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第三章 第一节 争取外援，休养民力，恢复和发展经济的财经工作方针的提出与实行——2
雷云峰
二、休养民力
1．减免税收，建立税务机构。
为了休养民力，恢复经济，边区政府基本上不征收工商税。仅于1937年开始在定边设税务局征收盐税与部分货物税。抗战进入战略相持阶段后，在外援不可靠，财政支出浩大以及边区人民经济有所恢复的情况下，1939年边区第二次党代表大会确定了以“自力更生”为主的财政原则以后，才逐渐重视税收。如盐税，这是历代政府的重要税收之一。国民党统治时期，三边池盐每百斤征盐税4元。1936年红军西征解放了陕西的定边县和宁夏的盐池县，接收了三边盐池，取消了国民政府的盐税，因而边区盐价低廉而邻区盐价昂贵，使大批私盐贩运出境。1936年9月，苏区政府为了整理原有盐池，提高产盐数量，开始征收低廉的盐税与部分的蒙盐过境税。
1937年—1940年边区征收盐税115874.50元。其中1937年1868.50元，1938年49847.50元，1939年20098.50元，1940年44060.00元。其它货物税、牲畜交易税、羊子税等税收很低。这个时期，边区税收处于初创时期，税收工作是在斗争中前进的。
首先，要与顽固势力作斗争。抗战进入相持阶段后，顽固势力逐渐封锁边区，使商业贸易受到阻碍，也使边区的主要税收一一出入境税的收入减少。顽固分子经常侵扰、破坏边境的税收机关(如关中、陇东)，甚至化装成土匪杀害边区税收人员(如张家畔)。在这种情况下，边区的税收人员一方面对于顽固势力的进攻坚持开展武装反击，另一方面坚守岗位，努力完成税收任务。
当时，税目很少，税务制度也不完善，尤其是没有统一各种税则、税制、造成各地税局自立章则、规程，自由变动税率、票照，税款收支无帐，无预算决算制度。加上税收的组织机构不健全，税务局仍附设于财政厅内，各县征收局中二科科长兼任局长，未设立税务所。绥德分区的税收，由八路军第359旅征收。税收人员业务水平极低，文盲占大多数。他们不识字、不会写票，不会算帐，不认识钞票真假，不认识税率表。有的税收会计甚至不会写字。因此，普遍存在偷税漏税的现象。如合水县月收税600余元，分局负责同志巡视1次，当月即增加到1700余元①。
但是，这时的税收政策体现了休养民力的财经方针。税种、税目较少，税率也较低。主要是盐税与货物税，主要向运销出境、入境的货物征税。而税收又不是财政收入的主要部分。据统计，边区的税收，1937年为1868.50元，1938年为13501元，1939年为29895.50元；1940年为77448元(以上均为券币)，税收约占财政收入10％左右。②对促进边区经济的恢复和发展，起到了积极作用。同时，这个时期，边区政府建立了一些税务机构，制定了一些税法，为以后边区税收工作的开展，打下了基础，积累了经验。
2．征募寒衣代金，减轻人民负担，开发其它财源。
经过长期战争的摧残，到抗战开始时，边区的工商业仍很萧条。边区政府成立后，为扶持边区工商业的恢复和发展，对工商业只征收极少的捐税。到1939年下半年，在财政已发生困难的情况下，为解决前方战士寒衣问题，在延安市商民中募集寒衣代金10万元。1940年，边区政府在税务局长联席会议上，确定征收商业营业税，依纯利按一定比例征税，并确定，征收时先调查登记各商店的资本与纯利。但在执行中，因边区各商店的账目混乱，无法查清其纯利，使原订的营业税计划不能实行。到10月，边区仍以政治动员配合民主摊派，征募寒衣代金40万无。在募集中，由于边区商业已有较大发展及广大商民出于对抗战热忱，踊跃捐输，任务完成得很快，部分地区超额完成任务，实际募集427705.29元。
边区财政的其它收入，有公营企业收入、罚款、没收、土地征收入等。1937年10月至1938年12月共收入203605.85元，占财政总收入14.2％，1939年收入138276.65元，占财政总收入的2.1％，1940年收入1010978.30元，占财政总收入的10.4％
3．合理解决粮草被服的供应，减轻农民负担。
边区政府在休养民力方针指导下，采取两种形式解决军队与公务人员(包括公办各类干部学校培训班的学员)的粮食供应问题一是征收救国公粮；二是政府拨款采购粮食。采购粮食分两种，一种是给分区、县、区、乡以至村摊派任务、向地主、富农、中农以官价购买；另一种是在西安、洛川按市价采购。马草不向农民征收，主要依靠财政拨款采购。
1937—1940年这4年中，除个别地区在某一时期内曾发生过粮食困难外，边区的全部粮食征收与供应工作，都进行得较顺利，在抗日的宣传鼓动下，农民群众也乐于承受交纳公粮的任务。
1937年8月1日，边区党委作出《关于征收救国公粮的决定》，确定征收10000石公粮。10月，边区政府公布了《救国公粮征收条例》，及其附则，1938年11月和1940年12月又先后发布了《征收五万石救国公粮的训令》和《征收九万石救国公粮致各专员县长的指示信》，分别对征收救国公粮的对象、原则、任务、办法等作了规定。
关于征收对象，条例规定“凡边区人民，除抗日军人家属及因灾荒经政府查明豁免者外，均须交纳救国公粮”。关于征收原则，边区政府规定：“在统一累进税的原则下，粮多者多出，少者少出，较少或有特殊情况者免出。”以户为单位，以全家每年秋收后人均实际收获量为征收计算标准。
1937年规定：每人全年收入粮300斤以下的免征。300—450斤的征收1％。451—750斤征收2％，751—1050斤的征收3％，1051—1500斤的征4％。1501斤以上的征收5％。佃户按以上规定减半征收，依靠出租土地生活的地主，每人每年收租粮在300斤以下的征收1％，300斤以上的按以上规定加倍征收。孤寡老弱病残等因缺乏劳力而出租土地的，除少数外，一般不当作地主看待。每家的实际收获量由各家自报，经区征收救国公粮委员会和乡政府审校后，即行征收。计算收获量及征收救国公粮数量，以谷子为标准，谷子l斗折：麦子4升，包谷1斗5升，黑豆黄豆1斗2升，小豆绿豆曼豆豌豆6升，糜子1斗，荞麦1斗5升，高梁1斗5升。其它粮食按实际情况折算。征收结束后，经查出没有缴纳又无免征证的，按应缴纳数加倍征收。呈报不实，以多报少，其少报部分加倍补征。
1938年规定：每人全年收入粮食350斤以下的免征，351—500斤的征收1％，501—650斤的征2％，651—800斤的征3％，801—950斤的征4％，951—1100斤的征5％，1101—1300斤的征6％，1300斤以上的征7％。
1939年，1940年基本未变。
对于征粮工作，边区党政领导机关要求各级党组织、政府及民众团体、各驻军的政治机关，都应采取各种形式向人民群众进行耐心的宣传教育，使人民懂得交纳救国公粮保证军队和公务人员的给养，便是保卫边区、保障人民自己的利益，只有人民自觉地牺牲暂时的局部的利益，才能保障长远的整体的利益；同时，救国公粮数量有限，人民也能负担起。
关于征粮的组织，边区政府规定，各县在县长领导下成立征收救国公粮委员会，县第一科科长为主任，另选对征收工作熟悉的人员4—8人为委员，区设征收委员会，由区长兼征收主任，另设副主任1人，委员若干人，负责救国公粮的全部征收工作。
边区政府还规定：由于天灾(雹灾、旱灾、火灾、虫灾等)或其它原因，没有收获及收获很少确实不能交纳公粮的，由乡政府报区政府查实，转报县政府批准后可以免交公粮。交纳的公粮必须晒干扬净，不得掺土沙糠秕，否则应受制裁。粮食必须交仓库或乡政府，仅认交而未集中的不能算数。要反对强迫命令，弄虚作假、徇私舞弊的行为。
1937—1940年，边区救国公粮的征收任务每年都超额完成。据统计：1937年计划征收10000石，完成13859石；1938年计划征收10000石，完成了15927石；1939年计划征收50000石，完成52250石；1940年计划征收90000石，完成了97354石。③
虽然边区每年救国公粮的计划与实际征收数都有所增加，但由于边区农业生产的恢复与发展较快，所以农民的负担是较轻的，以下这个统计④表即可说明：
当时农民说：交这些公粮“不算什么，一家打上十几或几十担粮，过去给地主纳租，将近去掉一半，还有许多苛捐杂税，现在只交上石数或几斗公粮算什么?”⑤
但是，边区在公粮的征收中，还存在着许多问题：首先，边区政府虽然每年规定了征收标准，但有的县各自为政，自定征收标准。如1939年延安县自定条例规定：每人每年收获量在350斤以下免征，351—400斤收1％，401—500斤收5％，500斤以上每增加100斤加收1％，直到2401至2500斤收25％为止，志丹县条例规定：每人每年收获量350—400斤收5％，401—450斤收6％，451—500斤收7％，501—850斤之间，每增加50斤，加收1％，851—900斤收18％，901—950斤收21％，951—1000斤收25％，1000斤以上收30％。还有个别地方，虽没有成文规定，但也有不同的征收标准。例如，同是1500斤(每人每年收获量)有的收7.5％，有的收20％，还有1000斤收30％而480斤收23％的。
而且，不论边区政府或各县的条例怎样规定，到了征收公粮时，各地忽视条例规定。边区政府下达救国公粮征收任务，不是根据各分区、各县的人口、收获量，按条例规定标准分配，而是根据需要收的公粮数，按县估计分配。而各地又以同样方式、县向各区一摊，区向各乡一摊。1937年、1938年，各乡在征收时，有的实行“欢迎”交纳，有的采取“抓大头，瞅目标”，有的由乡干部估定出各户应交纳数，提到群众大会上报告一下，就要求交纳，叫做“宣传估定”。“宣传”不听就“斗争”，“斗争”无效就交政府强制执行，叫做“政治动员与政府法令相配合。”1939年，边区政府总结以往的征收经验，认为过去犯了平均摊派的错误，于是严令“不应征收的应免征，应当征收的必须按照规定之累进数征收”，“欢迎”的方式应予纠正之”，但各地仍各行其是。后来，有的地方又实行“富有者多出，次有者少出，穷人不出”的原则，负担偏重在少数富有者身上。并认为这就是“合理负担”，结果出现了“收粮的数量要多，出粮的人家要少”的倾向。如1939年应征粮户数占总户数的比率是：延安27.1％，安定，26.4％，安塞34.2％，盐池15.6％，华池31.1％，甘泉，87.2％，固临75％，延川68.6％。这些县都是经过土地革命的，贫富悬殊不大，而应征粮户数占总户数的比例却相差达3倍以上，这样，就造成了县与县、区与区、乡与乡、户与户之间的负担明显的不平衡、不合理现象。⑥
造成这些问题的原因，第一，要按条例实行累进征收，必须把农民的土地面积、收获量调查清楚，才能以此为基础分配征粮任务。但当时区、乡干部的力量很难作到。第二，当时区、乡干部的文化程度很低，许多人对条例中的“累进”、“免征”等尚搞不清楚。加上土地革命时期对地主、富农过“左”的税收政策未能完全澄清。于是就根据分配的征粮任务，去“宣传估定”、“欢迎”、去“抓大头、瞅目标”，觉得这是简单易行的办法，能及时完成任务。
另外，粮食管理比较混乱，有些地方存在着徇私舞弊、贪污、盗窃、霉烂公粮等问题。
边区政府采购粮食，是在救国公粮不能保证机关部队学校人员供给的情况下进行的。
①②参见西北财经办事处：《抗战以来边区财政概况》1948年2月18日
③西北财经办事处：《抗战以来陕甘宁边区财政概况》1948年2月18日
④参见：《边区财政厅研究室1948年编制表》西北财经办事处：《抗战以来陕甘宁边区财政概况》1948年2月18日
⑤谢觉哉：《征收救国公粮的研究》1940年
⑥参见谢觉哉：《征收救国公粮的研究》1940年
陕甘宁边区史抗日战争时期（上）:建立模范的抗日民主根据地（1937年7月—1940年12月）/雷云峰.—西安：西安地图出版社，1993