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第九章 抗日战争后期边区的农业(上)/第四节 边区的开荒运动/一
黄正林
一、边区的开荒政策
抗日战争进入相持阶段后，随着非农业生产人员的增加，边区面临的粮食问题越来越严重，1941年春季发生了严重的粮荒，出现了库无存粮，机关也无隔日粮的局面。当时任边区粮食局长的是杨玉亭，他在半夜睡觉时，有人找他要粮，他说天明了再说，领粮人就骂：“你吃了饭你睡觉，我们今天还没有吃饭哩。”一些地方部队只有靠一日两顿稀粥度日。为了渡过粮荒，当年的春夏之交，就动员大批干部两次下乡向民众借粮，动员频繁，形成严重的扰民现象。为什么会出现这种情况?边区历来就是一个极为贫瘠的地方，每年财政入不敷出，“抗战前，陕北旧治23县中，有不少县份的收入，尚不足其本身360元的政费开支，其贫穷可以想见。”①抗战时期非农业人口急剧增加，使本来就贫穷的边区吃饭问题越来越困难，毛泽东曾说：“在我们陕甘宁边区，则更由于部队和机关的人数和边区人口比较，所占比例数太大，如果不自己生产，则势将饿饭；如果取之于民太多，则人民负担不起，人民也势将饿饭。”②如何解决粮食困难与非农业人口增加而引起的粮食困难问题，这是中共领导人必须做出回答的问题。
由于粮食问题的紧迫性，加之边区土地贫瘠，农业生产中的技术含量又十分低下，用提高单位面积产量的办法来满足边区对粮食的需求显然是不可能的。农业技术的提高也非短时间所能奏效，因此，增加粮食总产量最便捷的途径就是开垦荒地，而且边区拥有一定数量的土地可供开垦，据估计边区可耕地约有3000万亩，而抗战初期边区的耕地面积为862万亩，仅占可耕地的30%左右。③因为边区有大量的可供开垦的荒地，于是毛泽东坚定地指出：“我们的第二项农业政策就是增开荒地。根据荒地多的地方农民认为深耕不如开荒的要求，我们应在一切有荒地的县、区、乡组织农民多开荒地，以期增加粮食。”④边区急需要解决粮食困难，动员全民开荒成为抗战时期边区一项主要的农业政策。
1938年春耕前，边区建设厅在“关于春耕动员工作的讨论提纲”中要求大量开垦荒地：“(1)在春耕以前，各县应注意发动群众的开荒运动，大量的扩大耕地面积，并保证不荒一垧熟地。(2)各县的开荒应超过去年的开荒面积。(3)特别在华池、保安(今志丹)、甘泉、安塞等县尽量开荒，在该数县组织开荒委员会专门领导开荒。(4)各级政府尽量地收容难民帮助开荒，解决难民在开荒运动中的一切困难。”⑤这是边区把开垦荒地纳入政府日常管理工作的开始。边区大面积的开荒运动则是大生产运动之后。1939年，毛泽东曾提出“自己动手，丰衣足食”的号召，由此在根据地开展了以解决粮食问题为主要内容，开垦荒地为手段的大生产运动。
皖南事变后，边区开展了更大规模的开荒运动。边区安置和优待移难民、农贷、劳动力的整合等政策都是围绕着开垦荒地，增加粮食产量而进行的。1940年，边区颁布了《陕甘宁边区移民垦殖暂行办法》，组织移民垦殖委员会，其任务之一就是“督饬各县登记其所用［有］的公私荒地。”⑥l942年2月颁布的《陕甘宁边区优待移民实施办法》规定延安、甘泉、华池、志丹、靖边、鄜县、曲子县为移民开垦区，在绥德、陇东和关中三个专员公署以及安定、靖边、鄜县三个县政府设立移民站。并规定在划定为移民区域的各级政府，要帮助移民解决荒地、粮食、籽种、农具等生产问题，帮助移民向银行取得耕牛贷款，同时各级政府和移民站要在生活上给予移民最大限度的帮助。⑦1943年颁布的《陕甘宁边区优待移民难民垦荒条例》是边区政府在抗战时期颁布的最完善的垦荒条例，规定凡移民难民从事垦荒者，不论本人以自力耕种或以资本雇人耕种，都享受下列优待：甲、经移难民自力开垦或雇人开垦之公荒，其土地所有权概归移民或难民，并由县政府发给登记证，此项开垦之公荒三年免收公粮；经开垦之私荒，依照地权条例，三年免纳地租，三年后依照租佃条例办理，地主不得任意收回土地。乙、移居垦区之移民难民，如因种菜或种料需少许熟地，得呈请区乡政府视可能情况，酌于调剂。丙、移民难民无力自行打窑洞，或者未打好窑洞之前，得由县政府就当地公私窑洞或房屋予以调剂暂住。丁、凡移难民无力购买耕牛、农具、籽种，或缺乏粮食者，由县政府里请边区政府优先以农贷帮助。如农贷尚不足需要时，得由乡政府帮助老户借贷，或发动老户互助解决。戊、移难民自移入边区耕种之日起，对于运输公盐、公粮、修路等义务劳动，第一年全免，第二、第三年仍然生活困难，亦全免。⑧这一条例最基本的精神是吸引移民难民来边区开垦荒地，扩大耕地面积。
边区除了鼓励移民难民来边区垦荒外，还动员边区的党政军学各机关单位开展以垦荒为主的生产运动。毛泽东要求“一切部队、机关，在战斗、训练和工作的间隙里，一律参加生产。”⑨1939年1月，边区第一届参议会通过了工作人员参加生产运动的提案，通过了“发动一切机关学校和后方部队实行自己耕种，以达到粮食蔬菜自给”的政策。⑩这一政策的核心内容也是开荒种地。1940年2月，中共中央和军委发出了《关于开展生产运动的指示》，要求军队一面战斗，一面生产，一面学习，特别是在比较巩固的地区，进行农业、商业、手工业生产，普遍发展喂猪种菜等事业，达到改善生活，克服困难，节省公费之目的。(11)中共高层领导人和八路军将领在多种场合提倡部队生产，自给自足，以减轻财政压力。八路军总司令朱德从华北前线回来后，致力于军队的屯田，他提出在边区遭受经济封锁的情况下，应实行“军垦屯田政策，指示部队在不影响战斗、训练的情况下，实行垦荒屯田”。(12)朱德为了组织军队屯田，亲自踏看南泥湾，亲自组织南泥湾的开辟工作。(13)在朱德提倡实行军垦屯田后，开荒屯田成为抗战时期边区留守部队和地方部队的一项最基本的任务。
毛泽东也要求党的干部一定要把经济工作看做第一位的工作，号召干部和党员一定要大量转入生产和普遍参加生产，认为轻视经济工作行为是一种极端错误的非无产阶级思想。机关学校生产进行了一段之后，毛泽东强凋了以农业为主的方针。他说经营农业的办法是：“(1)无农场基础的，或与人民伙种，收取粮食与蔬菜。(2)有农场基础的，除继续农场生产外，应扩大经营范围，安置编余人员，多营副业，如养猪羊、喂鸡鸭、锯木板等。并同老百姓合伙，开辟新的农场。”(14)
总之，边区的开荒政策是要动员一切可以动员的社会力量，大量开垦荒地，增加耕地面积，以求得粮食的自给自足。
①《陕甘宁革命根据地工商税收史料选编》第7编，第50页。
②《毛泽东选集》第3卷，第1017页。
③西北局调查室：《边区经济情况简述》1945年1月30日，《史料摘编·农业》第2编，第11页；谢觉哉：《关系陕甘宁边区农村经济的几个问题》，《解放》第119期，1940年11月。
④《毛泽东选集》卷5，第769页。
⑤《史料摘编·农业》第2编，第192页。
⑥《史料摘编·农业》第2编，第635页。
⑦《陕甘宁边区文件选编》第5辑，档案出版社1988年版，第211页。
⑧《史料摘编·农业》第2编，第636页。
⑨《毛泽东选集》第3卷，第1018页。
⑩《陕甘宁边区政府文件选编》第1辑，第150页。
(11)《中共中央文件选集》(11)，第299页。
(12)中共中央文献研究室编：《朱德年谱》，人民出版社1986年版，第233页。
(13)《积极推行“南泥湾政策”》，《解放日报》1942年12月12日。
(14)《毛泽东选集》卷5，第869页。
陕甘宁边区社会经济史（1937—1945）/黄正林著，—北京：人民出版社，2006