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论陕甘宁边区的土地政策和土地立法/一
黄正林
抗日战争和解放战争是陕甘宁边区(下文简称边区)历史发展的两个重要阶段。在这两个不同的历史阶段，中国共产党根据社会矛盾的演化，及时调整土地政策。为了保证中央土地政策的贯彻落实，边区政府在这两个时期内颁布了一系列土地法令。本文从土地法规入手，对边区在两个不同历史时期的土地政策和土地制度进行了研究。
一
抗日战争时期，由于中日民族矛盾成为中国社会的主要矛盾，为了团结一切抗日力量，建立最为广泛的抗日民族统一战线，中国共产党及时调整了土地政策，即废除了苏维埃时期的土地政策及法令，实行减租减息的土地政策。1937年8月25日，洛川会议把“减租减息”作为抗战时期中国共产党的土地政策列入《抗日救国十大纲领》之中。①关于抗战时期的土地政策，毛泽东指出：“一方面，应该规定地主实行减租减息，方能发动基本农民群众的抗日积极性，但也不要减的太多。地租，一般实行二五减租为原则；到群众要求增高时，可以实行倒四六分，或倒三七分，但不要超过此限度。利息，不要减到超过社会经济借贷关系所许可的程度。另一方面，要规定农民交租交息，土地所有权和财产权仍属地主，不要因减租减息而使农民借不到债，不要因清算老账而无偿的收回典借的土地。”②地主减租减息，农民交租交息，“是在抗日民族统一战线内，调节农民与地主这两个对立阶级之间相互利益的最恰当的政策。”③1942年1月28日，中共中央政治局通过了《关于抗日根据地土地政策的决定》，确立了抗战时期土地政策的三项基本原则。一是承认农民(雇农包括在内)是抗日与生产的基本力量，因此，应扶助农民，减轻地主的封建剥削，实行减租减息，保证农民的人权、政权、地权、财权，借以改善农民生活，提高农民抗日与生产积极性。二是承认地主的大多数是有抗日要求的，一部分绅士是赞成民主改革的，因此，实行减租减息后，又必须实行交租交息，保障地主的人权、政权、地权、财权，借以联合地主阶级一致抗日。只是对于坚决不愿改悔的汉奸分子采取消灭封建剥削的政策。三是承认资本主义生产方式是中国现时比较进步的生产方式，富农的生产方式带有资本主义性质，富农是抗日与生产的一个不可缺少的力量，因此，对富农减租减息后，必须实行交租交息，保障富农的人权、政权、地权、财权。这三条基本原则，是中国共产党“抗日民族统一战线及其土地政策的出发点”。④
正是在中共中央制定的土地政策的基础上，边区政府于1942年12月29日颁布了《陕甘宁边区土地租佃条例》，经过两年的实施，1944年12月，边区第二届参加议会第二次大会正式通过了该条例。《条例》从法律上对减租租额作了具体规定：在未经分配土地的区域，定租“一般减租率，不得低于二五”；活租“按原租额减25%—40%，减租之后，皆归承租人”；伙种“按原租额减10%—20%，减租之后，出租人所得不得超过收获量的40%”；安庄稼“按原租额减10%—20%，减租之后，出租人所得不得超过收获量的45%。”并规定“民国28年底以前欠租一律免交。”更重要的是保障了出租人即地主、富农的应得利益，规定“承租人应依本条例所规定减租之后之租额交租，不得短少，其有能力交租而故意不交者，出租人有请求政府依法追缴之权。”⑤法令从抗日民族统一战线出发，纠正了过去某些“左”的政策规定，从法律上保证了中共中央土地政策的落实。
虽然抗战初期边区就提出了减租减息，但一直停留在宣传上，租佃条例颁布后，使减租减息有了法律上的依据。因此，1943年—1945年，边区在未经土地革命的地区进行了较为彻底的减租减息。如1943年，绥德分区的绥德县6个区、米脂县3个区、子洲县5个区、清涧县3个半乡减了租，勾欠地租31732.82石，退租1842.73石；⑥陇东分区庆阳县6个乡、合水县6个多。镇原县21个乡减了租，勾欠地租1879.24石，减租2202.14石，地主退租189.4石。⑦在减租减息运动中，农民在政府的引导下，拿起《租佃条例》这个法律武器来维护自己的利益，开展减租减息斗争会，即根据条例的有关规定，进行减租、勾账、换约的斗争。通过斗争会，农民在法律允许的范围内获得了更多的利益。如绥德四十里铺艾家沟有地主8户，租地108垧(每垧约3亩)，原租额270石，1943年只收租132石；活租土地246垧，原租额53石，1943年只收30石，减少了38%；伙种土地17.5垧，收租5石，减少了40%；安庄稼34垧，只分一半，减少49%；⑧1944年，关中分区配合春耕进行了彻底的减租查租，如新正县全县佃户原定租额为1130.525石，减掉689.22石，占62%，新宁县各区地主1941年至1943年高抬佃户租子2163.965石，经过减租斗争，地主退粮449.029石，剩余应退租子用30头牛、4条驴、58只羊、1338.5亩地顶替。⑨可见，租佃条例的确起到了应有的作用。
除租佃条例外，抗战时期边区政府还颁布了涉及土地所有权、土地登记管理等方面的法规。主要有《陕甘宁边区土地所有权证条例》(1937年9月20日)、《陕甘宁边区土地条例》(1939年4月4日)、《陕甘宁边区土地房屋登记暂行办法》(1942年4月10日)、《陕甘宁边区土地登记暂行办法》(1943年9月)、《陕甘宁边区地权条例》(1945年3月28日)等。边区的土地法规体现了中国共产党在抗日战争时期的土地管理政策。
第一，明确规定了土地所有权和使用权，确立了土地私有制的原则。边区的“地权条例”明确规定：“凡合法土地所有人在法令限制的范围内，对于其土地有自由使用、收益和处分(买卖、典当、抵押、赠与、继承等)之权。“在土地已经分配区域，土地为一切依法分得土地人所有；在土地未经分配区域，土地仍为原合法所有人所有。”表现了在土地私有制的原则下，所有权和使用权的统一。这样，既保护了农民在土地革命时期的既得利益，又保护了地主、富农在土地未分配区域的土地所有权的合法性。对于没有土地耕种的抗日军人及抗属、蒙回等少数民族、外来移民难民、土地革命时期逃亡的地主和富农也可“依法取得土地所有权。”⑩
第二，规定了关系到国计民生和国防建设的土地资源不得为私人所有。《陕甘宁边区土地登记暂行办法》规定不得为私人所有的土地包括：军事工事及要塞地；公共交通之道路；公共需用之天然水源地；名胜古迹等。(11)政府宣布没收归公的土地以及其他未经人民政府依法取得土地所有权的一切土地“也不得为私人所有。”(12)
第三，建立了比较完善的土地登记管理制度。《陕甘宁边区土地登记试行办法》规定公私土地都必须依法在县市政府土地管理部门登记：“凡在边区境内只有土地房屋者，均须依照本办法在所在县市政府登记，领取土地房屋所有权证”，“凡机关、部队、学校、团体及公营企业所使用之公地、公荒，一律向当地县市部门登记，其余未分配之公地、公荒，均由该乡政府调查呈报县市政府登记统一管理。”(13)土地登记后，县市政府向土地所有者颁发由边区政府统一印制的“土地所有权证”。“土地所有权证”是边区“土地所有权之唯一凭证，在土地所有权证颁布后，原关于土地所有权之各种契约，一概作为无效”。土地所有权证载明的内容有：“(一)土地种类；(二)土地坐落；(三)土地面积；(四)土地四至界限；(五)每年平均收获量或收益(农地收获量以16两秤、30斤斗为标准计算，其他土地以收益计算)；(六)土地等级；(八)所有权来历；(九)所有人之姓名、籍贯、住址、成分等。”(14)边区的土地管理除了上述基本政策外，对土地的买卖、转让、申请土地登记收费等都做了细密的规定。
* 本文发表时与阎庆生先生合作署名。
① 《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第356页。
② 《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第767页。
③ 陈廷煊：《抗日根据地的减租减息》，《经济研究所集刊》第7辑，中国社会科学出版社1984年版。
④ 《中共党史参考资料》(三)，人民出版社1979年版，第14—15页。
⑤ 《陕甘宁边区政府文件选编》第8辑，档案出版社1988年版，第476—478页。
⑥ 《抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史料摘编》第2编《史料摘编》第3编《农业》，陕西人民出版社1981年版，第222页。
⑦ 《抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史料摘编》第2编《史料摘编》第3编《农业》，第323页。
⑧ 《抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史料摘编》第2编《史料摘编》第3编《农业》，第365页。
⑨ 中共庆阳地委党史办：《陇东的土地革命运动(内部资料)》，1992年版，第223页。
⑩ 《陕甘宁边区政府文件选编》第8辑，第71页。
(11) 《陕甘宁边区政府档案》第274卷，庆阳地区档案馆藏。
(12) 《陕甘宁边区政府文件选编》第8辑，第72页。
(13) 《陕甘宁革命根据地史料选辑》第1辑，甘肃人民出版社1981年版，第360页。
(14) 《陕甘宁革命根据地史料选辑》第2辑，甘肃人民出版社1983年版，第32—33页。
陕甘宁边区乡村的经济与社会/黄正林著.—北京:人民出版社,2006.3