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第八章 皖南事变后边去的经济政策/第三节 1941—1945年边区的经济政策/二
黄正林
二、西北局关于边区经济建设的政策
1940年11月12日，边区中央局做出了《关于开展边区经济建设的决定》，指出：“广泛地开展边区经济建设，是边区当前刻不容缓的迫切任务。这首先是为了使边区由半自给自足迅速走向完全自给自足，更加有保障长期抗战军队的供给，更进一步的改善人民生活；同时这也就是为了更高度的发展边区新民主主义的政治、文化所必不可少的基本条件。必须指出：没有有效的新民主主义的经济建设，边区的巩固与发展是不可能的。……必须指出：某些党与政府组织对于经济建设的忽视，是应该彻底纠正的。”《决定》要求各级党委必须“以开展经济建设当作当前最迫切的实际中心工作之一”。如何开展边区的经济建设?一方面，《决定》要求各级党委按照边区政府颁布的经济建设计划，配合各地不同的状况，迅速制定细密的明年经济建设的具体计划。这些计划的基本方向应放在发展边区广大人民的生产事业上，同时不忽视部队和工作人员的生产。另一方面，《决定》要求建立坚强有力的经济建设组织工作。“各级党委应协同政府、军队与群众团体，毫不顾惜的抽调必要得力干部，配备到经济建设和有关部门中去。各级党的书记必须切实参加经济建设委员会的领导工作，各级经济委员会至少要有一个以上最得力的领导人，并配备以适宜于经济事业的干部，以建立各级经济委员会的经常工作。”①11月23日，边区中央局发出了《对财政经济政策的指示》，就边区的经济建设政策做了具体指示，指出制定边区经济政策必须注意的五项原则：(一)新民主主义经济的主要动力是边区120万人民，使政府的政策成为广大人民自己的政策，发扬人民的劳动热忱与生产积极性。(二)要将党的民族统一战线政策贯彻到财政经济政策上来。(三)要从变动的与最困难的条件下着手，定出具体的自足计划，才能使我们的任务有尽可能的现实性，而不致中途受挫或流产。(四)要从支持长期斗争，从长期打算的观点出发，看到现在，照顾将来。(五)要深刻认识与研究边区特点。在此基础上，制定发展边区经济的政策包括以下几个方面：
(一)边区的经济建设目前要以发展农业生产为第一位。除提高粮食、畜牧的生产外，应以边区的工业需要发展边区的农产原料。
(二)努力发展边区的工业。目前特别着重于不需巨大固定资本的轻工业与手工业。公营企业则着重于选择边区特有中心富源(如盐、煤、油、毛、棉、药材)，使之与民间手工业及家庭工业的生产合作社在生产上密切联系。
(三)商业应以发展对外贸易为主。公营商业的商业网与民众的消费合作社在分配上密切联系起来，开展边区内外流通。
(四)边区的建设事业应以分工合作与集中领导的(为)原则，有计划的分散经营，有系统的集中领导，建立全边区的建设脉络。
(五)要有包括各方面的财经的全盘方针和计划，而且应当以第一年作基础定出更长期的计划大纲。”……
在经济建设的政策具体到各个经济部门时，边区中央局提出了具体的目标。
农业方面：继续发动人民开荒，特别着重于生产事业的改进，帮助与教育人民改良种子、耕具、施肥、耕种方法，并兴修水利。增加粮食生产，多种棉花及榨油植物。发展畜牧，特别是羊、牛、鸡、兔。奖励移民开荒。政府管理与培植森林。农业方面第一年的目标做到粮食生产提高，使在职人员的粮食完全依赖人民所交公粮解决，使羊毛、皮、草、棉花、麻及植物油完全自给。第二年以后农业各方面生产继续提高，生产有余，供给边区以外的需要。
工业方面：扩大现有公营企业，首先是盐、煤油、纺织、制药、应用化学，集中人力财力，突击这些企业，使之有迅速成效。政府以投资借贷或与民共营的方式，广泛发展民间手工业，特别是纺织、榨油、农具的生产。第一年目标除做到棉麻毛织物、食油、煤油、纸张等全部自给外，并能以大量的盐运销边区之外，调剂边区内外的经济。第二年以后，工业品除广泛供给边区人民需要外，并能运销边区以外的地区，供全国支持长期抗战的需要。
商业方面：首先以边区所有易边区所无的原则，与边区内外商人合作，发展对边区之外的贸易，以此使公营商业与人民消费合作社及私人商业结合，发展边区的流通。因此，公营商业必须改变过去“只做生意”、“只赚钱”的方式，要转变成为边区内外商业的领导与联系的机关，成为与敌伪及投降派作经济斗争的武器。有计划的收买运销土产，运进必需的商品，调剂边区内的需要，严格禁买仇货及奢侈品，限制非必需品的流通。我们商业目标要做到流进的商品相对减少，运销边区之外的土产绝对增加，使自给自足的经济不为他人操纵与破坏。
交通运输方面：修理边区现有的道路桥梁，修筑不妨害军事行动的必要干线，提倡发展运输，建立堆栈、运输栈、骡马店等等，成为发展边区工商不可分离的任务。
税收方面：边区应实行普遍的统一的累进的所得税制，不论阶层，不论公私营业毫无例外，照累进税征收所得税，这是为民族解放事业奋斗的全民义务。分别农工商业，整理税收，成为财政工作的重要任务。
金融方面：边区银行的作用必须大加发挥，业务方式要加以改善，它不仅要能够调剂边区金融，而且要在财政上、经济上成为政府与人民联系的桥梁。②
这是皖南事变前夕边区中央局关于边区经济发展方针的两个重要文件。文件针对当时边区面临的政治、经济形势，对边区经济建设做了全面的部署，对各部门经济发展做出了具体的要求。从文件的内容和边区经济发展的实际情况来看，中央局发展边区经济的方针总体上是正确的。但也有不足之处，主要表现在对边区农业和工业发展水平估计偏高，如要在第一年(即1941年)边区的农产品如棉花、工业品要达到自给，第二年要向外输出，以支援全国抗战的需要等，在当时的条件下是完不成的。
就在中央局制定出关于边区经济建设的方针后不久，1941年1月，发生了皖南事变。为了应付突如其来的困难，1941年边区采取了7项紧急措施：“(1)确立独立自主，统一领导，分散经营的原则，给各机关部队一部分生产资金，各自经营解决经费困难。(2)大量开发食盐，发动群众驮运食盐出口，计划出口六十万驮，其中六万驮为公盐，分配各县，由群众义务驮运，统一产销盐价，其收入划归军委，作为军费和军委生产自给保证。(3)加强税收工作，建立税收系统，成立税务总局，征收营业税，以全部税款作为中央及边区经费保证。(4)清理公产，整顿地方税，将公产及牲畜买卖税(手续费)与斗佣之一半划归各县作为生产自给之保证。(5)发行建设救国公债六百一十八万。(6)征收救国公粮二十万石，公草二千六百万斤，解决人员、马匹粮食草料困难，这是边区人民负担最重的一年，由此使边区粮食工作得以喘过一口气，并成为粮草工作保证供给工作的转折点。(7)一月二十八日颁布禁止法币命令，发行边币一千零五十四万元。”③尽管这些措施使边区渡过了1941年的困难，但导致了边区经济发展中出现了混乱的局面：
1941年虽然勉强叫各级党政军人员没有受冻馁，但是人民的负担已到了无以复加的程度了。随着统一领导分散经营(实际上只有后者，并无前者)，给财政上带来了极端混乱局面，部队武装走私，严重破坏了政府的威信；机关自收自用，否定了预决算制度；生活苦乐不均，有办法的赚了钱穿细布衣服，没有办法的县份，每个干部只发二斤棉花代替单衣，机关部队斫公树，拆庙宇，毁钟，挖墓，在各县成为一时的浪潮，至于烧酒贩毒等违法行为，更是司空见惯。④
可见，为了自给，各单位各自为阵，是造成边区经济混乱的主要原因之一。1941年12月，西北局⑤在总结当年经济工作时也实事求是的指出了当时经济建设中存在的问题：“在经济建设上还没有用大力去贯彻以农业第一的发展私人经济的方针，今年增加四十万石细粮产量任务的完成还相差很远，农业生产与其他建设工作配合的也很不好，有的地方春耕动员很迟与动员不深入；民间纺织与交通运输业的发展也不够，以至于还缺乏注意；私人商业一方面呈现出一种萧条状态，另一方面又发生严重的商业投机行为；加上稳定边币的工作做得不够，以及法币猛跌的影响，使得物价飞跃地高涨；对外贸易亦存在着一种不统一的紊乱现象；公营经济中许多部门放松了工农业与运输业的经营，而沉醉于商业的竞争与某些投机事业的追逐，甚至于走到与商人一样的破坏金融，进行黑市买卖，发生了破坏对外贸易政策与税收政策的种种严重错误行为。在财政建设上，税收制度、粮食制度、金库制度、预决算制度的改进与贯彻不够；干部的工作效率低，游击主义的作风仍然存在，挪用公款以及倚靠生产收入，任意挥霍浪费的各种各样的本位主义，各机关浮报冒领的损失与浪费；经费财政收支上的各机关私自挪用，甚至强迫税收上的乱收乱罚以及严重的漏税现象；粮食上的拖欠入库与虫伤腐烂及这些现象直到最近还未完全中止，有些地方仍相当严重。”⑥
针对1941年存在的诸多问题和边区面临的经济困难，1942年，西北局适当地调整了边区的经济政策，降低了经济发展中的一些指标。在农业方面：必须用全力贯彻以农业第一的发展私人经济的方针。自给自足农业经济的实现，最主要的就是首先依靠发展农业生产。1942年保证增产细粮20万石，增植棉田10万亩。为实现这一目标“必须及时充分准备春耕，及时办理农贷，保证乡村一切工作做到不违农时。并采取有效办法，组织农民在适当地区，继续开荒与发展水利，提高农民生产热忱，调剂租佃关系，切实奖励与帮助移民，以及调剂耕牛、籽种、农具等，都必须立即具体计划实行。”对三边等畜牧地区，则应多致力于畜牧的发展，特别注意储蓄草料，预防瘟疫，保证不至再重复本年所发生的某些地区的牲畜饿毙与兽瘟疫蔓延的现象。
在手工业方面：发展家庭纺织业与尽可能的发展制造铁、木工具的手工业，以解决边区人民布匹和农业、手工业工具的需要。尤其是在警区(指绥德地区)、东地区(指沿黄河的延川、延长、固临等地)以及关中、陇东一部分地区发展家庭纺织特别重要，政府应在原料与生产工具之调剂上予以各种便利和帮助，公营纺织工厂应尽可能与他们的生产取得密切配合与联系。
在运输方面：决定1942年运输食盐30万驮，其中公盐12万驮，民盐18万驮。为此，“立即进行人民运输合作组织，实现组织2万运输牲口的计划，由人民推选公正而有运输经验者担任运输合作的负责工作；并尽力注意与鼓励长脚夫的发展；特别注意在交通运输道路上，帮助公私骡马店的增设；大量集中与储蓄草料。对于定(边)延(安)路、延(安)靖(边)路必须利用农闲加紧修好，任何对运输事业忽视的态度都会妨害到经济财政计划的完成。”
在贸易方面：实行对外贸易的统一，并适当的扶助边区正当商业的恢复与发展，必须抓紧鼓励私商对于土产的输出(特别是盐商、药材、木商)，有计划的争取棉花及日常必需品(如农具)的输入。凡是一切非必需品的进口应给以限制和禁止(如纸烟)。一切输入贸易都应按照政府条例，在贸易局统一管理之下，加以登记和管理。公私营商业出入口贸易过去那种紊乱的无政府状态必须终止。
在金融与物价方面：稳定金融与平稳物价，改造边区合作事业，对于边区经济的发展、平衡财政收支有很重要的作用。因此，要开展拥护法币运动、储蓄运动，严禁黑市，实行进出口商业的兑换制，禁止法币在边区市场上流通，加强各地方银行业务，使银行资本与人民生产和商业资本联系起来，以达到稳定金融。对于投机奸商哄抬物价的行为，进行纠正和制裁，并领导各地贸易机关组织各地公营商店与合作社进行平抑物价的斗争。各县要举办合作社，对名不副实的合作社实行严格清理，重新建立与抬高合作社的信仰。
公营经济方面：在集中领导，统一计划，合理分工的原则下，继续发展公营经济生产。发展公营经济的重点在农业、纺织业、造纸业、制铁业、煤油等工业和运输业的发展。公营商业必须严格在政府贸易局指导管理之下来进行，并规定部队旅级、地方县级以上机关才能从事于带供给性的商业经营，并必须保证消灭一切投机黑市等破坏法令政策的错误行为。⑦
经过1941年的经济建设，西北局总结了一年来的经验和教训，制定出了更适合边区情况的经济建设政策。如农业增加细粮由1941年的40万石降低到1942年的20万石，食盐运输从60万驮降到了30万驮，重视了道路的修筑，克服各机关为了自给各自为阵的现象，稳定金融，平抑物价等。这些都说明西北局领导边区经济建设的政策逐渐成熟了。
①《中共陕甘宁边区党委文件汇集》(1940年—1941年)，甲2，第193—195页。
②《中共陕甘宁边区党委文件汇集》(1940年—1941年)，甲2，第200—205页。
③《陕甘宁革命根据地工商税收史料选编》第7册，第62页。
④《陕甘宁革命根据地工商税收史料选编》第7册，第63页。
⑤1941年5月13日，中共中央书记处发出通知，将中央西北工作委员会与陕甘宁边区中央局合并成立西北中央局，高岗为书记。
⑥《中共中央西北局文件汇集》(1941年)，甲1，第268页。
⑦《中共中央西北局文件汇集》(1941年)，甲1，第269—272页。
陕甘宁边区社会经济史（1937—1945）/黄正林著，—北京：人民出版社，2006