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第四章 统一战线与陕甘宁边区政权建设
中共延安市委统战部组编
二、陕甘宁边区统一战线性质的“三三制”政权
“三三制”政策是中国共产党在建设抗日民族统一战线政权中的一个伟大创造，是中国共产党统一战线理论和策略的卓越实践，也是中国共产党与民主人士合作共事的成功范例。同时，它也是适合中国国情的新民主主义的政权政策，对于团结陕甘宁边区各阶级、阶层以及党派团体组成最广泛的抗日民族统一战线，把陕甘宁边区建设成模范的抗日民主根据地，推动全国抗日民主运动做出了巨大的历史贡献。
(一)“三三制”政权的历史背景与实质
1．“三三制”政权的历史背景
抗日战争时期，国内外矛盾错综复杂，民族矛盾和阶级矛盾相互交织，但日本帝国主义与中华民族的矛盾是中国社会的主要矛盾，因此，团结组织全国各阶级、阶层、各党派、各民族人民共同奋斗，打败日本帝国主义是中华民族的首要任务。所以，“中国共产党在自己一贯的方针下愿意和中国国民党及全国其他党派，站在一条战线上，手携手地团结起来，组成民族统一战线的坚固长城，战胜万恶的日寇，为独立自由幸福的新中国而斗争。”①这就决定了在抗日战争时期，中国共产党在抗日民主根据地建立的政权的性质只能是民族统一战线的，其施政方针“应以反对日本帝国主义，保护抗日的人民，调节各抗日阶层的利益，改良工农的生活和镇压汉奸、反动派为基本出发点”。②毛泽东又进一步指出：“在政权问题上，我们主张统一战线政权，即不赞成别的党派的一党专政，也不主张共产党的一党专政，而主张各党、各派、各界、各军的联合专政，这即是统一战线政权”。③
边区抗日民主政权建立初期，虽然政权的性质发生了变化，实现了由工农民主政权向抗日民主政权的转变，但是政权机关人员的构成并没有多大变化，共产党员“清一色”现象相当普遍，这显然同抗日民族统一战线的原则不适应。例如边区第一届参议会的议员共145人，其中党外人士仅有8人；参议会的常驻议员9人，边区政府委员15人，全是共产党员。乡和县一级的情况也大体如此。为了调动一切积极因素，争取一切可以争取的力量，坚决贯彻党的统一战线政策，巩固抗日民主政权，中国共产党在总结陕甘宁边区和敌后根据地政权建设的实践经验基础上提出了“三三制”政权政策。1940年3月6日，中共中央发布了毛泽东起草的《抗日根据地的政权问题》的党内指示，这个指示明确规定：“根据抗日民族统一战线政权的原则，在人员分配上，应规定为共产党员占1/3，非党的左派进步分之占1/3，不左不右的中间派占1/3”，同时毛泽东又特别强调：“必须保证共产党员在政权中的领导地位，因此，必须使占三分之一的共产党员在质量上具有优越的条件，就可以保证党的领导权，不必有更多的人数”。④3月11日，毛泽东在延安高级干部会议作《目前抗日统一战线中的策略问题》的报告时，进一步阐明了“三三制”政权的阶级实质。他指出：“共产党员占三分之一，他们代表无产阶级和贫农；左派进步分子占三分之一，他们代表小资产阶级；中间分子和其他分子占三分之一，他们代表中等资产阶级和开明绅士，只有汉奸和反共分子才没有资格参加这种政权。”“在抗日统一战线政权统治的区域，只要是不反对共产党并和共产党合作的党派，不问他们是国民党，还是别的党，应该允许他们有合法存在的权利”。⑤
12月25日，毛泽东在《论政策》的党内指示中又一次强调：“不论政权机关和民意机关，均要吸引那些不积极反共的小资产阶级、民族资产阶级和开明绅士的代表参加；必须容许不反共的国民党员参加。在民意机关中也可以容许少数右派分子参加，切忌我党包办一切。我们只破坏买办大资产阶级和大地主阶级的专政，并不代之以共产党的一党专政”。⑥从而进一步扩大了参加抗日民族统一战线政权的范围，使得“三三制”政权成为极其广泛的抗日民族统一战线的政权。
“三三制”政权政策的提出，是中国革命基本规律的体现，是党以人民利益为重、实施正确领导的产物，是中国历史发展的客观选择。首先，它的提出是中国革命基本规律的必然要求。马克思主义认为，社会存在决定社会意识。近代中国是一个半殖民地半封建国家，中国人民遭受帝国主义、封建主义、官僚资本主义的三重压迫。农民阶级、民族资产阶级，由于其所处的社会历史地位和本身的阶级局限性，不可能担负起领导中国革命的历史重任，只有最富革命精神的先进生产力的代表——无产阶级，才能领导革命取得成功。但是中国无产阶级的人数少，单凭无产阶级的力量，是极难完成革命任务的。这种国情决定，中国民主革命不同于马克思、恩格斯所设想的发达资本主义国家的无产阶级革命，也不同于列宁领导的俄国十月革命。只有在无产阶级及其政党——中国共产党的领导下，建立广泛的统一战线，实行各革命阶级的联合专政，才能完成无产阶级的历史使命。“三三制”政权正是各革命阶级联合专政在抗日战争时期的一种具体形式。它以中国共产党新民主主义革命的基本思想为基础，是中国共产党坚持各革命阶级联合专政的必然产物。其次，中国共产党的本质特性和正确领导，是“三三制”政权政策制定和实行的根本前提。中国共产党作为无产阶级的先锋队组织，把人民的利益看得高于一切，历来主张实行民主政治，反对独裁专制。“三三制”政权政策，正是党的这一政治主张的生动体现。党的性质决定党除了人民的利益之外，没有任何自己的特殊利益，为了民族的解放和人民的幸福，党能够同党外人士精诚合作，团结共事，这是中国共产党同其他非无产阶级政党的显著区别，如果离开了中国共产党的领导，就不可能有“三三制”政权政策的提出。再次，“三三制”政权政策的提出有其客观依据，它是中国共产党依据当时中国社会主要矛盾的变化而采取的一种政权组织形式。由于日本帝国主义的大规模侵华，中日民族矛盾成为主要矛盾，在这种情况下，中国社会各阶级的政治态度都会发生相应的变化。工人阶级、农民阶级、小资产阶级是要坚决抗日的，民族资产阶级、地主阶级的一部分也有抗日的要求。在这样的条件下，国共两党捐弃前嫌，实现了再度合作，“三三制”政权政策正是在这种客观现实基础上提出并实施的。它同独裁专制根本对立，是具有进步性、开放性的统一战线的民主政权。
2．“三三制”政权的实质
首先，“三三制”是抗日统一战线政权的最佳组织形式。毛泽东在《抗日根据地的政权问题》的党内指示信中指出：“在抗日时期，我们所建立的政权的性质，是民族统一战线的。这种政权，是一切赞成抗日又赞成民主的人们的政权，是几个革命阶级联合起来对于汉奸和反动派的民主专政。它是和地主阶级的反革命专政区别的，也和土地革命时期的工农民主专政有区别。”⑦在纪念抗战三周年时，毛泽东又明确指出：“只有抗战到底，才能团结到底，也只有团结到底，才能抗战到底”。⑧在政权问题上，我们主张统一战线政权，主张各党、各派、各界、各军的联合专政。“采取我党中央所决定的“三三制”，不论政府人员中或民意机关中，共产党只占1/3，而使其他主张抗日民主的党派和无党派人士占2/3。无论何人，只要不投降不反共，均可参加政府工作。任何党派，只要不投降不反共，应使其在抗日政权下面有存在和活动之权。”上述论述充分表明，中国共产党所坚持的统一战线是有名有形的统一战线，主张建立的抗日民主政权，是实实在在的民主政权，抗战时期，中共实行的“三三制”政权形式，正是中共的统一战线理论的光辉实践，是中共坚持抗战，坚持民主的生动体现。实行这种政权形式，有利于推动全国政治民主化的进程，有利于抗日民族统一战线的巩固，有利于壮大人民革命力量，争取抗战最后胜利。因此，实行“三三制”政权形式，是抗日民族统一战线政权的最佳选择。
其次，“三三制”是抗日民族统一战线政策在政权问题上的最好体现。中国社会的阶级状况是两头小中间大，谁能够争取中间力量，谁就掌握主动权。反之，如果不能照顾到中间阶级的利益，就不可能把中国的事情办好。中国共产党实行“三三制”政权政策，其目的就在于争取和团结广大的中间势力，最大限度地孤立顽固势力，以便巩固和扩大抗日民族统一战线。毛泽东在论述“三三制”政权政策质和量的规定性时强调指出：“三三制”政权政策中，共产党员占1/3，为了保证共产党员在政权中的领导地位，因此，特别强调必须使共产党员在质量上具有优越的条件。非党的左派分子占1/3，因为他们联系着广大的小资产阶级群众，这样做，对于争取小资产阶级是必要的。而给中间派1/3的位置，对于争取中等资产阶级和开明绅士，孤立顽固派是至关重要的。
第三，“三三制”是中国共产党发扬民主、强化监督、严以律己的一种政权政策。“三三制”政策规定，在抗日民主政权中，共产党员占1/3，单从政权中的人员构成上看，共产党人并不占优势，那么，怎样保证共产党在统一战线政权中的领导地位呢?中国共产党强调的是在政府和民意机关工作的共产党员的质量，而不是数量，不是包办一切，党政不分。与此同时，在政权机关和民意机关中，有2/3的非党人士参加，不仅扩大了民主渠道，强化了对共产党的监督力度，使中国共产党在政府机关和民意机关的工作中，更富有生机和活力，避免或少犯错误，而且也反映了共产党严以律己，襟怀坦荡，大公无私，为民谋利的崇高精神境界。
3．“三三制”政权建设的重要意义
“三三制”政权政策制定之后，在中共中央的正确领导下，陕甘宁边区和其他各个抗日根据地都得到了普遍实行，它不仅在政权机关和民意机关实行，而且在经济、文化领域也同样得到落实，产生了深远的影响和重大的意义。
首先，巩固了抗日根据地各阶级的团结。“三三制”政策实行后，一大批党外人士进入政权机关，有了说话做事的机会，他们对中国共产党“大公无私”“团结抗战”的精神表示敬佩，真诚地拥护抗日民主政权，同共产党精诚团结，通力合作，为了中华民族的独立和解放而并肩战斗。他们为抗日根据地各阶级的团结和各项建设事业做了很多有益的工作。在抗战期间，中国共产党领导的抗日根据地能够巩固和壮大，有力抵制国民党顽固势力的进攻，克服面临的各种严重困难，完成抗战救中国的历史重任，是与“三三制”政策的实行，根据地内部各阶级的团结一致密不可分的。
其次，“三三制”政策的贯彻落实，提高了抗日根据地人民的参政议政意识，促进了全国民主运动的发展。“三三制”政策的实行，使抗日根据地的人民有了参政议政的权利，极大地激发了他们的抗日热情。同时，对于国民党统治区域里的民主运动也起到了有力的推动作用。众所周知，在当时中国存在着两条不同的治国路线，一条是以国民党为代表的实行独裁统治、一党专政的反民主路线；一条是以共产党为代表的实行民主政治，主张各革命阶级联合专政的民主路线。中国共产党实行“三三制”政策，主张建立抗日民主联合政府，就同国民党推行的反民主路线形成了鲜明的对比，使大批党外民主人士和全国人民看到了民主的希望和光明的前途，增加了对国民党独裁专政的强烈不满，在全国形成了强大的民主潮流。民主党派对共产党的信任和拥护，全国人民的反独裁、争民主运动不断高涨，就是很好的证明。
第三，“三三制”政策，为全国人民民主政权的建立奠定了基础，提供了经验。“三三制”政权形式是抗日民族统一战线政权的最好形式，这是被历史证明了的。抗日战争期间的“三三制”具有抗战时期的历史特点，但是它的基本精神在于：新民主主义的国家政权机关，必须吸收党外人士参加，不能由一党包办，这是符合中国国情的。抗日战争结束后，并没有立即取消“三三制”，而在共产党领导下的解放区继续得到巩固和发展，解放区仍然坚持吸收党外人士参加政权机关的原则。新中国诞生后，在人民民主专政的政权机关中，吸收党外人士参政议政，一大批民主人士进入政府工作，并担任领导职务。在进入社会主义建设时期后，共产党同民主党派和其他党外人士，肝胆相照，荣辱与共，旗帜鲜明地坚持共产党领导下的多党合作和政治协商制度，这无疑是对延安时期中国共产党实行的“三三制”政权建设优良传统的继承和成功经验的借鉴。
(二)“三三制”政权在边区政权机关的实施
1．陕甘宁边区“三三制”政策的准备和试行
1940年3月中共中央关于“三三制”的政策提出后，陕甘宁边区民主政治建设步伐加快，开始进入贯彻“三三制”政策的准备和试行阶段。
陕甘宁边区“三三制”政策的实行，首先选择在边区的陇东、绥德两个分区和富县等刚刚结束了双重政权，正在建立抗日民主政权，成立参议会和政府的新区进行。1940年4月，边区政府在《关于新区行政工作的决定》中明确指出：新区建立统一战线政权时，“各级参议会与政府委员，必须包括各阶级各抗日党派与无党派之成分”，“无论任何一政党之党员所占议员或委员之总数不得超过三分之一。”同年4月12日，边区政府发出《对陇东分区今后工作的指示》，强调在统一战线方面，不仅顾到广大工农群众的关系，而最重要的是如何建立与知识分子、中产阶级、开明绅士与地主资本家等的正确关系。为此必须做到：第一，在政权中、教育机关中有非党的左派革命分子，有无党派或有党派的开明绅士、地主、商人或知识分子等人员当工作人员，这才符合各阶级、各党派与无党派的统一战线。第二，在新的政权下，虽然是我党占领导地位，但必须有其他抗日党派合法存在地位，有各阶级的人民存在，不是一经我们领导建立了新政权，而其他党派与其他阶级便跑光了。在与上层分子接触时，应当不单是听到上层分子的呼声与要求，同时要注意到上层分子的呼声与要求对广大群众的利益如何，在与下层群众接触时，就不仅要听下层群众的呼声与要求，同时要注意到这些呼声与要求对上层分子的利益如何。⑨6月7日，边区政府主席林伯渠、副主席高自立联名发出《关于新区建立统一战线模范政府致王维舟、朱开铨的复函》，这个复函稍作修改后，便以《陕甘宁边区政府关于建立抗日统一战线的模范政权问题便函》发给了新区各县，就选举临时参议会，建立统一战线模范政府的原则与标准做出补充规定。按照上述原则，陇东、绥德分区和富县都先后选举建立了乡、县两级的临时参议会和政府。参议员中，一部分是由本区域内各抗日党派、各群众团体、驻军民主选派的；一部分是由政府邀请的。这些地方实行“三三制”较早，创造出有益经验，取得了试验的成功。
与此同时，延安县中区五乡在突击完成征粮工作中也创造出了实行“三三制”的新鲜经验。1940年初，这个乡在组织征粮委员会时，采取民主选举方式，在每十二三户居民中公选一个代表，结果共选出27个委员组成征粮委员会。在这个委员会的人员构成中，共产党员只有李国章等9人，其余18人均系非党人士。其中非党人士中，还有富有者贺有力，绅士张克仁、延玉仁等，正好符合“三三制”原则。征粮委员会发扬民主，和衷共济，动员群众组织粮食入仓，使该乡征粮工作进展顺利，提前并超额完成了任务。全乡各界人士普遍认为今年公粮出得公平，出得愿意。对于延安县中区五乡征粮委员会取得的经验，边区政府给予充分肯定并加以推广。毛泽东对这个经验很重视，曾批示指出：“共产党员只有与多数非党人员在一道，真正实行民主的(‘三三制’)，才能使革命工作做好，也才能使党的生活活跃起来，如果由党员包办一切，则工作一定做不好，党员也会硬化不进步”。⑩这个经验证明：“‘三三制’政权政策不仅能适用于政权的上层机关，而且能适用于政权的最下层组织——乡村政权，同时也完全证明‘三三制’不仅能适用议会，也完全适用于行政机关”。(11)正因为有了这些新的经验，陕甘宁边区“三三制”政权政策的贯彻落实，就不断向广度、深度进军，步入到了一个新的发展阶段。
2．陕甘宁边区“三三制”政策的普遍实行
边区党和政府在研究了陇东、绥德等地试行“三三制”以及延安中区五乡经验后，决定在全区普遍实行“三三制”。1940年11月25日，边区政府第39次委员会上，决定1941年进行民主普选活动。为使选举运动能正确地执行“三三制”政策，建立起真正的模范的新民主主义政权，1941年1月30日，中共陕甘宁边区中央局发出了《关于彻底实行“三三制”的选举运动给各级党委的指示》，明确指出：根据已有经验，“边区自乡村起可以彻底的实行‘三三制’。”因为边区内部各阶级有着政治的经济的抗日与民主的共同要求，存在着各抗日阶级联合专政的社会基础，“三三制”不仅在民意机关要实行，而且在政府机关也要实行。“在这次选举运动中，应仔细的有步骤的大胆的选举非党进步人士到政府机关为行政人员，”(12)“必须依法尊重人家在政治上的权利，使其真正发挥政府行政人员的作用”。(13)指示强调，“要把普遍检查过去所实行的各种社会政策与确立适合边区当前情况的合乎‘三三制’的各种社会政策与法令，当作今年选举运动必须充分做到的重要工作之一。”(14)要求各级党组织“要检查过去选举运动的经验与创造适合‘三三制’选举运动的新方式”，要充分进行宣传教育，既要防止选举时“不放手做”“怕麻烦”“图简便”的包办倾向，也要防止在实行“三三制”时放弃党的领导的倾向。同一时间，陕甘宁边区政府也向各分区和各县发出了《为改造和选举各级参议会的指示信》，对坚持“三三制”原则，以及选举中应注意的问题做出了明确的规定。从此，以贯彻“三三制”政策为中心的第二次民主普选运动在边区就开始了。
1941年3月，在宣传试点的基础上，乡参议员的选举在边区各县陆续开始，4、5月间普遍开展。5月1日，中共中央西北局公布了自己的施政纲领，史称五一施政纲领。纲领明确宣布：“本党愿与各党派及一切群众团体进行选举联盟，并在选举名单中确定共产党员只占三分之一，以便各党派及无党派人士均能参加民主机关之活动与边区行政之管理，在共产党员被选为某一行政机关之主管人员时，应保证该机关之职员有三分之二为党外人士充任，共产党员应与这些党外人士实行民主合作，不得一意孤行，把持包办。”(15)“五一施政纲领”受到各阶级各阶层人民的热烈支持和拥护，对“三三制”政策的贯彻起了十分重要的作用。为了使选举工作顺利进行，5月22日边区政府发出了《为改选参议会第二次指示信》，要求边区各级政府必须把选举工作放到首位，大力搞好乡市选举活动。六、七月间，边区各县的乡市选举先后完成。与此同时，选举县和边区参议员的工作也相继开始，边区各县在提出本县参议员候选人名单的同时，根据边区选举委员会分配给各县的边区参议员名额提出候选人问题发出通知，阐明了确定边区参议员候选人的几项原则，核心是必须根据党的统一战线政策与“三三制”原则的精神来确定候选人名单。边区各县根据中共中央西北局的指示，对县和边区参议员的候选人作了新的调整。并于10月份基本结束了县和边区两级参议员的选举工作，这次选举基本贯彻了“三三制”原则。从总体上看，经过选举边区已经自上而下的初步建立了“三三制”政权。
在各级选举基本完成之时，经过两个多月的积极筹备，1941年11月6日至21日，陕甘宁边区第二届参议会在延安隆重召开。大会选举了边区政府主席和边区政府委员会委员，当选的委员包括政府主席共18名，其中有共产党员7人，超过了“三三制”的要求，共产党员徐特立当即请求退出，得到大会的同意，按得票多少由非党人士白文焕递补为边区政府委员，这样就使当选的政府委员中共党员正好占三分之一，此举充分体现了中国共产党实行“三三制”政策的诚意和决心。大会还选举出了边区参议会常驻议员共9人，其中共产党员有高岗、谢觉哉、崔田夫3人，完全符合“三三制”原则。以这次大会为标志“三三制”在边区已经基本实现。
1941年的“三三制”政权建设虽然取得了显著成绩，但是由于经验不足，一些县乡的参议会和县政府委员中，共产党员超过了1/3，甚至更多，党政不分，以党代政，议会、政府和县委形成“三位一体”的现象依然存在。为了改变这种状况，1942年3月5日，陕甘宁边区政府发出了《为充实“三三制”及开好各级议会给各县的批示信》，指示信中明确指出：“中共西北局‘五一施政纲领’，已经第二届边区参议会全部接受，作为边区施政纲领。从此‘三三制’的推行，成为全体人民的任务，政府更应保证。”并号召“各县参议会共产党员超过三分之一的，应该自动退出辞职，由无党派后补议员补充。各县政府还可选有能力有名望的人士，酌量聘请。各县议员中，如有共产党员而被调动离职者，更应以非党员补充，县政府委员同样补充。”(16)。随后一些县结合实际对参议员和政府委员作了调整和补充。4月之后，边区根据条例规定，决定进行乡市参议员的改选工作，鉴于有的县参议会在上一年选举中未能合乎“三三制”的要求，也决定对县参议会提早改选，并将县乡参议会改选时间确定为8～12月。9月1日，边区政府又发出关于发动普遍的乡市改选运动的指示信，强调“要彻底推行‘三三制’，选举工作不能马虎了事，要做到把群众中有威望的群众领袖，积极分子，有才能有品德的知识分子，热心抗战民主事业的公正人士，都选出来当议员。经过努力，改选工作于12月底顺利完成，使“三三制”在边区的县乡参议会和政府中得到了进一步落实，虽然有些地方共产党员在参议会和政府中超过了“三三制”的要求，但能够反映出这些地方内部的阶级关系，也符合不是要机械地凑足数目的“三三制”的基本精神。至此，“三三制”在边区已经彻底实现。
3．陕甘宁边区“三三制”政策的充实和巩固
在“三三制”政权建设上，虽然陕甘宁边区取得了重大成就，但仍存在一些问题。1942年冬，中共中央西北局高干会议在全面检查边区工作时，就批评了在“三三制”问题上的形式主义错误。但是由于一些人对高干会议精神理解不全面，认为“三三制”已经过时或不重要了，因此导致了1943年上半年不少地方对党外人士疏远了，甚至丢开了“三三制”。为此，边区政府于1943年3月提出了“巩固‘三三制’”的口号，并明确指出：“今后应当继续为贯彻‘三三制’而努力，而对已得之成绩则尤应使之更加充实、更加巩固”。(17)
针对“三三制”贯彻中存在的问题，边区党和政府采取了一系列充实和巩固“三三制”的措施。首先在组织上，把那些对敌斗争英勇和生产建设中涌现出来的优秀分子吸收进政权机关，而对混入各级政权机关的坏分子，则通过精简和改选取消他们的职务。其次在领导方法和工作方法上，强调要不断改进，并在制度上作出了一些必要的规定，其目的是要保证党外人士有职有权，坚决克服违反民主原则的以党代政的专断、独裁作法。再次是开展全面的总结检查工作，以便总结实行“三三制”所积累的经验。1943年10月，中共中央西北局向各级党委发出《关于检查总结两年来“三三制”政策的通知》，制定了详细的检查大纲，随后边区政府对“三三制”政策的贯彻情况进行了全面的检查和总结。1944年3月，在边区高干会议上，林伯渠作了《陕甘宁边区“三三制”的经验及其应该纠正的偏向》的报告，报告分别就“三三制”的选举、“三三制”的政体、“三三制”的团结与斗争问题，进行了深入细致的分析论证，全面系统地总结了边区实行“三三制”的经验，指出了存在的问题，具有针对性地提出了改进措施。它标志着边区“三三制”政策的完善。至此，“三三制”政策在边区不但获得了较大发展，而且得到了充实和巩固。
在这一阶段里，边区的人民群众还从实际出发，创造出不少符合“三三制”原则的好形式，召开乡“一揽子”会就是其中之一。1943年，边区许多地方政权机关为了搞好生产、征粮、防奸和整顿民兵等工作，召开了多次乡参议会或乡政府委员会，共同讨论并决定乡里的大事，然后分工执行，取得了显著成效。“一揽子”会分大“一揽子”会和小“一揽子”会两种。大“一揽子”会以乡参议会为主体，即在召开乡参议会时，乡政府委员、行政村主任、自然村村长，以及共产党支部的干部都参加，不分党员与非党员，也不分议员和非议员，大家一起动手，议、决、行都是“一揽子”，符合“三三制”精神，它既能从实际出发，解决现实问题，办好事，办实事，也克服了形式主义、教条主义的倾向。这种大“一揽子”会，是研究解决全乡范围大事的好形式。但不能事无巨细，所有的事都开大一揽子会，因此在大“一揽子”会之外，还有小“一揽子”会形式。小“一揽子”会是以乡政府委员为主体，吸收共产党支部书记、自卫军连长，以及与讨论决定的事情有直接关系的人员参加。一般如需要对参议会布置执行的大事进行检查；需要对某些临时重要任务布置和传达；需要对比较重要的事情尽快作出决定等，都可以召开小“一揽子”会。这种会议参加人数少，议决的问题单纯，便于做到即时、灵活和经常。这种“一揽子”会形式，是群众的马克思主义创造，林伯渠曾指出：“我们应该接受这种形式，并把它传开去，使它合法化。”(18)为了推广这种符合“三三制”的乡级政权形式，边区政府还专门作出了规定。实践表明，这种体现“三三制”的一揽子形式，为边区的“三三制”政权在乡村的巩固和发展发挥了积极的作用。
4．陕甘宁边区“三三制”政策的继续发展
以1944年3月林伯渠在边区高干会议上所作的《边区“三三制”的经验及其应该纠正的偏向》的报告为标志，“三三制”政权建设在边区进入了一个新的发展阶段。从1944年3月至1946年4月份边区第三届参议会召开的这个时期里，“三三制”不仅在边区的政权机关得到了巩固和发展，而且在经济与文化事业机关也得到了贯彻。据1944年底的统计，在边区党外人士担任边区政府副主席、厅长、县长、科长、乡长、乡文书等各级行政职务的有3592人；参加经济文化部门工作的有2210人，其中有许多还担任领导职务。由于党同党外人士的合作不断加强，使得边区的各项事业都获得较大发展。民主政治建设有声有色，深得人心；经济工作生机勃勃、富有实效；文化事业蓬勃发展、健康向上。
这一时期里，陕甘宁边区在“三三制”政权建设中，从实际出发，开拓创新，积极探索，取得了不少新经验。吸收劳动英雄和模范工作者参政议政，召开党外人士座谈会就是成功的尝试。
吸收劳动英雄和模范工作者参政议政，是“三三制”的一种好的补充形式。在边区经济建设和各项工作中，涌现了大批劳动英雄和模范工作者，毛泽东称赞他们是“人民领袖”，并说：“你们有三种长处，起了三个作用，第一，带头作用。这就是因为你们特别努力，有许多创造，你们的工作成了一般人的模范，提高了工作标准，引起了大家向你们学习。第二个，骨干作用。你们的大多数现在还不是干部，但是你们已经是群众中的骨干，群众中的核心，有了你们，工作就好推动了，到了将来，你们可能成为干部，你们现在是干部的后备军。第三个，桥梁作用。你们是上面的领导人员和下面广大群众之间的桥梁，群众的意见经过你们传上来，上面的意见经过你们传下去。”(19)因此，大生产运动开始后，边区各级政府曾多次召开劳动英雄和模范工作者大会，表彰他们的事迹，号召向他们学习。边区各级参议会和政府在讨论研究决定群众性的重大事情时，大都邀请当地的劳模参加，倾听他们的意见，吸取他们的经验和创造，并且形成为一种制度。有的地方还选拔劳模进入政权机关工作，发挥了劳模的重要作用。如著名劳动英雄吴满有就曾当选为边区参议会参议员，并担任延安县参议会议长。事实证明，吸收劳模参政议政，是巩固和加强“三三制”的一种好形式。
召开非党民主人士座谈会，是边区贯彻“三三制”的又一种新的民主形式。座谈会是1942年西北局高干会议时的创造，但当时并未推广。1944年边区提倡了这种民主形式，在边区一级、分区一级、县一级都经常召开这类座谈会。被邀请参加座谈会的有在政权机关工作的民主人士，也有不在政权机关工作的民主人士。这类座谈会有征求对边区制定各种政策的意见；有检查和批评政府的工作；也有提出各种建议；还有讨论政治形势等。大多议题集中，能够做到畅所欲言，收效较大，对于加强党同党外人士的联系，争取和团结中间势力具有重要意义。
正因为吸收劳动英雄和模范工作者参政议政和召开党外人士座谈会是实行“三三制”的一种有效形式，所以1944年12月边区在延安召开第二届次参议会第三次会议时，林伯渠在《边区民主政治新阶段》的报告中强调指出：1945年进行第三次民主普选时，“必须把人民大众中涌现出来的政治、军事、经济、文化各种事业的英雄及模范工作者，或对各种事业有所赞助的人，选到民意机关与政府机关中来。”“并且要比过去更加注意，使参加抗日与赞成施政纲领的各党派各阶层的人士，有更多的人参加选举，并有比较本届更多的人当选，以便进一步充实‘三三制’”。(20)
抗日战争胜利后，陕甘宁边区继续推行“三三制”政策。1945年9月至1946年3月进行了第三次民主普选活动。由于“三三制”在边区实行已近六年时间，积累了丰富的经验，并且在选举前作了充分的准备，所以选举工作进展顺利，新选的各级参议员和政府委员既具备广泛的代表性，又选的全是公正人和先进分子。在第三次普选工作结束后，1946年4月，边区在延安召开了第三届参议会，选举了新的参议会常驻议员和政府委员，人员构成完全符合“三三制”的原则要求。这届边区参议会和政府产生在解放战争时期，他们为边区的进一步巩固和各项事业的顺利进行作了大量的工作，为中国共产党领导的人民解放战争的胜利做出了重要的贡献。
(三)“三三制”政权的内部阶级关系和政治基础
1．“三三制”政权内部的阶级关系和党派关系
关于“三三制”政权内部的阶级关系和党派关系，宋金寿、李忠全所主编的《陕甘宁边区政权建设史》第七章中做了比较系统和深刻的分析，摘要如下：在“三三制”政权中，工人、农民和其他小资产阶级是坚持抗战和民主的基本力量。边区曾经是苏维埃区，原来的政权，本来就是工农民主专政的政权。在转变为抗日民主政权后，工人、农民和其他小资产阶级仍然是它的基础和骨干力量。整个边区，包括延安在内，实质上都是农村，没有或很少有近代工业，也就基本上没有产业工人，即使手工业工人也不多。因此，在各级政权中，农民占了绝大多数，据统计，从成分上说，在参议会和政府委员会中，农民(包括雇农、佃农、贫农和中农，不包括富农)最低占71.8％，高的则占94.5％和95.5％，而工人，有的县一个没有，有的占0.5％，最高的也只有1.6％。这种情况，是同边区的人口构成情形相适应的，并不说明，在政权建设中不重视工人的参政议政，或由更多的工人来管理国事。
在抗日战争中，“承认地主的大多数是有抗日要求的，一部分开明绅士并是赞成民主改革的”。(21)因此，共产党的政策是在保障农民的人权、政权、财权之后，又须保障地主的人权、政权、财权，借以联合地主阶级一致抗日，更说不上打击赞成民主的开明绅士。所以，在“三三制”政权中给地主，尤其是开明绅士以一定的地位。由于边区的部分地区是经过土地革命的，因此在这部分区域，地主作为阶级已经消灭，但原有的地主分子尚在，而且地位低下，在农民群众中，已经丧失威信；在未经土地革命的地区，封建土地制度仍然存在，地主作为阶级也仍然存在，而且尚有一定的地位，对群众仍是一种威慑力量。虽然共产党在政策上是明确的，实际上由于农民与地主在实际利益上的冲突，农民往往害怕地主分子进“三三制”政权，不愿意选地主，在各级政权机构中，地主和开明绅士所占的比重很少。在县乡参议员中，最多不超过10％，在县乡政府委员中，只占1％左右。
同样，“承认资本主义生产方式是中国现时比较进步的生产方式，而资产阶级，特别是小资产阶级和民族资产阶级，是中国现时比较进步的社会成分与政治力量。富农的生产方式是带有资本主义性质的，富农是农村中的资产阶级，是抗日与生产的一个不可缺少的力量。”他们“不但有抗日要求，而且有民主要求”。(22)因此，共产党的政策，不是削弱资产阶级与富农，而使其在“三三制”中有一定的地位。由于边区经济落后，实际上并没有什么资本家，只有商人，也就成了边区资产阶级的代表。由于商人和富农所占的比例很小。表现在县乡两级参议会中，分别为富农占12.6％，商人占2.1％；富农占3.89％，商人占0.17％。在县乡两级政府委员中，分别为富农占15.2％，商人占1.4％；富农占2.98％，商人占0.21％。
就地主、绅士与富农、商人，这些阶级和阶层而言，有两点值得注意：第一，边区的群众，对富农与商人的信任超过地主与绅士，在参议会和政府委员会中，富农与商人的比例，比地主与绅士都要高。第二，就县乡两级而言，这些阶级在县一级所占的比例，都比乡一级的比例高得多。这是因为在乡级选举中，农民群众对于选举地主、富农反映强烈，抵触情绪大，当选的也就少。但由于县一级一再强调“三三制”，必须考虑对这些阶级阶层的照顾，也由于在这些阶级、阶层中，确有一些知名人士、公正人士，对社会有一定的影响，而受群众的欢迎，比例也就有所提高。“三三制”政权是调节各抗日阶级内部关系的合理的政治形式。虽然在边区各级政权机构中，农民占了绝大多数，但就中国社会这种“两头小中间大”的情况而论，各阶级阶层在政权机构所占的地位，大致也是合理的。
在边区，除了共产党，几乎没有其他党派。作为抗日民族统一战线的主要合作者的国民党，在原先的苏维埃区已经被打倒，既没有国民党组织，也没有国民党员，当然更没有以国民党名义的党派活动；在原先的统一战线区，当1940年结束双重政权时，国民党的县党部也同时撤离，也就没有了国民党的组织及其活动，但仍有一部分国民党员留在边区。他们同国民党中央，同陕西、甘肃两省的国民党地方组织也不再发生关系，实际上只有一个国民党员的身份，称不上国民党的组织。国民党是一个由复杂成分组成的党，有顽固派，有中间派，也有进步派。留在边区的国民党员，大都是中间派，也有少数进步派。因此，在贯彻“三三制”政权过程中，一方面由于抗日统一战线的需要，要争取和团结他们，另一方面又由于他们之中的一部分人确有进步的表现，一些人办事公道，得到群众的谅解，进入了“三三制”政权机构，而且在一些原统一战线区，所占的比重较大，甚至还有超过共产党员的，但他们实际仍然掌握不了政权，执掌政权的仍是共产党。
边区也没有民主党派，只有民主党派的个别成员。这些成员都是以各自的身份进入边区的。如救国会派的柳湜(任边区政府教育厅厅长)、何思敬(任延安大学法学院院长)等，都是以知名人士、学者的身份来到延安的。到延安以后，也没有以救国会派的名义进行活动和发展组织，也只是保留了一个身份。(1946年后民盟西北主要负责人李敷仁、杨明轩先后来到延安，李敷仁出任延安大学校长，杨明轩出任陕甘宁边区政府副主席，他们虽以民盟的身份任职，但没有在延安建立和发展民盟组织。)
边区有哥老会，一些农民、手工业者、游民等参加了这个组织。1936年7月，中共中央曾发布过一个争取哥老会的指示，认为哥老会“代表民族利益与群众利益，举行反对统治阶级的斗争时，它们常常尽着革命的作用。但它的思想与组织形式，带着极浓厚的保守的、迷信的、封建的与反动的色彩。因此，它又时常为反革命的野心家与军阀官僚所利用、收买，而成为反革命工具”。党对于哥老会的策略是“争取哥老会”，即推动与吸引他们参加到抗日救国的统一战线中来，发扬哥老会的革命传统，消除其保守的、迷信的、封建的、反动的思想与成分，并允许哥老会在苏维埃区域“公开存在”。(23)因此，哥老会由苏维埃时期延续到抗日战争时期，在边区一直存在。随着边区内各种抗日救国的民众团体的涌现，哥老会弟兄在生活上的安定，其作用也变得越来越小，以至在一些地区自动消失。在“三三制”选举开始时，有少数哥老会分子被选入了参议会和政府机关，有人便误以为“三三制”就是“共产党三分之一，国民党三分之一，哥老会三分之一”。其实，哥老会分子进入政权机关是极个别的，远不及其他成分。
2．“三三制”政权各阶级阶层合作的政治基础
“三三制”政权是一个包含了广泛阶级阶层和党派团体的统一战线政权，因此，团结合作是其存在的前提条件。但是，因为参加“三三制”政权的各阶级、阶层、各党派与群众团体所要求所代表的阶级利益不同，政见也自然各异，因此，必须有共同合作的政治基础，以此来协调各阶级、阶层、党派之间的利益和要求。这个合作的政治基础就是抗日和民主，因为抗日与民主互为条件，正如毛泽东所指出的“民主是抗日的保证，抗日能给予民主运动以有利的条件”。陕甘宁边区在实施“三三制”政权的过程中，为保障这种团结合作的政治基础，制定了《陕甘宁边区施政纲领》(即“五一”施政纲领)，不仅体现了抗日和民主的精神，而且规定了协调各抗日阶级、阶层、党派、团体内部之间的具体政策。这些政策，兼顾了各抗日民主阶级、阶层的利益，如《纲领》第6条明确规定“保证一切抗日人民(地主、资本家、农民、工人等)的人权、政权、财权及言论、出版、集会、结社、信仰、居住、迁徙之自由权”。“五一施政纲领”在陕甘宁边区第二届参议会第一次会议上正式通过，并以法制的形式固定下来，具有地区宪法性质，对参加“三三制”政权的各阶级、阶层、党派、团体和个人都具有约束力。无论工农分子，还是地主、富农、商人；无论共产党员和进步分子，还是中间分子，都必须以它为准则，都不能站在各自原来的立场，为各自的利益而说话、办事，而必须以施政纲领为准绳，因此它是参加“三三制”政权的各阶级、阶层、党派、团体和个人团结合作的政治基础和共同立场与办事准则。“三三制”政权正是在这一政治基础和共同立场与准则的前提下，鼓励不同意见的表达，照顾和维护各方利益，得到了广大人民群众的广泛拥护，建立、协调了各抗日阶级、阶层之间的关系，调动了各党各派无党无派和各界人士的积极性，从而促进了抗日民族统一战线，壮大了抗日力量，巩固与发展了陕甘宁边区。同时为其他抗日民主根据地提供了经验，树立了榜样，也极大地促进了全国抗日民主运动的发展，为抗日战争的胜利做出了不可磨灭的历史贡献。
尽管在陕甘宁边区“三三制”政权下，团结与合作是主流是主题，但是共同的政治基础与共同的纲领，并不能完全消除阶级之间、党派之间的利害冲突和原则分歧。在陕甘宁边区已经实行了土地革命的地区，剥削阶级是已被打倒的阶级，在工农民主政权时期，他们已被剥夺了选举和被选举权，因此恢复他们的选举权和被选举权，广大工农群众是有意见，甚至是抵制的，选举中很难保证中间分子能占到三分之一的比例。在未实行土地革命的地区，地主、富农等剥削阶级和国民党又有很大的影响力，具有把持政权的条件与可能，选举中又很难保证共产党员和非党的左派进步分子各自达到三分之一的比例。而且在陕甘宁边区实施“三三制”以后，在政权机关工作的非党人士数量比较大，据中共中央西北局的统计，到1944年非党人士从乡长、乡文书到科长、县长，边区政府厅长、副主席及边区各级参议会议长、副议长和常驻议员等，共有3592人。这些人员中大部分是中间分子，因为中间分子大都是从地主阶级中分化出来的爱国民主人士，或者是中等资产阶级的代表。他们参政以后，不能不关心本阶级的利益，为自己的阶级说话办事，而他们的阶级利益和工农大众的阶级利益存在着根本的矛盾，因此斗争也是不可避免的。所以，选举中的利益竞争和输赢对决也是现实存在的，在各项政策的执行过程中，左偏右袒的问题，冲突以致斗争，也是难免的。因而在保证中国共产党的绝对领导的前提下，以共同政治基础和《陕甘宁边区施政纲领》作为解决冲突和分歧的准则，进行广泛而深入的民主协商也就必然成为票决民主之外的重要的民主形式。因而，“三三制”政权成为一种民主施政、政治协商的政权形式，既体现了民主的形式，更体现了民主的实质，具有重要的历史价值和现实意义。
① 《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1981年版，第351页。
② 《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第743页。
③ 《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第760页。
④ 《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第471～742页。
⑤ 《毛泽东选集》第2卷，人民出版杜1991年版，第750～751页。
⑥ 《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第766页。
⑦ 《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第741页。
⑧ 《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第759页。
⑨ 《陕甘宁边区政府文件选编》档案出版社1990年版，第2辑，第174～175页。
⑩ 《抗日战争时期陕甘宁边区统一战线和“三三制”》，陕西人民出版社1989年版，第427页。
(11) 《抗日战争时期陕甘宁边区统一战线和“三三制”》，陕西人民出版社1989年版，第427页。
(12) 《抗日战争时期陕甘宁边区统一战线和“三三制”》，陕西人民出版社1989年版，第413～414页。
(13) 《抗日战争时期陕甘宁边区统一战线和“三三制”》，陕西人民出版社1989年版，第413～414页。
(14) 《抗日战争时期陕甘宁边区统一战线和“三三制”》，陕西人民出版社1989年版，第413～414页。
(15) 《陕甘宁革命根据地史料选辑》第一辑，第86页。
(16) 《抗日战争时期陕甘宁边区统一战线和“三三制”》，陕西人民出版社1989年版，第436页。
(17) 《陕甘宁革命根据地史料选辑》第1卷，第284页。
(18) 《中共党史资料》第18辑，第33页。
(19) 《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第1014页。
(20) 《陕甘宁区参议会》(资料选辑)，第449页。
(21) 《中共党史教学参考资料》(三)，人民出版社1959年版，第14页。
(22) 《中共党史教学参考资料》(三)，人民出版社1959年版，第14页。
(23) 《六大以来》(上)，人民出版社1980年版，第768页。
延安时期统一战线研究/中共延安市委统战部组编.-北京:华文出版社，2010.1