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第二章 第三节 第一届参议会的召开与民主制度的确立
雷云峰
在陕甘宁边区第一次民主普选的基础上，参照1938年9月26日国民党中央政府公布的《省参议会组织条例》，陕甘宁边区政府于1938年11月25日向下属各级政府发出改边区会议为边区参议会的《训令》，(该《训令》同时上报国民政府行政院和国民参政会备案)，并决定召集陕甘宁边区第一届参议会。训令指出：“所有原选之边区议员、均为参议员，此一更改不仅表现于名义及形式方面，在内容与精神上，当本精诚团结坚持抗战之主旨，争取最后胜利完成抗战建国大业。仰各级政府，循此方针，领导所属人民紧张一切工作，为建立三民主义共和国而奋斗前进”①参议会，既是陕甘宁边区的民意机关，又是陕甘宁边区的最高权力机构，从原苏维埃代表大会到参议会，这是一个极大的转变。这个转变是全国抗日救亡运动所提出的必然要求，也是巩固和扩大国共两党合作坚持抗日民族统一战线的需要。边区及以下各级议会改为参议会之后，即着手筹备边区第一届参议会的召开。由曹力如、李景林、黄亚光、高朗亭、邹洁、刘环云、艾楚南、郭青亭、吕振球、崔曙光、张瑛等11人组成筹备委员会，曹力如为主任。聘请高岗、雷经天、曹力如、李六如、李景林、毛齐华、鲁佛民、高敏珍、莫文骅等9人组成法制起草委员会，高岗为主任，雷经天为副主任。又因战争和工作调动的影响，原选出的边区议员不能参加会议，遂以县为单位复选出197名边区参议员。从11月8日起举行宣传周。会前起草了《抗战时期施政纲领》、《陕甘宁边区各级参议会组织条例》、《陕甘宁边区政府组织条例》、《陕甘宁边区土地条例》等十几种单行法规，而待起草的尚有40余种。
边区第一届参议会于1939年1月17日至2月4日在延安举行，出席会议的参议员146名，其中有共产党员、也有国民党员，还聘请了10位无党派人士，有工农小资产阶级代表，也有商人和地主富农的代表。毛泽东、洛甫、陈云、王稼祥等出席了开幕式，并作了演讲。会议主要议程有三项：第一，林伯渠致开幕词和做边区工作报告。阐述了陕甘宁边区在抗战中的地位和作用，总结了两年来政府的工作，提出了边区的新任务。林伯渠在开幕词中说：“边区根据‘抗战高于一切’、‘一切服从于民族自卫战争’的原则，把一切力量献给抗战，帮助了八路军及许多友军，组织了广大的民众武装，坚决地为抗战的胜利而奋斗到底。它实行了普选的民主制度，保障了人民的民主权利，动员了人民参加政府工作，建立了各级民意机关，因此奠定了三民主义民主共和国的部分的基础”。并说：“它的存在不仅关系于陕甘宁边区近200万人口的事情，而是和中华民族的解放事业血肉相关的，是在坚持抗战争取抗战最后胜利的斗争上有着很大的意义。”②
1月18日高岗当选为边区参议会议长，张邦英为副议员。遂由高岗主持大会，林伯渠作边区政府工作报告。报告分三部分：一、保卫与巩固陕甘宁边区是全边区和全中国人民的共同任务；二、两年来边区政府在保卫边区和全中国的抗战中所做的工作；三、抗战新阶段中陕甘宁边区政府的任务。报告指出“边区今后工作的总方针，就是团结边区全体人民，坚持巩固和扩大抗日民族统一战线，坚持持久抗战，保卫边区，保卫西北，保卫全中国，为争取抗战最后胜利，实现三民主义新中国而奋斗。”它的具体任务是：第一，加紧抗战动员。第二，巩固精诚团结。第三，贯彻民主精神。第四，扩大生产运动。第五，加强国防文化教育。第六，实行正确的干部政策。③边区政府副主席高自立作了补充报告。会议在《陕甘宁边区第一届参议会对陕甘宁边区政府工作报告的决议》，表示“完全同意政府在这一时期的施政方针和具体工作，并一致认为政府在这一时期的工作是遵循了国民政府和蒋委员长抗战的国策和意志，实施了三民主义和抗战建国纲领的原则，执行了各种抗战建国的工作，实现了中国共产党创造陕甘宁边区为民主抗日根据地的号召，给了日寇、汉奸、托派及一切阴谋破坏边区、取消边区的企图以强有力的回答”。④
第二、讨论并通过了《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》以及其他几个单项提案与单行法规。1月31日，大会通过了12件提案，即：1、拥护蒋委员长、讨伐汪逆精卫案；2、根绝汉奸、土匪，扩大地方武装案；3、统一抗战动员案；4、发展国防经济建设案；5、工作人员参加生产运动案；6、巩固抗日民族统一战线，调整边区各级政府与邻接友区之关系，精诚团结，克服困难，争取抗日民族自卫战争最后胜利案；7、发展国防教育，提高大众文化，加强抗战力量案；8、优待抗日军人家属案；9、提高妇女政治经济文化地位案；10、培养地方新闻干部，发展边区新闻事业，普遍新闻发行网读者网，提高新闻效能，以扩大和加强抗战建国宣传工作案；11、建立边区卫生工作，保障人民健康案；12、奖励抗战建国有功干部案。⑤
2月1日，大会通过了《陕甘宁边区各级参议会组织条例》、《陕甘宁边区选举条例》、《陕甘宁边区政府组织条例》、《陕甘宁边区婚姻条例》等单行法规。最重要的是，这次大会讨论通过了《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》，把它作为“边区一切工作之准绳”。
这个纲领是革命的三民主义在陕甘宁边区的具体实施。首先，在民族主义方面，它规定在边区“坚持巩固与扩大抗日民族统一战线，团结全边区人民与党派、动员一切人力、物力、财才、智力，为保卫边区、保卫西北、保卫中国、收复一切失地而战”。其次，在民权主义方面，它要求“发扬民主政治，采用直接、普遍、平等、不记名的选举制，健全民主集中制的政治机构，增强人民之自治能力”，以及保障人民言论、出版、集会、结社、信仰、居住、迁徒与通信之自由”。第三，在民生主义方面，要求“确定私人财产所有权，保护边区人民由土地改革所得之利益”；发展农业、手工业和商业，改善人民生活。
第三，选举事项。大会的第1日(1月17日)民主选出首席正副参议长。高岗为议长，张邦英为副议长。大会最后一天即2月3日，选出了林伯渠、雷经天、周兴、王世泰、王兆相、贺晋年、李子厚、乔钟灵等15人为边区政府委员会委员。林伯渠为边区政府主席，雷经天为边区高等法院院长。高岗、张邦英、毛齐华、崔田夫、陈伯达，周长安、路子亮(女)王观澜、高述选等9人为边区参议会常驻议员。并通过了《陕甘宁边区参议会第一届大会告边区同胞书》和《致蒋委员会长林主席电》、《致重庆国民参政会电》、《致各战区司令长官及全体将士电》、《致八路军新四军电》等通电六则。
2月4日，在大会闭幕式上，毛泽东、洛甫等出席演讲。由议长高岗致闭幕词。2月6日，由边区政府主席林伯渠主持召开了边区政府委员会。会上，选出林伯渠、高自立、曹力如、雷经天、刘景范、王世泰、周扬7人为边区政府委员会常务委员，其职务分工是：高自立为边区政府副主席，曹力如兼边府秘书长，高自立兼民政厅厅长、张幕尧代理财政厅厅长，艾楚南为副厅长；周扬兼教育厅厅长，刘景范兼建设厅厅长，朱开铃为副厅长，高岗为边区保安司令、王世泰为副司令，周兴兼副厅长，并兼保安处处长、曹力如兼审计处处长。随后，在边区参议会议长高岗的监誓下，边区政府委员会正式宣誓就职。宣告边区第一届民选政府成立。2月15日，边区政府发出通令，通告边区全体人民，陕甘宁边区政府就职视事。
此前，边区政府人员组成由中共陕甘宁边区委员会提出，经中共中央研究同意后决定的，未经过国家法定程序，虽能代表边区人民的利益和要求，但在民主程序方面终究存在着明显的缺陷。民选政府的产生，使边区的民主政治从内容到形式都系统地体现出来，为抗日的民主政治制度确立了坚实的基础。
边区参议会的突出特点表现在：它是由普遍、平等、直接、不记名的方式选举产生的，代表了边区各阶级阶层的群众，不仅有共产党的代表，也有国民党员、不仅有工人、农民、小资产阶级和知识分子的代表、还有商人、地主、社会名流。它不仅是边区人民的民意代表机关，而且是边区人民的最高权力机关。因此，边区参议会在边区享有崇高的威望，从而也具有巨大的力量。它加速了边区民主化的进程，使工农的基本利益得到保障。地主、资本家的利益也得到照顾，促进了工农商各业的发展；文化教育事业也有了相应提高。它加强了人民对政府的监督和拥护，增强了人民对抗战建国的信心与兴趣。谢觉哉把议会和政府的关系打了个比方：议会是人民自接选的，是主人；政府是议会选的，是佣人。主人对佣人有监督、指挥的权利；佣人应接受主人的监督和指挥。使他们觉得国家是他们的，政府是自己选出来的。他们知道，干部或贪或廉，同他们的生死利害息息相关。因此，大大提高了人民当家作主的参政意识。
陕甘宁边区参议会第一届大会的准备与召集的成功，有力地驳斥了抗日与民主不相容和人民不关心政治或不能行使民主权利的议论，暴露了一些人口喊民主心怕民众的政客嘴脸。它以事实充分显示了边区民主政治的优越性，是创造性地执行国民参政会关于建立各级民意机关的决定的好榜样，说明了边区政府和所领导的军民最忠实于革命的三民主义。陕甘宁边区是把抗日与民主结合起来的模范，为各敌后抗日根据地实行民主政治树立了榜样。
①《陕甘宁边区政府训令》，1938年11月30日《新中华报》第2版
②林伯渠《陕甘宁边区第一届参议会开幕词》、《解放》第68期1939年4月4日出版
③林伯渠《陕甘宁边区政府对边区第一届参议会的工作报告》《陕甘宁边区政府文件选编》第1辑第115—151页
④《陕甘宁边区第一届参议会对陕甘宁边区政府工作报告的决议》《陕甘宁边区政府文件选编》第1辑，第152页。
⑤见《陕甘宁边区第一届参议会通过的12件重要提案》《陕甘宁边区参议会(资料选辑)》中共中央党校科研办1985年版第144—151页
陕甘宁边区史抗日战争时期（上）:建立模范的抗日民主根据地（1937年7月—1940年12月）/雷云峰.—西安：西安地图出版社，1993