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第八章 皖南事变后边去的经济政策/第三节 1941—1945年边区的经济政策/四
黄正林
四、“精兵简政”的政策
1941年边区经济困难的成因，除了国民政府对边区的经济封锁外，还有一个原因就是边区非生产人员的大量增加。1937年，“七七”事变前后，边区脱离生产的党政军人员最多不超过3万人。1938年后，大批爱国青年奔赴延安，到1939年时边区的非生产人员增加到4万人。1940年至1941年，边区局势吃紧时，从前线调回部队保卫边区，使非生产人员增加到7.2万人。①胡乔木把这种非生产人员膨胀的现象称之为“鱼大水小”。②非生产人员的增加，不但加重了群众的负担，而且出现了人浮于事的现象。特别是公粮负担的加重，引起了群众的不满，一些移民来边区的农户搬走了，严重地影响了中共在群众中的威信。如何减轻群众负担，如何获得人民的拥护，成为中共党的领袖亟待解决的问题。
在1941年11月召开的陕甘宁边区第二届参议会上，边区著名的开明绅士李鼎铭等11人向参议会提交了“政府应彻底计划经济，实行精兵简政主义，避免入不敷出的经济紊乱之现象案”。理由是“军事政治之建立，必须以经济力量为基础。在今日人民困苦，资源薄弱之状况下，欲求不因经济枯竭而限制军政发展，亦不因军政发展而伤害经济命脉，惟有政府彻底计划经济，实行精兵简政主义，量入为出，制定预算，以求得相依相助，平衡发展之效果。”如何实行“精兵简政主义”，提案提出了5条办法：
(一)政府应根据客观物质条件及主观经济需要而提出计划经济，以求全面提高生产力，改善经济条件，加强经济基础。
(二)在现有经济基础上，政府应有量入为出的统一经济计划。
(三)在财政经济力量范围内和在不妨碍抗战力量条件下，对于军事应实行精兵主义，加强战斗力，以兵皆能战，战必能胜为原则，避免老弱残废滥竽充数等现象。对于政府应实行简政主义，充实政府机构，以人少事精，胜任职责为原则，避免机关庞大，冗员充塞，浪费人力、财力等现象。
(四)规定供给条例，避免不必要的供给与消耗。
(五)提倡节约，廉洁作风，避免不应有的浪费现象。③
这一提案以165票“通过审查意见”，并“交政府速办”。④这个提案只是边区第二届参议会众多提案中的一个，但所提问题和中共上层正要解决的问题不谋而合，引起了毛泽东的共鸣，他说：“这个办法很好，恰恰是改造我们机关主义、官僚主义、形式主义的对症药。”⑤后来，经毛泽东提议，李鼎铭以123票当选为边区政府副主席。
李鼎铭等人的提案在中共党内得到了强烈响应，成为党的一项主要政治主张和政策。12月17日，中共在《中央关于太平洋战争爆发后敌后抗日根据地工作的指示》中指出：“为进行长期斗争，准备将来反攻，必须普遍地实行精兵简政。……精兵简政，节省民力，是目前迫切的首要任务。关于精兵问题已见军委指示。政权、党、民众团体脱离生产的人数亦应缩减，务求全部脱离生产人数不超过甚至更少于居民的百分之三。根据地的财政必须注意量入为出与量出为入的配合，一切工作要求质量，坚决肃清浪费、铺张、不节省民力的现象，严厉惩办党政军系统内贪污敲诈民财的恶棍。我党政军均应了解，假如民力很快的消耗完，假如老百姓因为负担过重而消极与我们脱离，那么不管我们其他政策怎样正确，也无济于事。”⑥中共很快把“精兵简政”作为一项政策颁布于党政军，足见这一提案的提出是非常及时的，也是切合实际的，因而受到中共中央的高度重视。
在“精兵简政”提案交边区政府办理后，边区政府十分重视。1941年11月27日(参议会闭幕的第6天)，在第二届参议会选出的新政府召开的首次政务会议，主要讨论的问题就是提高行政效率，实行参议会通过的“精兵简政”提案。新当选的副主席李鼎铭阐述了精兵简政的主要意义。⑦12月3日，边区就发出训令，开始落实“精兵简政”的政策。⑧边区的“精兵简政”工作先后进行了三次。
第一次从1941年12月到1942年4月。12月上旬，边区政府召开了第二次政务会议，提出了精简方案和实施计划。“经过四个月的努力，共裁减合并机关机构百余处，各级政府工作人员减少了百分之二十四，计一千五百九十八人。”⑨但这次精简效果不十分理想，“精兵简政并没有彻底的贯彻到全部工作中去，因此在组织机构上还显得头重脚轻，干部没有适当调整，工作制度尚未正规，政令尚繁而又有些不切合实际的情形，在工作联系上，是上级领导不够具体，检查不够深入，下面是不完全了解政策法令，有些工作方式是与指示相反的一套，形成了上下不通气和工作脱节疲塌的现象。”⑩
针对第一次简政存在的问题，边区在1942年4月到8月进行了第二次精简工作。4月28日，以边区政府牵头，邀请了中共中央、中央军委和西北局四家成立了边区总编委员会，以林伯渠、李鼎铭、李富春、叶剑英、谢觉哉、陈正人、萧劲光为委员。(11)5月20日，林伯渠在边区政府一级干部动员大会上宣布：“边府各处院的行政机构，均要以简单灵活为原则，重新进行调整，将百分之五十的人，分配到县级、区级以及其他机关工作。”(12)6月30日，边区第26次政务委员会讨论通过了《陕甘宁边区政府系统第二次精兵简政方案》和《陕甘宁边区第二次精兵简政实施方案纲要》。这次的重点是建立边区政府本身的一些必要的工作制度，明确规定了“紧缩上级，加强下级，政(务)事(务)分开，合署办公”等四项办法。(13)这次精简所取得的成效是：政务与事务适当分开，行政领导机关和事务专管机关，明确任务，各负其责；边区政府秘书处和民政、财政、文教、建设四厅实行了合署办公；增加了县政府的权限。
第三次从1942年9月到1944年初。前8个月的精兵简政工作在毛泽东看来进展太迟缓，甚至是工作不力，因此，他亲自介入了精兵简政工作，从1942年8月开始，他为精兵简政的开展做了许多工作。8月19日，毛泽东写信给边区参议会副议长谢觉哉、西北局组织部部长陈正人说：“今天所谈二届参议会(指边区第二届参议会第二次会议——引者注)应以准备精兵简政为中心，在开会以前应实行精简，开会以后应检查(点验)精简，而精简包括精少、效力、统一诸方面。今看本日(十九日)报纸《精兵简政在晋冀鲁豫边区》一文，所包事项尤多，尚有节省、反官僚主义诸项，此文我看很好，请你们也看一看，是否我们这里完全可以仿效?此事应在整风学习完后来一个如像整风运动这样的大举，方能普遍、深入与切实见效，过去还只是耳边风。”(14)接着，毛泽东亲自为《解放日报》写了题为《一个极其重要的政策》的社论。指出：“什么是抗日航船今后的暗礁呢?就是抗战最后阶段中的物质方面的极端严重的困难。党中央指出了这个困难，叫我们提起注意绕过这个暗礁。我们的许多同志已经懂得了，但还有若干同志不懂得，这就是必须首先克服的障碍。……我们必须克服这个困难，我们的重要辩证法之一就是精兵简政。”因此，社论强调说：“党中央提出的精兵简政的政策，是一个极其重要的政策。”(15)在1942年12月西北局高干会上，毛泽东再次强调指出：“这一次精兵简政，必须是严格的、彻底的、普遍的，而不是敷衍的、不痛不痒的、局部的。在这次精兵简政中，必须达到精简、统一、效能、节约和反对官僚主义五项目的。这五项，对于我们的经济工作与财政工作关系极大。精简之后，减少了消费性的支出，增加了生产的收入，不但直接给予财政以好影响，而且可以减少人民负担，影响人民的经济。”(16)中共中央也发出了《关于加强统一领导与精兵简政工作的指示》，要求在各根据地进行全面的精简工作。(17)
毛泽东的介入直接推动了“精兵简政”政策的执行。就在毛泽东给谢觉哉、陈正人致信不久，边区政府就召开了政务会议，通过了《陕甘宁边区精兵简政纲领(草案)》，纲领规定“脱离生产的部队应不超过全边区人民总数的百分之二，脱离生产的政民工作人员应不超过全边区人民总数的百分之一。”关于精兵确定了淘汰老弱、确定枪兵比例、统一与充实编制、加强作战教育、加强政治教育等内容。关于简政规定：精干上层，充实下层；紧缩机构，精选人员；确定职责，建立制度；办事迅速，减少文牍；学习业务，工作专门；养成法治，厉行民治；军事第一，对军负责；统筹统支，经营一致；负担合理，节省开支；实行奖励，俸以养廉。(18)这是“一个全面体现精兵简政精神和要求的很好的文件，它从目的、任务、机构、人员、制度、作风等方面，”对精兵简政做了具体的规定。(19)这是一次彻底的精兵简政，把中共中央精兵简政的政策落到了实处，取得了很好的效果。在精简机构方面，“边区政府内部机构裁并了四分之一，直属机关从三十五个减至二十二个，分区专署及县政府的内部机构减掉一半。”在人员方面，“边区政府的办公厅、民政厅、财政厅、建设厅、教育厅、物资局等六个单位，原有469人，减为279人，减少40%。”在人民负担方面，“大大地节约了财政支出，节省了民力。以延安县为例，1942年动员民力6万个，1943年减为2.8万个。再如绥德县，1942年动员民力7.5万个，1943年只动员900个。”通过精兵简政，边区“鱼大水小”的矛盾得到了很大的缓解。(20)精兵简政是抗战时期中共在根据地推行的一次非常有效的政治、经济改革，这次改革是成功的。通过这次改革，不仅提高了行政工作效率，而且更重要的是减轻了根据地人民的经济和劳役负担，得到了人民的拥护。
①黄正林：《抗日战争时期陕甘宁边区的财政来源》，《固原师专学报》1998年第2期，人大报刊复印资料《经济史》1998年第4期。
②胡乔木：《胡乔木回忆毛泽东》，第146页。
③中共延安地委统战部、延安革命纪念馆：《李鼎铭研究资料选》。陕西人民出版社1988年版，第59—60页。
④陕甘宁边区政权建设编写组：《陕甘宁边区精兵简政》，求实出版社1982年版，第9页。
⑤萧少秋主编：《延安时期毛泽东著述提要》，陕西教育出版社1993年版，第405—406页。
⑥《中共中央文件选集》(11)，第798页。
⑦《边区政府举行首次会政务会议，李副主席阐明精兵简政，政府整编限年底完成》，《解放日报》1941年11月29日。
⑧《陕甘宁边区政府文件选编》第4辑，第318页。
⑨本书编写组：《林伯渠传》，红旗出版社1986年版，第255页。
⑩《边府委员会昨闭幕，通过要件二十七件，完成精兵简政，加强干部教育》，《解放日报》1942年4月10日。
(11)《陕甘宁边区政府贯彻精兵简政，决定成立总编整委员会》，《解放日报》1942年5月4日。
(12)本书编写组：《林伯渠传》，第256页。
(13)胡乔木：《胡乔木回忆毛泽东》，第147页。
(14)《毛泽东书信选集》，人民出版社1983年版，第199页。
(15)《解放日报》1942年9月7日；《毛泽东选集》第3卷，第880页。
(16)《毛泽东选集》卷5，第750页。
(17)《中共中央文件选集》(12)，第157页。
(18)《陕甘宁边区政府文件选编》第6辑，档案出版社1988年版，第329页。
(19)陕甘宁边区政权建设编辑组：《陕甘宁边区的精兵简政》，第65—69页。
(20)胡乔木：《胡乔木回忆毛泽东》，第148页。胡乔木在回忆这段历史时说绥德县1943年动员民力900个，可能有误。根据边区政府民政厅《绥德分区各县历年来各项动员统计表》(1944年6月)的统计，1943年绥德县动员人力27215个，其中修工事22960个，担架4255副(见《史料摘编·人民生活》第9编，第496—497页之间的夹页)。
陕甘宁边区社会经济史（1937—1945）/黄正林著，—北京：人民出版社，2006