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论陕甘宁边区的土地政策和土地立法/二
黄正林
二
抗日战争胜利后，中华民族同日本帝国主义的矛盾作为中国社会的主要矛盾基本上得到了解决。重庆谈判拉开了国共两党和平谈判的帷幕，国内出现了和平的趋势。因而，抗日战争胜利后，在土地问题上，中国共产党继续沿用抗战时期的土地政策。1945年l1月7日，毛泽东在为中共中央起草的党内指示中明确指出：“目前我党的方针，仍然是减租而不是没收土地”。①12月15日，强调指出：“各地务必在一九四六年，在一切新解放区，发动大规模的、群众性的、但是有领导的减租减息的运动。在老解放区，则应复查减租减息的工作，进一步巩固老解放区。”②根据毛泽东的指示，1946年5月4日，中共中央发出了《关于土地问题的指示》(即《五四指示》)。该指示颁布时，国内形势已发生了很大的变化。国民党基本完成内战的准备，局部战争已经爆发，全面内战的危险严重增长，大地主大资产阶级同人民大众的矛盾逐渐上升为社会的主要矛盾。随着主要矛盾的变化，农民要求解决土地问题的愿望也越来越强烈。因此，《五四指示》一方面要求在“反奸、清算、减租、减息、退租、退息等斗争中，从地主手中获得土地，实现‘耕者有其田’”；另一方面要求“一般不变动富农土地”，“对于中小地主的生活应给以相当照顾”，“应多采取调解仲裁方式解决他们与农民的纠纷。”《五四指示》主要是通过农民对地主的各种清算，算出地主欠了农民多少债，地主就“出卖土地给农民来清偿负欠”，同时，在清算之后，地主如自愿出卖土地，“佃农以优先权”购买土地。③根据《五四指示》精神，7月16日，边区政府颁布了《关于减租和查租的指示》，对《五四指示》在边区的贯彻落实做了具体部署，指出：“在减租已较彻底的绥德和关中一带，应以复查和保佃为主；在减租尚不彻底不普遍的陇东庆(阳)、合(水)、镇(原)一带，应以减租、退租、勾欠、换约、保佃为主；在定边切实依照租佃条例进行退租、勾欠、换约、保佃，达到彻底减租外，同时应根据其具体情况适当照顾各阶层利益，非法倒动的土地，仍应退还农民耕种，假典假卖，抬高地租，骗取陈租等行为，应受到法律的制裁并补偿农民的损失，消灭明减暗不减现象，揭露造谣撞骗愚弄农民的手段。贯彻减租政策并研究妥善办法，逐渐达到‘耕者有其田’。”④
边区指示发出后，各地开展了比较彻底的查租保佃运动。经过查租，农民的部分利益得到了满足。如陇东的2240户佃农从169户地主手中收回过去多交的租子折合土地55900亩。同时，农民还分得粮食512.02石，牛54头，驴64条，羊247只，窑洞583孔，法币305566元，勾欠粮食约219石，牛6头，羊60只，银洋20元，法币11850元。⑤这次查租运动部分地触动了封建地主土地所有制，如合水县地主土地的31%，庆阳县地主土地的47.2%，镇原县地主土地的50%转移到牧民手中。⑥所以我们说，边区的这次查租运动是实现“耕者有其田”的开始，为今后全面开展土地改革奠定了基础。
在边区未经分配土地的地区，经过历年的减租减息及部分开明地主自动献地，使部分土地逐渐转移到农民手中。但是，地主仍占有相当数量的土地，农民中无地耕种或耕地不足者亦不在少数。为解决农民土地不足的问题，边区采取和平购买的政策，征购地主的土地，分配给无地或少地的农民耕种。为此，1946年12月13日，边区颁布了《陕甘宁边区征购地主土地条例草案》，条例指出：“在未经土地改革区域发行土地公债，征购地主超过应留数量之土地，分配给无地或少地之农民，以达到耕者有其田之目的。”条例主要规定了三方面的内容：第一，规定了征购土地的范围。“一、一般地主，给其家中每人平均地数，应多于当地中农每人平均地数的50%(假如中农每人6亩，地主每人应是9亩)。二、在抗日自卫战争中，著有功绩之地主，留给其家中每人平均地数，应多于当地中农每人平均地数的l倍(假如中农每人6亩，地主每人应是12亩)。三、地主自力耕种之土地不得征购”；“富农土地不得征购”；第二，规定了征购土地的地价。地价由当地乡政府协同乡农会及地主具体评定，评定标准按各地地价与土地质量不同而定，但最高不得超过该地平均两年收获量的总和，最低不得低于该地平均一年的收获量。第三，规定了土地的承购。条例规定：“政府征购之土地，按征购原价之半数，分配给无地或少地之农民承购，地价分十年付清。”并规定“一、原耕地之贫苦佃农及雇农。二、家境贫苦之革命死难者之遗族，现役军人之直系家属及复员退伍军人”有承购土地的优先权。而且“移难民应和当地居民，有同等承购土地之权利。”该条例还规定了“对宗教团体、庙院、族田及土地上的附着物(如树木及果园)的处理办法。”⑦1947年，随着解放战争的发展，边区对该条例的部分内容进行修订，一是扩大了征购范围，即地主自力耕种的土地，也在征购范围。二是提出了按人口平均分配土地的原则，“征购土地之分配应按人口分给无地及少地贫苦人民，使每人所有之土地数量与质量达到大体的平均。⑧条例颁布后，中央西北局和边区政府组织了三个工作团分别赴绥德、庆阳、米脂进行征购试点。各团试点都取得了较大的成绩和经验，其中，西北局组织部长马文瑞率团在陇东分区庆阳县王家原取得了显著成绩，共征购地主土地1900余亩，以每亩一年至一年半的收获量作价，分别由68户无地和22户少地的贫苦农民承购，人均原地5—6亩(山地2亩折1亩原地)。按规定给地主人均留地9亩，超过当地中农的50%，符合条例规定。经过征购，使97%的土地归农民所有。⑨王家原试点取得成功，为边区征购土地树立了典型，《土地工作通讯》撰文指出：“在征购土地的试行中，庆阳县高迎区王家原乡许多新的创造，取得了丰富的工作经验，为边区数月来征购土地的优良典型。”并向全边区推广王家原的经验，主要有四条：1.调查研究，发动群众；2.发动群众，诉苦和清算；3.确立征购和承购原则；4.换约、丈地、定界，发给地主土地公债和农民土地证。⑩
在《中国土地法大纲》没有颁布之前，《陕甘宁边区征购地主土地条例草案》是解决边区土地问题的主要法规，它没有规定无条件“没收”地主土地分配给农民，而是政府通过和平征购的方式取得地主土地，然后由无地或少地的佃农承购，使农民获得土地。征购地主土地是陕甘宁边区由减租减息向彻底实行土地改革，废除封建土地所有制转变时期的一种过渡性的土地政策，它虽然没有直接提出消灭封建土地所有制，却按照“耕者有其田”的原则将征购的地主的土地分配给无地或少地的农民。
这一政策受到中共中央的肯定，1947年2月6日，《中央关于陕甘宁边区若干地方试办土地公债经验的通报》中指出：“最近在陕甘宁边区若干个地方试办土地公债结果，证明这是彻底解决土地问题——最后消灭封建土地关系与更多的满足无地少地农民土地要求的最好办法之一。”在当时历史条件下，用公债办法征购地主土地取得了成功的经验，一方面，“群众在清算地主土地时，更加站在合法地位，使群众感觉有政府法令的保证而更敢于斗争，使地主感觉非拿出全部土地余额不可”；另一方面，“边区公债条例传到北平时，很得中外记者赞许，认为共产党的土地政策已经有所变更，故土地公债的办法可使我们的土地改革增加一般的合法地位，减少中间派资产阶级的反对”。因此，中央要求边区征购地主土地的政策在各解放区推行。(11)可见，边区征购地主土地的法令既有很强的政策性，又有很强的实践性，成为全国解放区过渡时期解决土地问题的典范。
① 《毛泽东选集》第4卷，人民出版社1991年版，第1173页。
② 《毛泽东选集》第4卷，第1175页。
③ 《刘少奇选集》上卷，人民出版社1981年版，第377页。
④ 《陕甘宁边区政府文件选编》第10辑，档案出版社1991年版，第187页。
⑤ 中共庆阳地委党史办：《陇东的土地革命运动(内部资料)》，第281页。
⑥ 中共庆阳地委党史办：《陇东的土地革命运动(内部资料)》，第280页。
⑦ 《陕甘宁边区政府文件选编》第11辑，档案出版社1991年版，第41—42页。
⑧ 《陕甘宁边区政府文件选编》第11辑，第107页。
⑨ 中共庆阳地委党史办：《陇东的土地革命运动(内部资料)》，第51页。
⑩ 边区政府主办：《土地工作通讯》1947年第3期。
(11) 《中共中央文件选集》(16)，中共中央党校出版社1992年版，第408—410页。
陕甘宁边区乡村的经济与社会/黄正林著.—北京:人民出版社,2006.3