些反磨擦中才建立政权的新区群众，向往着翻身，积极参加选举，可是，他们没有选举经验，对地主、豪绅还多少保留着传统的畏惧心理。有些农民“望见财东向自己走来，手里的东西不自主地往下落”。所以新区的群众也不愿让地主、豪绅当选参议员或政府委员。这样就造成了在一些县、乡参议会和政府委员中，共产党员当选的人数超过了三分之一的限额。 　　1941年的“三三制”选举活动结束后，习仲勋进一步开展深入细致的教育工作。当时蒋家坪村有一位叫蒋德宽的财主，有抗日热情，但一些同志说这些人靠不住。习仲勋分析说：“事情是发展的，人的思想也是变化的。我们要具体人具体分析，不同事不同对待。蒋德宽虽然是地主，但他支持儿子当红军，又在物资上积极帮助我们抗日，像这样的地主就应当团结争取他们。”习仲勋和关中分委的同志经常深入到各个村落，走家串户，调查社会现状和群众情绪，深入细致地开展抗日宣传工作。一次，他同关中分委秘书长杨载泉到一个村子看望群众，当他得知该村有位叫穆润身的人在国民党军队任职时，便主动到穆家登门造访。他诚恳地对穆的父亲说：“你儿子在国民党军队任职，我们是共产党领导的民主政权，只要我们一致对外，共同抗日，我们就是好朋友。如果你儿子回来，我们还欢迎他，也保证他来去自由。家中有什么困难，我们也尽量解决。”一席话使这位老人深为感动，表示一定要为抗日出力。习仲勋还结交了不少的社会贤达，使他们在抗日工作中发挥了重要的作用。(17) 　　经过习仲勋和各级党政组织的细致耐心的教育引导，各界群众逐渐认识到“三三制”原则的必要性和重要性，消除了对“三三制”政策的疑惑，保证了“三三制”的顺利贯彻。1942年3月6日，《陕甘宁边区政府为充实“三三制”给各县的指示信》发布，指示信中指出：“各县参议会共产党员超过三分之一的，应该自动退出，由无党无派候补议员补充。各县政府还可选有能力有名望的人士，酌量聘请。各县议员中，如有共产党员而被调动离职者，更应以非共产党员补充。”习仲勋领导关中分区按照指示信的精神，对照检查关中分区各县、乡的工作，积极落实“三三制”政策。由于人民群众对于“三三制”的认识有了显著提高，改选工作进展顺利。新正县在1941年第一次乡选时，群众不愿参加选举，对于提出的候选人，只要不提到自己，就提谁都成。但到1942年第二次选举时就进了一步，除党支部提候选人以外，他们能积极提出自己的候选人与党支部竞选。(18) 　　1942年，关中分区各县召开了县参议会，通过改选，对参议员和政府委员做了调整和补充，使“三三制”政策得到进一步贯彻落实。经过改选，新正县退出共产党员议员3人，补选非党人士5人，使参议会的人员结构比例为共产党员占36％，接近于三分之一要求。淳耀县31名议员中，共产党员10名，无党派和其他人士21人；9名政府委员中，共产党员3名，中间分子2名，党外进步分子和其他人士4名。赤水县46名议员中，共产党员16名，党外进步分子和中间分子30名。新宁县和同宜耀县也都到达了“三三制”要求。习仲勋领导关中分区各县贯彻落实“三三制”政策的实践活动，充实和完善了抗日民主政权，调动了各阶层人民参政议政的积极性。 　　四、实行精兵简政 　　习仲勋在关中分区工作期间，响应党中央、毛泽东的号召，领导关中各级党政军组织机构认真开展了精兵简政工作。 　　1941年至1942，由于日寇的野蛮进攻和国民党顽固派的包围封锁，陕甘宁边区的财政经济发生了极大的困难，出现了“鱼大水小”、“头重脚轻”的矛盾。1941年11月6日至21日，李鼎铭在出席边区第二届参议会第一次会议时，经过良久思考，向大会提出了“精兵简政”的提案。该提案在表决时，以165票(出席大会有表决权的参议员209名)赞成，以绝对多数获得通过，并决议“交政府速办”。 　　毛泽东在审阅参议会的文件时，读到了李鼎铭的精兵简政提案，引起极大的重视，立即把它一字一句地抄在自己的笔记本上，并批注道：“这个办法很好，恰恰是改造我们机关主义、官僚主义、形式主义的对症药。”毛泽东还亲自找李鼎铭谈话，进一步征求他的意见，并告诉他，中共中央对精兵简政问题要进行研究，作为共产党的一项政策，在边区和各敌后抗日根据地实行。接着，中共中央专门讨论了这个问题，于12月17日，发出了《关于太平洋战争爆发后敌后抗日根据地工作的指示》，明确提出：“为进行长期的斗争，准备将来反攻，必须普遍地实行‘精兵简政’。”并指出：“党政军均应了解，假若民力很快的消耗完，假若老百姓因为负担过重而消极而与我们脱离，那末不管我们其他政策怎样正确，也无济于事。”(19) 　　“精兵简政”的提案在陕甘宁边区第二届参议会第一次会议后，边区政府十分重视。11月27日，边区政府召开第一次政务会议研究精兵简政问题，会议决定设立边区一级的编整委员会，负责边区各级行政组织机构的精简裁并及人员编制等工作。12月4日，边区政府发出《为实行精兵简政给各县的指示信》，要求各级政府“依照编整委员会所规定的数目切实缩编。”。指示信就缩编中调整出来的人员，提出了5条原则处理意见：第一，凡有相当文化程度、有能力、能工作的干部，应当尽量往下移，以加强县、区、乡的机构；第二，凡是须继续培养、加以深造的干部，送学校学习；第三，有疾病，不能工作和学习的，设法给以休养；第四，凡身体强壮的杂务人员，参加生产事业；第五，凡是太落后的分子，以及带老弱的杂务人员，应帮助他们回家务农，做到人人各得其所。 　　1942年1月6日，边区政府发布通令，为健全各级行政组织，加强区划的管理，依据人口、富力、自然环境及政治环境等条件与标准，将分区至乡之各级行政区划分别规定为甲、乙、丙三个等级。绥德、陇东分区为甲等专署，关中分区为乙等专署，三边分区为丙等专署。县级规定为：人口在8万人以上者为甲等县，庆阳等6县为甲等县；人口在4万人以上者为乙等县，环县、曲子、新宁、镇原、合水、淳耀和延安市等14县1市为乙等县，华池、新正、赤水、同宜耀等7县为丙等县。区公署等级：人口在7000以上者为甲等区，人口在4000以上者为乙等区，人口在4000以下者为丙等区。乡政府等级：甲等乡，人口至多不逾1500，面积纵横不逾10里；乙等乡，人口至多不逾1000，面积纵横不逾20里；丙等乡，人口至多不逾1000，面积纵横不逾30里。并附发了各级行政组织编制表。(20) 　　由此，陕甘宁边区开始了第一次精兵简政。这次精兵简政，重点是缩编人员。全边区共精简了1598人，占边区政府原有人数的24％，其中有300人下移到县、区机构工作，其余送去学习或转入生产事业，裁并了一些机构，取得了初步的成绩，但也存在着缺点：“工作关系还有许多地方感到烦琐，政令的推行还感到某些繁杂，公文还太多，工作团、调查团之类还太多，下级政府及人民都还感到许多不便。”(21) 　　鉴于这次精兵简政工作未达到应有的效果，边区政府决定，进行第二次精兵简政工作。重点在于完善边区政府的工作制度和加强下级。 　　习仲勋领导的关中分区在精兵简政工作中，认真落实了西北局和边区政府的要求。习仲勋在关中分区党政领导机关召开了动员大会，在干部中进行整编动员，组织学习边区政府发布的有关文件，对精兵简政的意义做了认真的解释。以新正县为例，精简前，县级干部29名，精简后，24名，精简5名；区级干部18名，精简后，18名；乡级干部44名，精简后，22名，精简22名。编余人员的处理也作了适当的解决，有的送去学习，有的送往生产部门，有的退伍回家，有的下到基层工作。(22) 　　但是，在关中分区这次精兵简政中，也存在一些困难，特别是一些干部对精兵简政的意义认识不足，心里不高兴，精神上不舒服，给精兵简政工作带来了一定的阻力。如新正县有些干部抱怨说：咱们已经给“双十二”事变后才来的干部把什么事都搞好了，今天咱没工作能力，不识字，吃不开，现在是知识分子的世事了。有的干部感觉自己革命历史长，受了千辛万苦，今天咱的工作能力差、无用。整编中调动了工作，躲在家中不来任职。还有人认为，根据地工作纷繁，要机关大，干部多，才能把事情办好，怎么好说“简政”呢!诸如此类思想问题的存在，使精兵简政的实际情况与客观需要还有一定距离。 　　关中分区干部中的思想困惑实际是带有普遍性的问题。为了解决这个问题，1942年9月7日，毛泽东为延安《解放日报》写了《一个极其重要的政策》的社论。毛泽东指出，许多同志“还不理解精兵简政同当前形势和党的各项政策的关系，还没有把精兵简政当作一个极其重要的政策看待。”“各抗日根据地的全体同志必须认识，今后的物质困难必然更甚于目前，我们必须克服这个困难，我们的重要的办法之一就是精兵简政。”“精兵简政何以是克服物质困难的一个重要的政策呢?很显然，目前的尤其是今后的根据地的战争情况，不容许我们停留在过去的观点上。我们的庞大的战争机构，是适应过去的情况，那时的情况容许我们如此，也应当如此。但是现在不同了，根据地已经缩小，在今后的一个时期内还可能再缩小，我们便决然不能还象过去那样地维持着庞大的机构。在目前，战争的机构和战争的情况之间已经发生了矛盾，我们必须克服这个矛盾。敌人的方针是扩大我们这个矛盾，这就是他的‘三光’政策，假若我们还要维持庞大的机构，那就会正中了敌人的奸计。假若我们缩小自己的机构，使兵精政简，我们的战争机构虽然小了，仍然是有力量的；而因克服了鱼大水小的矛盾，使我们的战争机构适合战争的情况，我们就将显得越发有力量，我们就不会被敌人战胜，而要最后战胜敌人。所以我们说，党中央提出的精兵简政的政策，是一个极其重要的政策。”(23) 　　9月18日，边区总编整委员会为继续推进精兵简政工作，召开了简政座谈会，关中分区专员习仲勋等10余名分区、县、区的部分党政领导干部参加座谈会。座谈会以整风的精神分别讨论了分区专署及其以下各级政府的简政问题，习仲勋在会上提出了推进简政工作意见。这次座谈会，为深入进行精兵简政工作打下了思想基础。 　　12月3日至9日，边区政府委员会举行第三次会议，着重研究进一步贯彻精兵简政等问题，讨论并通过了提交边区高干会议讨论审议后的《陕甘宁边区简政实施纲要》。1943年3月29日，边区政府发出《关于迅速进行整编的命令》，第三次精兵简政工作开始。 　　在习仲勋的领导下，经过广泛的宣传教育，关中分区广大干部真正了解了精兵简政的伟大意义，精兵简政工作得到了顺利开展。 　　① 习仲勋离开关中分区的时间应该是在1942年2月底，主要依据的资料是1942年12月27日，陕甘宁边区政府发布命令，免去习仲勋的关中专署专员职务。见陕西省档案馆编：《陕甘宁边区政府大事记》，档案出版社1991年5月版，第173页。 　　② 中央党史研究室：《中共党史大事记》，人民出版社1990年版，第94页。 　　③ 陕西省档案馆编：《陕甘宁边区政府大事记》，档案出版社1991年5月版，第2页。 　　④ 郑文杰，刘敏卓：《红色马栏》，香港银河出版社2004年10月版，第9页。 　　⑤ 习仲勋：“关中党史简述”，陕西省档案馆全宗33号，案卷1号。 　　⑥ 中国抗日战争史学会编：《抗战时期的陕甘宁边区》，北京出版社，1995年7月版，第671—674页。 　　⑦ 习仲勋：“关中党史简述”，陕西省档案馆全宗33号，案卷1号。 　　⑧ 贾巨川：《习仲勋传》，中央文献出版社2008年4月第一版，第266页。 　　⑨ 陕西省档案馆编：《陕甘宁边区政府大事记》，档案出版社，1991年5月版，第47页。 　　⑩ 《陕甘宁边区会议及行政组织纲要》，《陕甘宁边区参议会(资料选辑)》，中共中央党校出版社，第42页。 (11)《陕甘宁边区参议会(资料选辑)》“前言”，中共中央党校出版社1989年版，第2页。 　　(12) 林伯渠：“由苏维埃到民主共和制度”，《陕甘宁边区参议会(资料选辑)》，中共中央党校出版社，第51页。 　　(13) 林伯渠：“陕甘宁边区政府对边区参议会的报告”，《陕甘宁边区参议会(资料选辑)》，中共中央党校出版社，第52页。 　　(14) 谢觉哉：“在陕甘宁边区第三届参议会上的讲话”，见《陕甘宁边区参议会(资料选辑)》，中共中央党校出版社，第551页。  　　(15)《中共中央文件选集》(12)，中共中央党校出版社1989年版，第268—269页。 　　(16)《陕甘宁边区统一战线和三三制》，陕西人民出版社1989年版，第411—418页。 　　(17) 贾巨川：《习仲勋传》，中央文献出版社2008年4月第一版，第266—267页。 　　(18)《新正县实行“三三制”民主政权概况》(1944年11月20日)，《陕甘宁边区时期陇东民主政权建设》，甘肃人民出版社1990年l1月版，第648页。 　　(19)《中共中央文件选集》(13)，中共中央党校出版社1989年版，第264—265页。     　　(20) 陕西省档案馆编：《陕甘宁边区政府大事记》，档案出版社1991年5月版，第134页。 　　(21)《陕甘宁边区政府委员会第二次会议决议案》，《解放日报》1942年4月10日第一版。 　　(22)《新正县1942年精兵简政工作总结》，《陕甘宁边区时期陇东民主政权建设》，甘肃人民出版社1990年11月版，第397页。 　　(23)《毛泽东选集》第三卷，人民出版社1991年版，第895页。 　　 习仲勋在陕甘宁边区/《习仲勋在陕甘宁边区》编委会编.—北京：中国文史出版社，2009