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第四章 统一战线与陕甘宁边区政权建设
中共延安市委统战部组编
三、边区参议会是民族统一战线的政权机关
陕甘宁边区参议会是边区实行民主政治的主要组织形式，是边区人民当家作主的权力机关，也是民族统一战线的政权机关。陕甘宁边区各阶级、阶层的人民，特别是非党民主人士的参政、议政，主要就是通过参议会这个最重要的组织形式来实现，因此它亦是各阶级、党派、团体合作的典范，对于保障边区各阶级、阶层人民的民主权利，调动各方面积极性，把陕甘宁边区建设成为模范的抗日民主根据地，促进各个敌后抗日根据地的民主政治建设，推动国统区的民主政治运动，扩大中国共产党在国统区和国际上的影响和声望，对于抗日战争和解放战争的胜利，以及建国后人民代表大会制度和政治协商制度的建立和发展都具有重大的历史意义。
(一)陕甘宁边区参议会的性质与特点
1．陕甘宁边区参议会的基本情况
陕甘宁边区实行的是乡(市)、县、边区三级参议会制度。各级参议会不仅是民意机关或人民代表机关，而且是边区的最高权力机关。边区及县两级行政机关、司法机关首长均由两级参议会选举产生，在乡政权中则实行“议行合一”、“立法和行政统一”的体制。各级参议会参议员均由选民直接选举产生，边区参议会也是边区最高立法机关。
陕甘宁边区共举行过三届参议会的选举。1939年1月17日，陕甘宁边区第一届参议会在延安开幕。出席这次大会的参议员有146人，其中经选举产生的参议员136名(选举产生的参议员为197名，此为实际到会人数)，另有10名是边区政府特聘的参议员。毛泽东在大会开幕式上发表了重要讲话。大会议程有三项：第一，听取边区政府主席林伯渠的政府工作报告；第二，讨论通过《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》以及其它几个单项提案与单行法规；第三，选举产生第一届参议会领导机关及新一届边区行政机关和司法机关。会期共19天。
边区第二届参议会举行过两次全体大会，1941年11月6日至21日，边区第二届参议会第一次大会在延安新建的参议会大礼堂隆重举行。出席本次大会的正式参议员219，候补参议员16名。会议听取了边区参议会议长高岗的开幕词，边区政府主席林伯渠的政府工作报告。举行了边区第二届政府和司法机关的选举以及边区参议会常驻议员的选举。1944年12月4日至19日第二届边区参议会第二次会议在延安召开，副议长安文钦致开幕词，林伯渠做政府工作报告，毛泽东、李鼎铭等就相关重大问题向大会作了工作报告。大会制定、修正和通过了《陕甘宁边区各级参议会选举条例》、《陕甘宁边区地权条例》、《陕甘宁边区土地租佃条例》等法规文件。
1946年4月2日至27日，陕甘宁边区第三届参议会第一次会议在延安召开，出席会议的正式参议员121人，候补参议员21人。副议长谢觉哉致开幕词，朱德代表中共中央向大会致贺词，林伯渠向大会作政府工作报告。大会选举产生了第三届参议会议长、副议长、常驻议员，选举了陕甘宁边区政府和司法机关组成人员及出席国民大会的代表。审议修订通过了《陕甘宁边区宪法原则》、《陕甘宁边区婚姻条例》、《陕甘宁边区营业税暂行条例》等法规文件。
2．陕甘宁边区参议会是抗日民主政治的主要组织形式
陕甘宁边区参议会性质是由边区社会性质所决定的。陕甘宁边区是新民主主义的社会，是共产党领导下的抗日民族统一战线政权。因此，它的性质与特点都是以此为基点的。
在中国共产党和各级人民政府领导下的陕甘宁边区，广大人民享有各种民主权利，即有言论、出版、集会、结社等自由，可以组织如青年救国会、妇女联合会、文艺界抗敌协会、工会、农救会、自卫军等等各种民众团体，开展抗日民主运动，但是，边区人民最重要的民主权利是选举权，选举自己的代表，参加国事的管理。边区参议会就是边区人民参加国事管理的主要组织形式。1939年边区第一届参议会通过的《陕甘宁边区各级参议会组织条例》在第一章总则中规定：“边区各级参议会为代表边区之各级民意机关”。1941年边区第二届参议会第一次大会修正通过的《陕甘宁边区各级参议会组织条例》，更进一步明确规定“边区各级参议会为边区各级之人民代表机关”。从边区各级之历届参议会组成及开会的实际情况看，也确实真正反映出它的这一性质。边区各级参议会议员的组成具有广泛的代表性，不仅包括有共产党员，而且还有国民党员和无党派人士；不仅包括有工人、农民、小资产阶级、知识分子的代表，而且还有商人和地主、名流、学者和自由职业者。历次参议会都认真讨论了从边区人民中带来的正确地反映人民利益与要求的许多提案。总之，边区人民主要通过参议会实施民主，行使民主权利，参与国事的管理。因此，参议会是边区实行抗日民主政治的集中体现和主要组织形式。
3．参议会是边区的最高权力机关
边区的各级参议会不仅是民意机关或人民代表机关，而且是边区的权力机关。《陕甘宁边区各级参议会组织条例》规定边区参议会有权选举、罢免边区政府长官及高等法院院长；有权监督、弹劾边区各级政府、司法机关之公务人员；有权创制、复决边区之各种单行法规；有权审议边区政府之财政预算、决算及各项建设计划等的广泛权力。边区的县、乡级参议会在所管辖范围内，也有与之相应的权力。参议会的这种职权，表明它能代表民意选举产生各级政府，决定边区各种重大事宜，还可以创制及复决边区的单行法规，具有立法权。所以，1941年11月通过的《陕甘宁边区第二届参议会第一次大会宣言》指出：“陕甘宁边区参议会，不是单纯咨询和建议的机关，它不仅仅有创制权和复决权，而且有选举和罢免行政长官的权力，它真是边区人民自己的最高权力机关。”1943年4月公布的《陕甘宁边区政纪总则草案》第一条，也明确规定“各级参议会为各级政权的最高权力机关，各级政府服从各该级参议会之决议。”也就是说，边区参议会是边区政权的最高权力机关。
4．参议会与边区各级政府构成边区各级政权机关
从立法的地位上说，政府是隶属于参议会的，因为政府机构的设置和人员的配备，都由参议会决定并选举。政府要尊重参议会的“议决”“创制”权，要受参议会的“督促”“检查”；未经参议会“议决”或“创制”，由政府做了的事，还要经过参议会的“追认”；政府工作人员，包括各级政府长官，不称职，工作做得不好的，要受“弹劾”直至“罢免”。从这个意义上说，政府是从属于参议会的。但政府又是独立的。从职能上说，政府行使执行权，总理边区的政务，是行政机关。就边区一级说，边区参议会是边区的最高权力机关，边区政府则是边区的最高行政机关，总理全边区的政务。二者既互相独立，又互相制约，结合为边区的最高政权机关。县级政权机关，同边区一级基本相同。但在边区的乡级政权中，则采取“议行合一”立法和行政统一的体制。在乡级政权机关，参议会和乡政府是结合在一起的。因为乡级政权是边区政权的基层组织，是人民直接的政权机关。乡接近人民，人民可以直接参加和管理，既议又行。所以参议会组织条例规定“乡市参议会采用立法行政合一制”。同时，《陕甘宁边区乡市政府组织条例》也规定“乡市参议会为乡市政权最高机关，乡市参议会休会时乡市政府委员会为政权最高机关”。这就是说，乡市参议会既是议决机关又是执行机关。在乡市参议会开会时，乡市政府即停止办事，由参议会直接办理，因为没有别的机关和它并立，所以乡市参议会是乡市政权的最高机关。同样，乡市参议会休会时，一切事情由乡市政府委员会办理，因为没有参议会的常驻委员与它并立，所以乡市政府是乡市政权的最高机关。总之，在乡级政权中，乡参议会与乡政府既不是并立的，也不是隶属的，而是结合的：开会时是乡市参议会，休会时是乡市政府委员会。
5．边区参议会与苏维埃代表大会的区别
苏维埃代表大会与参议会都是人民参与管理国家事务的一种政权组织方式，因而，其本质是一致的，但二者也有明显的区别。
选举范围与选举办法不同。苏维埃代表选举是有限的不平等的，它剥夺了一切剥削阶级及其代理人和家属的选举权，只给工农及一切劳苦群众以选举权与被选举权，而工人(包括苦力、雇农)享有更为优越的选举权和被选举权。参议会代表的选举则是平等的普遍的，一切赞成抗日的人们都有选举权和被选举权，一切选民的权力都是平等的。苏维埃代表的选举是间接的，除乡或城市苏维埃代表大会的代表，由全乡或城市居民直接选举外，其他以上各级苏维埃代表分别由下级代表大会选举产生(类似与我们今天人民代表大会代表的选举)。而边区参议会的各级(乡、县、边区)议员均由选区选民直接选出。
组织机构及其相互关系不同。苏维埃代表大会各级代表大会之间(全国、省、区、乡)是隶属关系，“下级苏维埃代表机关绝对服从上级苏维埃机关”。各级苏维埃代表与各级行政机关相对应。而陕甘宁边区则设边区参议会、县参议会、乡参议会三级机构，边区各级行政机构(边区、分区、县区、乡政府)并不完全对应。各级参议会独立行施职权，彼此无隶属关系；但是，县乡参议会必须根据边区参议会制定的总政策和法令行事，下级参议会不得与上级参议会制定的法令、政策相违背。
苏维埃代表会议与边区参议会在职能上与政府关系有差别。苏维埃代表大会是各级苏维埃政权的权力机构，但在苏维埃政权中，这种权力机构和执行机构无严格界线，议与行是结合的。各级苏维埃代表大会选举的执行委员会及主席团，既是苏维埃代表大会的常设机构，又直接领导行政机构——同级人民委员会的工作。所以一般通称执行委员会及其主席团为苏维埃政府。而陕甘宁边区参议会只有乡一级是“议行合一”，其他则不同。从立法地位上讲，政府是隶属与参议会的，要对参议会负责。但政府又是独立地实施行政权，不直接接受参议会的领导。在边区一级，参议会是最高权力机关，边区政府是最高行政机关，总理边区事务，二者相互独立又相互制约，结合为边区的最高政权机关。县级参议会与政府的关系同边区基本相同。
(二)参议会的选举为民主人士参政议政创造了前提和基础
1．参议员的普选成为民主人士参政议政的前提
一个国家实行民主化的基础和前提就是人民群众拥有最为广泛的选举权和被选举权，并能够积极参与选举。谢觉哉曾明确指出“选举及议会制度，是民主政治的主要表现。”“民主，就必得有选举，有真的选举与民意机关。忽视它，是不可以的。”①因此，陕甘宁边区“三三制”政权的基础就是选举，“民主政治，选举第一”是政权建设的一项重要原则。
陕甘宁边区实行的是普遍、直接、平等、自由的选举原则。所谓普遍，是指选举资格。除汉奸、判罪剥夺公民权和精神病患者以外，不分阶级和党派都有选举权和被选举权。毛泽东曾明确提出：“应是凡满十八岁的赞成抗日和民主的中国人，不分阶级、民族、男女、信仰、党派、文化程度，均有选择权和被选举权”。②因此，陕甘宁边区参议会关于选举资格的规定是非常广泛的，也就是说不论工人、农民、还是被苏维埃代表大会上制度剥夺了选举权的地主、富农、资本家、商人等剥削阶级和其他党派团体的人士，都享有选举权和被选举权。而陕甘边区所谓的民主人士，主要是从剥削阶级中分化的开明绅士、国民党党员、其他党派人士以及在边区的外籍人士，因此普遍性的选举原则，就为他们参政议政提供了前提条件，成为了他们参政议政的基础。
1937年后半年，边区开始了第一次民主选举运动。为了真正保证选举的普遍性，以适应由苏维埃民主制向抗日民主制转变的需要，在正式选举开始之前，边区选举委员会进行了充分的准备工作。其中最重要的是训练干部，决定由当时的中华苏维埃西北办事处及陕甘宁省各办一个训练班，训练100名能够组织、领导选举运动的干部。干部训练的主要内容是学习《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》《陕甘宁边区选举条例》和《选举委员会的工作细则》，以及有关宣传材料，如谢觉哉写的《今年的选举运动》等。通过教育培训，这些干部比较好地掌握了党和政府关于选举的方针、政策和原则，保证了对选举运动的正确领导。7月份乡级选举开始后，第一个步骤又是宣传发动，中心内容是向选民阐明从苏维埃民主向抗日民主的转变。在苏维埃民主制度下，地主、富农被剥夺了选举权和被选举权：在抗日民主制度下则要恢复其选举权和被选举权。这对于许多贫苦农民的选民来说，是一个很大的转变，使他们不易接受。因此，宣传发动的目的就是使选民接受抗日民主的选举制，并能积极投入到选举运动中来。同时，在提出候选人名单时，由于地主、富农没有组织，由此往往没有他们的候选人，在这种情况下，中共组织就主动提出一些地主、富农及民主分子的候选人名单，并且还努力向群众做工作，以便使其得以通过或正式当选。在选举各级参议员时，全边区平均有70％以上的选民参加，有的地方还达到80％至90％。就选举结果看，虽工农基本群众占了绝大多数，但也有地主、资本家(在边区主要是商人)的代表。
1940年11月，边区第二次民主选举即“三三制”选举开始准备。为使这次选举运动能正确执行中共的“三三制”政策，进一步体现选举的普遍性，以建立起抗日民主政权，中共陕甘宁边区中央局、陕甘宁边区政府先后颁布和发出了《陕甘宁边区各级选举委员会组织规程》、《关于彻底实行“三三制”的选举运动给各级党委的指示》、《为改选和选举各级参议会的指示信》、《为改选各级参议会第二次指示信》等文件、指示，阐述了实行“三三制”选举的意义、原则和方法，为选举运动的顺利开展提供了理论和政策保障。次年2月，在充分准备的基础上开始了选举的宣传动员工作，中心内容是要使干部和群众了解和掌握《陕甘宁边区各级参议会选举条例》和党的“三三制”政策。宣传教育的主要方式是由边区和各县分别举办选举训练班，培训选举工作骨干。同时进行选举试点，取得实际经验以指导选举的全面进行。
边区选举委员会于2月初派出工作组到延安裴庄乡进行选举试点，到3月10日本乡参议会选举圆满完成。全乡共有选民731人，其中妇女324人。参加投票选举的有574人，占选民总数的78.5％。结果共选出乡参议会正式议员25人，候补议员7人。25名正式议员中，士绅1人，地主2人，富农6人，中农13人，贫农3人，其中共产党员9人，占三分之一强，如果加上7名候补议员，共产党员仅占四分之一强，除裴庄乡选举试点工作外，各分区、各县都搞了类似试点。
在宣传试点的基础上，四五月份边区乡级选举普遍展开，到六七月份先后完成，全边区30个县，平均80％以上的选民参加了选举，共选出乡(市)参议员29460名，其中：边区直属12个县市10329名，绥德分区5个县10077名，关中分区5个县2278名，三边分区2个县1341名，陇东分区6个县5435名。
随着乡级选举的逐步结束，选举县和边区参议员的准备工作也相继开始。7月24日，中共中央西北局专门发出通知，就确定边区参议会议员候选人问题提出三项原则：第一，必须“根据着党的统一战线政策与‘三三制’原则的精神”来确定候选人名单；第二，“对于我们党所提出的必须当选的候选人，应向群众详细解释其履历，使为群众了解与拥护，达到100％的当选。不仅要保证共产党员的当选，并且要保证非党人士的当选”；第三，各县可依据上述原则，“在不增加共产党员名额的情况下，酌量变动，以达到符合地方实际情况的需要。”③根据这一指示精神，各县正式确定了县和边区两级参议会议员的候选人，并于8、9月份陆续召开了县参议会，共选出2624名县参议会议员和242名边区参议会议员(包括31名候补参议员)。针对由于种种原因，在当选的边区参议员中，共产党员所占比例仍然过大，议员代表性不够广泛和普遍的问题，边区政府根据选举条例的规定，又专门发出《关于聘请非党民主人士为边区参议会正式议员的通知》，并随之向各县下发拟聘请为边区参议会议员的非党候选人名单。各县政府会同选举委员会很快聘请了46名非党人士(其中绝大部分是开明士绅)为边区参议会正式议员。根据同一精神和作法，各县也聘请了数额不等的落选非党派候选人为参议会正式参议员，从而进一步改变了县及边区两级参议会成分结构。
经过改选以后，边区各级参议会参议员和政府委员具有了更广泛的代表性。从党派关系上看，全边区共产党员平均占三分之一强，大致符合“三三制”原则的要求。但具体到各县、乡(市)差别则比较大。一般地说，原来的苏维埃区域，共产党员的比例都偏高，如延安县的乡(市)政府委员中，共产党员占42％强；延安县的323名乡(市)政府委员中，共产党员是183名，占56.7％。而在原统一战线区域，共产党员的比例都不足三分之一，据安定、绥德、吴堡、合水、米脂、镇原、环县、新宁的统计，在乡(市)参议员中，共产党员只占19.8％，国民党员占4.9％，无党派人士占75.3％；庆阳县252名乡长和政府委员中，共产党员72名，占28.6％，国民党员10名，占4％，无党派人士170名，占67.4％。经过改选、聘请后的220名边区参议员中，共产党员123名，占56％，国民党员24名，占11％，无党派人士73名，占33％。但在一些原统一战线区的边区参议员中，共产党员的比例也是低于三分之一，如绥德县的22名边区参议员中，共产党员7名，国民党员8名；佳县的16名边区参议员中，共产党员4名，国民党员也有4名。从阶级关系上看，虽农民阶级(包括贫民和中农)占绝大多数，但也广泛包括了其他阶级或阶层。据边区志丹、固临、延安、米脂、佳县、曲子、庆阳等20个县的1798名县参议员的统计：工人28名，占1.6％；雇农58名，占3.2％；贫农777名，占43.2％；中农519名，占28.8％；富农227名，占12.6％；地主108名，占6％；商人38名，占2.1％；士绅8名，占0.15％；其他(包括学生、军人、自由职业者等)3名，占1.4％。
1945年下半年，随着抗日战争的最后胜利，为进一步巩固与发展边区抗日民主政治建设的成果，边区举行了第三次民主选举。这次选举发扬了前两次选举运动的成功经验，尤其是在选举的普遍性与代表的广泛性方面有新的进展。具体来讲，选举中全边区参选的选民人数平均占全部选民人数的82.5％，超过了前两次选举的平均参选人数。其中，志丹、子长、曲子、环县等地达到87％，还有的县市达到90％以上，最高的达到96％，而镇原县三岔区回民乡110个选民，全部参加了选举。新选出的各级代表(参议员)的代表性也更为广泛，仅以新当选的边区参议员的情况为例就可略见一斑。这次共选出边区参议员170名(正式135人，候补35人)，其中有男(163人)有女(7人)，包括共产党员61人，国民党员19人，无党派人士89人，救国会1人；按民族分，汉族164人，蒙古族3人，回旅3人；按宗教信仰分，天主教3人，回教3人，无神教者164人；按阶级成分分，地主34人，富农26人，中农69人，贫农18人，工业资本家3人，中小商人9人，城市小资产阶级3人，城市贫民2人，工人6人；按社会职业分，有党政干部、工农商学军等各方面人士。这次普遍性的民主选举，曾受到了当时各方面人士的充分肯定与高度赞誉。陕北著名士绅，边区政府副主席李鼎铭在第三届边区参议会上作的关于选举工作报告中说：“这届选举结果，共产党在绝对多数的乡代表里头，不够三分之一，在县和边区议会里占三分之一。有的地方稍高于三分之一，因为是地方人民直接选举的，不可能退回去，但在县常驻会与县政府委员会里头，就一律只有三分之一。所有这些情形，都是我亲自见到的，也是大家亲自见到的，所以国内外还有个别分子说边区政权是共产党把持包办，我想是很可笑的。我想要找独裁包办，只能到国内外独裁主义者那里去找。”赤水县著名教育家李仲仁先生(国民党员)，在这次民主选举中被选为本县参议会副议长和边区候补参议员。他也深有体会地讲，“我是一个国民党员，也被选上了，我才相信共产党，讲民主，决不包办”，“我从实践中认识到共产党提出的“三三制”是真心诚意的，边区的确是真正民主的。”
2．边区政权机关领导人的民主选举为党与非党人士合作共事奠定了基础
边区参议会是边区最高权力机关，陕甘宁边区历届政府和司法机关是由历届参议会通过民主选举而产生的。由于第一届参议会还没有实行“三三制”，普选的边区参议会参议员多数是工农代表和共产党员，所以参议会所选的第一届参议会领导机关、第一届边区政府领导机关和司法机关均为清一色的共产党员。
从陕甘宁边区第二届参议会开始，经过按照“三三制”原则的选举，使得边区参议员具有了充分广泛的代表性，大量非中共党员的民主人士当选边区参议会参议员，如米脂的士绅李鼎铭、贺连城，绥德士绅安文钦、霍子乐，延安商会会长白振邱等，还有马生福阿訇(回族)、鲜维俊(回族)、那素滴勒盖(蒙古族)等少数民族人士，也有国际友人申健(日本)，武亭(朝鲜)、阿里阿罕(印尼)、巴素华(印度)等。因此，经过民主选举，大量民主人士被选举入参议会、边区政府领导机关。高岗继续当选为边区参议会议长，谢觉哉和开明绅士安文钦当选为副议长，高岗、谢觉哉、安文钦、李丹生、乔松山、任绍亭、王锡成、刘培基、崔田夫当选为边区参议会常驻议员，9位常驻议员中，除高岗、谢觉哉、崔田夫为共产党员外，其余皆为民主人士。林伯渠继续当选为边区政府主席，开明绅士李鼎铭当选边区政府副主席，高自立、柳湜、霍子乐、那素滴勒盖(蒙古族)、毕光斗、肖筱梅、高步范、杨正甲、马生福(回族)、高崇珊、白文焕等当选为边区政府委员会委员，连同正副主席在内的18名政府委员中，共产党员只有6人，其余皆为民主人士。民主人士柳湜担任边区政府教育厅厅长，民主人士霍维德、霍子乐、贺连城分别担任边区政府财政厅、建设厅、教育厅副厅长，霍维德同时还兼任边区政府禁烟督察处处长。李鼎铭、贺连城、毕光斗等民主人士还担任审判委员会和司法委员会委员。这两个委员会受理不服高等法院判决的刑事、民事上诉案，行政诉讼、死刑复核及法令解释等。除主任委员为林伯渠外，其余委员均为民主人士。
在边区第三届参议会第一次会议的民主选举中，民主人士安文饮继续当选为参议会副议长，高岗、谢觉哉、安文钦、习仲勋、刘培基、曹力如、高愉庭、房文礼、霍仲年、蔡丰、谷连舫、杜洪源当选边区参议会常驻议员。除高岗、谢觉哉、习仲勋、曹力如为共产党员外，其余均为民主人士。
同日，大会还选举了边区政府委员会委员。林伯渠再次连任边区政府主席，李鼎铭连任副主席，刘景范新当选为副主席。当选的其他政府委员还有贺连城、马济川、毕光斗、王世泰、王子宜、霍祝三、唐洪澄、霍子乐、刘文卿、阿拉并巴音(蒙古族)、杨正甲、蔡登霄(回族)、李仲仁、魏民选、靳体元16人。在总共19名政府委员中，共产党员不足三分之一(即林伯渠、刘景范、王世泰、霍维清、王子宜、唐洪澄)，其余的皆为民主人士。同时，民主人士霍维德、霍子乐、贺连城分别担任边区政府财政、建设、教育厅厅长。
边区参议会的民主选举使大批的民主人士进入了参议会和边区政府的各级领导机关，形成了各抗日阶级共同掌管政权的民主政治局面。各党派、阶级、团体的民主人士在边区各级参议会和各级政府中济济一堂，亲密合作，共商国是，为实现陕甘宁边区党委在边区成立之初提出的“转变与创立边区为抗日的及民主政治的模范区域，为抗日民族战争中政治与军事的模范区域，为实现民主共和制度的模范区域”的目标做出了杰出的贡献，成为了各党派、阶级、团体合作的典范。历史证明，共产党同党外人士尤其是中间分子实行民主合作，使他们有职有权，这是中国共产党联合政府政策在边区的大成功。这些历史经验对于我们今天所实行的多党合作、政治协商制度，仍然有着重要的现实意义。
(三)参议会和政府中的票决民主和协商民主
1．选举中的票决与协商
选举权和被选举权是公民权利中最基本、最重要的权利，由于陕甘宁边区实行的是“普遍、直接、平等、自由”的选举原则，所以有效地保证了边区各阶级、阶层人民的民主权利。但选举的核心是票决，而票决必然要强调利益竞争和输赢对决，从而导致政治多数对于政治少数的压制。正如前文所述，在陕甘宁边区存在着两种现实情况，一是在建立过苏维埃政权实行了土地改革的地区，地主、富农等剥削阶级已经被剥夺了选举权和被选举权，而且他们(包括其他中间人士)在人数上也处于绝对的少数，同时共产党在这些地区具有无以伦比的威望和影响。因此，单纯通过票决，是不能保证中间人士在各级参议会和各级政权机关中达到三分之一的比例。在新解放区和没有实行过土地改革建立过苏维埃政权的地区，虽然地主、富农等剥削阶级以及国民党党员在人数中也占少数，但是他们在这些地区的政治影响力却占有很大的优势，加之共产党员也是少数，且影响力也相对较小。因此，单纯实行选举中的票决，又难以保证共产党员和左翼进步人士达到三分之二的比例，甚至会出现豪绅、地主把持乡村政权的局面。针对这种情况，中国共产党在“三三制”政权选举中采取了“让”和“争”的两种方法，这两种方法实质也是一种协商民主的方法。在没有建立过苏维埃政权和实行过土地改革的地区，中国共产党在选举中又采取了适度“争”的原则，利用宣传党的政策，吸引和争取基本群众的措施，争取共产党员和左翼进步人士当选，以保证共产党对政权机关的领导权，防止豪绅地主把持政权的不利局面。在原来的苏维埃地区，主要是采取“让”的方针，主要是这样几种作法：
首先是宣传教育，统一党内的思想认识，使广大共产党员和工农基本群众认识到“三三制”政权政策是有利于国家、民族和工农大众长远利益的。“三三制”政权的基础在于选举，因此，普选中各级参议会不仅共产党员和左翼进步人士当选应达到三分之二，中间人士的当选也应达到三分之一，力争使工农群众和共产党员选民在选举中能给中间人士投票。
其二是中国共产党各级组织与各阶级、阶层代表人士共同协商联合提出候选人。《陕甘宁边区施政纲领》明确规定：“本党愿与各党各派及一切群众团体进行选举联盟，并在候选名单中确定共产党员只占三分之一，以便各党各派及无党派人士均能参加边区民意机关之活动与边区行政之管理。”在选举的票决之前，首先开展广泛的协商民主，以尽力避免票决对政治少数的压制。
第三是“反保证”，即保证非党人士，尤其是中间人士的当选。在原苏维埃的广大地区，工农群众对恢复地主、富农等剥削阶级的选举权，特别是被选举权感情上是不接受的，尽管各级党组织做了大量的教育协商工作，但由于工农群众选民在人数上占绝对优势，所以仍然难于保证中间人士的当选。中国共产党利用自己崇高的威望和强大的组织力量，采取了“反保证”的措施，以确保中间人士特别是开明绅士的当选。对于党组织要求保证当选的人士(包括地主、士绅和国民党党员)广大工农群众虽然思想上并不通，但组织上却是服从的。他们说，“组织上决定要保证的，咱们选举就是。”④“反保证”措施是陕甘宁边区“三三制”政权选举的一个特点。
第四是“退出”或增聘的调整办法。既然是民主选举，那么票决就具有神圣性。但由于陕甘宁边区上述的特殊性，票决的结果往往并不符合“三三制”原则。总体情况是共产党员和左翼进步人士的当选大多数超过三分之二，尤其是共产党员在多数地区超过三分之一，甚至达到50％以上。因此，在民主选举中，中国共产党还采取了“退出”和增聘的办法，如果票决的结果是共产党员超过三分之一时，就采用共产党员自动退出选举的办法，依次由非党人士递补，而共产党员不足三分之一时，却并不要求非党人士退出。但是，采取“退出”的办法，从民主程序上讲并不合法，特别是边区参议员是在县的范围内直接选举，从法律程序上讲是不能更改或随意变动，否则违背选举人的意志；不变动又不符合“三三制”的要求，所以中国共产党采取了协商民主的办法，经过广泛的协商，并根据选举条例规定，由政府聘请勤劳国事及社会、经济、文化各方面有名望者为参议员，其名额不得超过参议员总数的十分之一。陕甘宁边区一至三届参议会均聘请了一定数量的参议员，所聘请的各级参议员主要是边区参议会参议员，而且基本上是非党人士，尤其是中间人士。在采取上述措施之后，一般地说，民主选举与“三三制”要求之间的差距，就会大大缩小，甚至消失。以边区参议会1945年第三次选举结果来看，“共有议员170人。其阶级成分，包括边区社会的广泛阶层，计有工人六，贫农十八，中农六十九，富农二十六，商人九，地主三十四等。其党派关系，有共产党员六十一人，占百分之三十五点九；国民党员十九人，占百分之十一点二；无党派人士八十九，占百分之五十一，有回族三人，蒙古族三人，天主教徒三人，妇女七人。”⑤
在“三三制”政权的选举中，中国共产党根据陕甘宁边区的实际情况，按照实事求是的原则，采取了票决民主和协商民主相结合又以票决为主的方法，成功地进行了陕甘宁边区的三次民主普选，既保证了“三三制”政权的性质，又兼顾抗日的各阶级、各党派、各民族的利益，为陕甘宁边区的民主建设和抗日战争的胜利做出了巨大贡献，也为我国社会主义民主政权建设提供了成功的经验和有益的启示。
2.提案的沟通和票决
提案是边区人民通过自己的代表——参议员，实行参政议政的主要渠道和重要手段。议案能否通过并实施是需要票决的，但议案的质量却无法通过票决来保障，而是要通过协商民主的方法，广泛听取和征求各方面的意见和建议，集思广益才能有效保障。陕甘宁边区各级参议会特别是边区参议会，在议案工作中同样采取了协商民主与票决民主相结合的方法，并且取得了显著的成效。
陕甘宁边区党和政府十分重视参议会的提案工作，特别强调提案能够真正体现民主，反映民意，而且也能真正符合实际而实施下去，要达到这一点就必须采取协商民主的方法。1941年9月8日，边区参议会在致各县参议会的信中明确要求，“各县参议会讨论的问题需在边区参议会才能解决的，交托该县的参议员带来，如该县参议会已闭会，应召集驻会常委会讨论，使能有集中地较详细的意见带来”。1942年8月2日，中共中央西北局在《关于边区参议会双十节召开议员代表会议给各级党的通知》中也明确要求，“鉴于去年大会(指边区第二届参议会第一次会议——笔者注)提案多而不精，今年各县应好好准备提案，择几个中心的提案，收集充分材料(有实例说明)，提出具体办法(不只是原则的)。”⑥《陕甘宁边区参议会会议规程》也明确规定“议案应祥具议题，理由及办法，经参议会五人之连署提出之。”⑦边区参议会副议长谢觉哉在《县参议会怎样开会》一文中指出，提案的收集，“必须各方面先研究，准备，才能有良好的提案出来”。⑧林伯渠在《关于陕甘宁边区参议会的筹备问题》的报告中要求，所提议案“事先要有些酝酿”，要“在小组会上大家讨论、座谈、漫谈、交换意见得出一个总的意见”。⑨这些要求和精神，其实质就是要求参议会的提案工作应采取协商民主和票决民主相结合的方法，而又以协商民主为主。著名的“精兵简政”提案的提出和通过，就是这种协商民主和票决民主相结合的典型案例。
由于日本帝国主义和国民党顽固派对陕甘宁边区进行军事包围和经济封锁，加之边区地广人稀，民力、物力、财力有限，而军政人员众多，致使陕甘宁边区发生严重的财政经济困难。在陕甘宁边区第二届参议会第一次会议上，边区政府透露了边区财政经济的严重困难情况，讨论时边区参议员、米脂县参议会参议长、开明绅士李鼎铭提出了“精兵简政”的意见，认为“军事政治之建立，必须以经济力量为基础，在今日人民困苦、资源薄弱之状况下，欲求不因经济枯竭而限制军政发展，亦不因军政发展而伤害经济命脉，唯有政府彻底计划经济，实行精兵简政主义，量入为出，制定预算，以求得相依相助，平衡发展之效果”⑩，并提出了精简军队冗员和政府机构及人员的具体办法。
在形成提案的酝酿过程和征集签名中，李鼎铭就此提案广泛征求了各方面人士的意见，与党内外参议员，特别是开明绅士参议员进行了充分的协商。在此过程中，有许多人特别是民主人士参议员奉劝李鼎铭先生放弃这一提案，认为参议会不一定能通过这一提案，即便通过共产党也不一定能接受。当“精兵简政”提案正式提交参议会大会讨论时，有相当一部分参议员表示不赞成，有的参议员认为“正值救国紧急关头，敌人以大量兵力向我们进攻，这时提出精兵简政，不是叫我们束手就擒吗”，甚至一些党员参议员怀疑李鼎铭先生提出这一提案的动机不良，但也有许多参议员认为这个提案是中肯的，并具有远见卓识。
毛泽东在审阅参议会会议文件时，看到了李鼎铭先生的精兵简政提案，并将它一字一句地抄在自己的笔记本上，认为“这个方法很好，恰恰是改造我们机关主义、官僚主义、形式主义的对症药。”(11)在边区参议会大会讨论这一提案时，毛泽东到会听取了意见，并做了发言，他指出：“……在抗战初期，采取精兵主义自然是不对的。但现在的情况不同了，全面抗战已经四、五年了，人民经济有很大困难。我们大机关不精干，又不适合今天战争环境。教条主义就是不管环境变了，总是死啃不合时宜的条文……我们党是为人民服务的，不论谁提出的意见，只要对人民有好处，我们就照办。”(12)大会进行表决时，精兵简政的提案在219位正式参议员中获得165票的绝对多数，得以通过，并作出了“交政府速办”的决议，随之成为边区政府的一项重要工作，为陕甘宁边区的巩固与发展发挥了重大作用。值得注意的是“精兵简政”这一重大提案，如果没有用协商民主的方法进行广泛的酝酿讨论，就很难在参议会表决中通过。同时，尽管有党的领袖毛泽东的公开表态支持，并亲自发言阐述精兵简政的意义，但此提案在表决中仍然不是一致通过，还有54位参议员投了反对或弃权票。这也说明，当时陕甘宁边区的民主是真实的民主，同时也说明在票决民主中实行协商民主的重要性。
3．行政中的协商与决断
陕甘宁边区实施“三三制”政策后，政权机关工作的非党人士比例较大，如何处理同非党人士的民主合作问题是一个非常重大和紧迫的问题。
同非党人士实行民主合作，关键是处理同中间分子的关系。非党的左派进步分子与共产党在阶级利益上是一致的，合作共事比较容易。中间分子大都是从地主阶级中分化出来的爱国人士，或者是中等资产阶级的代表，同共产党除了抗日和民主的共同点之外，阶级利益上并不一致，甚至是对立的。为了团结中间分子共同抗日，在合作共事中作出适当让步是必须的，否则就不能团结他们一道工作。必要让步并不是无原则迁就，无原则的迁就不但不能团结中间分子共同抗日，而且还会影响工农的阶级利益。为了正确处理这种复杂的关系，行政工作中的合作主要采取的是协商民主辅与必要的斗争方法，有效地解决了合作共事的问题。
陕甘宁边区政府实行“三三制”政策初期，一些党员领导干部不尊重党外民主人士，存在着将其当“客人”、当“摆设”的问题，边区政府副主席李鼎铭对此情绪很大，甚至提出辞职不干。边区政府党组织得知情况后，随即确定了几个改进措施：一是各厅、处、院轮流向政府主席、副主席和参议会副议长安文钦汇报工作。二是每次政务会议前，由有关单位的党员领导人向李鼎铭汇报会议内容和可能出现的问题，取得其同意才开会，不同意便缓期开会。三是要由副主席副署下达的文件，必须由主管负责人先向他说明内容，取得同意后办理划行手续。四是平日多接近、多谈心、多交换意见。(13)1942年12月边区制定的《陕甘宁边区政府党团规则(草案)》明确规定：党团对政府的领导不能“超越政权组织直接下命令指示解决问题，强制党外人士服从。一切决议只有经过自己党员的努力在政府会议或参议会中，说服非党人士通过，才能发生效力。”“在党团万一没有说服参议会及政府的大多数因而党团意见未被参议会及政府通过时，必须以少数服从多数，不得违反民主集中制原则。但仍需向非党人士进行说服工作，争取最后仍然通过。”(14)这些规定、规则从制度上保障了在政权机关中党与党外民主人士民主协商的有效实施。
陕甘宁边区政府还开创了非党民主人士座谈会的民主协商的新形式，在边区、分区和县各级分别召开，参加会议的不仅有参加政权机关工作的民主人士，也有尚未参加政权机关工作的民主人士，有时也有少数非党进步人士参加，因此在名称上也有称为“党外人士座谈会”。座谈会的议题不定，根据当时当地的情况，有征求对边区政府制定各种政策的意见；有检查批评政府工作；也可以提出各种建议，以及讨论政治形势，是边区实施协商民主的一个重要载体。
由于实行了上述措施，参加边区行政工作的党外民主人士有职有权，心情舒畅，纷纷以主人翁的姿态参政议政。1942年12月9日，边区政府委员会第三次会议讨论中共中央西北局提出的《陕甘宁边区土地租佃条例草案》，首先由秘书长李维汉代表中共中央西北局，就条例草案制定的指导思想、内容和全部条文做了解释说明，在讨论发言中，李鼎铭认为佃权条文对出租人限制过于苛刻，大家不接受他的意见，会议通过的条例草案发布时，李鼎铭副主席拒绝签发。为了解决这个矛盾，中共中央西北局书记高岗亲自到李鼎铭副主席家里，认真听取了他的意见，按李鼎铭的意见作了让步，才解决了问题，签发了这个文件。(15)李鼎铭说：“边区土地租佃条例草案的颁布，乃是政府本着照顾各阶级利益的原则，贯彻边区施政纲领中所规定的保障人权财权和减租减息交租交息政策的具体实施，是政府根据边区实际情况并完全适合抗战中各阶级共同利益所制定的。因此它是最合理最进步的抗日民族统一战线的土地政策。”他“希望全边区的先进士绅与开明地主能够竭诚拥护这个条例，尊重政府法令，认真实行减租并尊重农民佃权；各地广大农民亦应于减租之后依法交租并尊重地主地权，造成边区内各阶层的亲密团结，以发展生产，准备反攻，争取抗战的最后胜利。”(16)
1945年3月5日，李鼎铭主持讨论《陕甘宁边区奖励投资条例》，其中规定“投资开垦公荒者，其土地使用权属于投资者”。李鼎铭主张将“土地使用权”改为“土地所有权”，认为不这么规定，很难有效地吸引人们开荒。边府秘书长李维汉坚持条例规定的意见，认为“开荒有两种，一种，耕者有其田，现在就是这样的。另一种是大量投资开垦，对这种开垦，须预防出现土地过分集中，因为土地私有是允许的，但是过分集中则是违反新民主主义政策的。”边区政府教育厅厅长，民主人士贺连城同意防止土地过分集中，但主张有限制地承认开荒者的土地所有权。反复讨论，双方各不相让，未能取得一致意见。这时，李维汉和政府委员兼民政厅长刘景范商量，认为原则要坚持，但方式要灵活，由刘景范出面建议，取消这一条，留待以后继续研究，林伯渠、李鼎铭表示同意，于是决定暂时取消了这一条。(17)
总之，协商民主是“三三制”政权、特别是行政机关中，中共与党外民主人士特别是中间人士合作共事的主要民主形式，与选举和民意机关中以票决为主的民主形式相结合，共同书写了延安时期民主政治的光辉篇章，具有重大的历史价值和深刻的现实意义。延安时期的实践也表明，票决民主和协商民主不是替代关系，更不是简单的共存关系，而是民主制度框架下的相互支持、补充和增强的关系。这种关系决定了在民主政治建设过程中，二者缺一不可，需要共同推进。这一点对于我们今天的社会主义民主政治建设更具有重要的启示和借鉴意义。
① 《陕甘宁边区参议会资料选编》，中央党校科研办公室发行，第636～637页。
② 《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第743页。
③ 《陕甘宁边区政权建设史》，陕西人民出版社1990年版，第227～228页。
④ 宋金寿、李忠全《陕甘宁边区政权建设史》，陕西人民出版社1990年版，第258页。
⑤ 李维汉《回忆与研究》(下)，中共党史资料出版社1986年版，第519页。
⑥ 《陕甘宁边区参议会(资料选辑)》，中央党校科研办公室发行，第388页。
⑦ 《陕甘宁边区参议会(资料选辑)》，中央党校科研办公室发行，第301页。
⑧ 《陕甘宁边区参议会(资料选辑)》，中央党校科研办公室发行，第679页。
⑨ 《陕甘宁边区参议会(资料选辑)》，中央党校科研办公室发行，第405页。
⑩ 《陕甘宁边区参议会(资料选辑)》，中央党校科研办公室发行，第2808页。
(11) 西北五省区编纂领导小组、中央档案馆《陕甘宁边区抗日民主根据地(会议录卷)》，中共党史资料出版社1990年版，第4页。
(12) 靳铭、曾鹿平《人民代表大会制度的雏形——陕甘宁边区参议会制度研究》，陕西人民出版社，1998年版，第213页。
(13) 西北五省区编纂领导小组、中央档案馆《陕甘宁边区抗日民主根据地(回忆录卷)》，中共党史资料出版社1990年版，第523页。
(14) 宋金寿、李忠全《陕甘宁边区政权建设史》，陕西人民出版社1990年版，第263页。
(15) 李维汉《回忆与研究》(下)，中共党史资料出版社1986年版，第512～527页。
(16) 《纪念七七》，《解放日报》1943年7月9日第4版。
(17) 李维汉《回忆与研究》(下)，中共党史资料出版社1986年版，第512～527页。
延安时期统一战线研究/中共延安市委统战部组编.-北京:华文出版社，2010.1