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第四章 第二节 减租减息政策在边区的贯彻——2
梁星亮 杨洪 姚文琦
二、减租减息政策的制定和实施
早在1937年8月的洛川政治局会议上，中共中央就提出实行减租减息政策，作为中共在抗日战争时期解决农民问题的一项基本政策，是抗日民族统一战线政策在经济方面的具体体现。后来又作为中共在抗日战争时期战胜困难、坚持长期抗战的十大政策之一。在1941年之前，各抗日根据地虽然已经领导农民进行了部分减租减息，但总的来说，由于种种主客观原因，当时的减租减息是不彻底的。群众还没有完全发动起来，很多地方还存在着明减暗不减的现象等等。在各地执行中还存在着政策不够统一和工作不平衡的现象，甚至存在着“左”的或右的错误偏向。
但是，1941年皖南事变发生后，国民政府不仅停发了八路军的军饷，而且不断制造磨擦事件。在这种情况下，中共不但要维护统一战线，而且更需要农民的支持。因此，在既可能维护统一战线又能维护农民利益的情况下，减租减息是解决农民土地问题最好的办法。因此，1942年1月28日，中共中央作出《关于抗日根据地土地政策的决定》及三个附件，指出，中国共产党抗日战争时期的土地政策的出发点是：第一，农民是抗日与生产的基本力量，必须扶助农民，减轻地主的封建剥削，实行减租减息，借以改善农民生活，提高农民抗日与生产的积极性；第二，在实行减租减息之后，又必须实行交租交息，并保证地主对土地和财产的所有权，借以联合地主阶级一致抗日；第三，对富农的一部分封建性质的剥削，租息照减，同时在适当改善雇农生活的条件下，保护和奖励富农生产，联合富农。这是中国共产党抗日民族统一战线的土地政策的三条基本原则。同年2月4日，中共中央又向党内发出了《关于如何执行土地政策的决定》。这些文件把中共有关土地问题的政策用“决定”法令的具体条文详细地作了规定，使减租减息政策更趋完整。
关于地租 中共中央在《关于抗日根据地土地政策的决定》的附件中规定：“一切尚未实行减租的地区，其租额以减［租］低原租额百分之二十五(二五减租)为原则，即照抗战前租额减低百分之二十五，不论公地、私地、佃租地、伙种地，也不论钱租制、物租制、活租制、定租制，均适用之。”①1942年12月9日，根据中共中央的指示，经边区政府第三次委员会讨论通过的《陕甘宁边区土地租佃条例草案》中，具体规定了边区的减租，在未经分配土地的区域定租一般减租率不得低于25%，活租按原租额减25%～40%，伙种和安庄稼按原租额减10%～20%。若因天灾人祸，致收成减少或全无时，承租人可商请减付或免付应交的租额，并规定1939年底以前的欠租一律免交。各分区、县也从本地的实际出发，制定出减租减息的暂行条例草案或办法，使减租政策更加具体化。由于边区各地的自然条件和租额的差别很大，所以在实际贯彻减租政策时，各地规定减租的幅度相差也较大，如关中一开始就提出对半减租；陇东提出三七五减租；绥德分区丰年减25%，平年减40%，歉年减55%。
关于债务与减息 中共中央在《关于抗日根据地土地政策的决定》的附件中规定：“减息是对于抗战前成立的借贷关系，为适应债务人的要求，并为团结债权人一致抗日起见，而实行的一个必要政策，应以一分半为计息标准。如付息超过原本一倍者，停利还本，超过原本二倍者，本利停付。”“债权人不得因减息而解除借贷契约，债务人亦不得在减息后拒不交息。”“至于抗战后的息额，应以当地社会经济关系，听任民间自行处理，政府不应规定过低息额，致使借贷停滞，不利民生。”②由此可见，在时间标准上，减租是减今后的，不是减过去的；减息则是减过去的，不是减今后的，大体以抗战前后为界限。减息主要是为了合理调节抗战前形成的债务关系，抗战以后形成的债务关系，息额不作规定。
关于地权 中共中央的决定规定，地主的土地所有权仍属地主，并有依法处置权，但在减租时，又要对农民保佃，依法保障农民的土地使用权。边区的土地租佃条例草案规定：出租人不得任意收回租地，出租人有请求政府依法追交地租之权。边区政府还在1943年颁布了《土地登记试行办法》，1944年颁布了《地权条例草案》，重申“在土地已经分配区域，土地为一切依法分得土地人所有；在土地未经分配区域，土地仍为原合法所有人所有”③的规定，并由边区政府举办土地登记，发给土地证书，这些规定说明，在保障农民地权的同时也保障了地主的地权，既防止地主强占农民土地，又防止农民起而没收地主土地。这样就为抗日民族统一战线的土地政策的贯彻执行提供了制度上的保障。
在中共中央土地政策的指导下，边区部分地区群众组织起来，减了一些租，取得了一些成绩，其中米脂的印斗、子洲的双湖、绥德的沙滩坪、庆阳的高迎等地，都是减租减息搞得比较好的地区。但由于地主对减租减息表示不满和反对，他们采取收地、倒佃(换佃户)、改租、大斗收租、散布谣言等手段，恐吓农民，造成民众害怕减租后地主抽地，怕没有田地种而不敢减租。再加上一些干部在工作中存在错误思想，不敢发动群众进行减租，唯恐妨碍统一战线。因此，当时大部分地区群众还没有充分发动起来，减租减息只能依靠由上而下的政府法令，用行政的办法或恩赐的观点来进行，其结果是大部分不减租、少减租或明减暗不减，减租减息未能全面贯彻执行。
为了充分发动群众，全面贯彻实施减租减息，中共中央西北局根据中央《关于抗日根据地土地政策的决定》精神，派出调查团在绥德分区调查减租减息贯彻执行的情况，并于1942年10月发出《关于彻底实行减租的指示》和《关于减租减息实施的补充办法》，指出：“在一切未经分配土地的区域，减租应当成为今年秋季的中心工作。党应抓住减租之彻底实行，去提高群众的积极性，加强党与群众的关系。”12月，边区政府发布了《陕甘宁边区土地租佃条例草案(附说明)》，解决了减租政策中的具体方针政策问题。接着，西北局召开高干会议，纠正了边区在执行减租减息政策中对地主只团结不斗争的错误倾向，强调要发动群众和保护农民的佃权。中央和边区关于减租减息的方针政策规定，为边区彻底实行减租减息铺平了道路。
从1943年开始，边区的减租减息斗争进入普遍的群众运动阶段。9月，边区政府公布了《陕甘宁边区土地登记试行办法》及《陕甘宁边区土地典当纠纷处理原则及旧债纠纷处理原则》。10月1日，中共中央政治局总结了一年多的减租减息工作，通过了毛泽东起草的《开展根据地的减租、生产和拥政爱民运动》的指示，强调指出：“秋收已到，各根据地的领导机关必须责成各级党政机关检查减租政策的实行情况。凡未认真实行减租的，必须于今年一律减租。减而不彻底的，必须于今年彻底减租。”④10月10日，西北局发布了《关于进一步彻底实行减租斗争的决定》，进一步强调在未实行减租或减租不彻底的地方，党应加强发动、组织、领导农民群众的减租运动。此后，边区的减租斗争又形成新的高潮，各地党政组织广泛发动农民，召开租户会议，成立农会、减租会、租户会、减租保地会等群众组织，团结农民推动减租减息运动全面开展。1943年秋，减租减息斗争有了显著进步，进入一个新的阶段。许多地区都实行了清算旧账，退免陈租，减租减息政策得到全面贯彻。1943年10月至12月，仅据绥德六个区、米脂三个区、子洲五个区、清涧三个半乡、佳县个别村的统计材料，除按条例减租外，勾欠31732.82石，退租1842.73石，并抽约换约，同时进行土地回赎，广大农民以廉价把典给地主的土地抽回。陇东分区的庆阳、合水共减退和勾欠10213.22石。1944年春，淳耀勾欠退租1535石，换约953户，赤水勾欠退租1280.23石。
1945年到1946年，是减租减息的深入查减阶段。减租减息是一场复杂的长期的斗争，必须充分地发动群众，进行连续不断的督促检查，反复几年始能切实贯彻。事实证明，即使在已基本上完成了减租减息任务的地区，也还有被隐瞒而根本没有减过租的事实。有的明减暗不减；有的把定租改为活租；更严重的是有些地主在减租后借口夺地，使佃户失佃无以为生；有的明知租重，也不敢要求减租。因此，在减租不彻底的地区，必须进行彻底减租；在尚未开展减租的地区，必须迅速进行减租。
为了确保减租减息政策在各地能长期得到贯彻，1944年12月，毛泽东在边区参议会发表的《一九四五年的任务》的演说中，更明确地指出：“老区域减租未彻底的，应该查租。新区域尚未减租的，应该发动减租。”⑤所以，从1945年春开始，边区即开始了普遍地开展彻底检查减租减息情况、切实保障佃权的查检保佃运动。这个运动一直延续到1946年5月中共中央发出《关于减租减息及土地问题的指示》(即《五四指示》)发表以前。这一运动的开展，减轻了地主对农民的剥削，农民群众在斗争中提高了阶级觉悟，得到了经济利益，改善了物质生活，促进了农业生产的发展。
在减租减息中，边区还坚持了交租交息的政策。1942年1月中共中央发布的《关于抗日根据地土地政策的决定》中指出：“政府法令应有两方面的规定，不应畸轻畸重。一方面，要规定地主应该普遍的减租减息，不得抗不实行。另一方面，又要规定农民有交租交息的义务，不得抗不缴纳。”⑥这就是说，抗日根据地的土地政策，是照顾到地主和农民两方面利益的政策，是包含减租减息和交租交息两方面内容的政策。实行减租减息之后，又实行交租交息，以保障赞成抗日和民主改革的地主的人权、政权、地权、财权，借以联合地主阶级一致抗日。
关于如何交租，中央决定的附件明确规定：“承租人在二年内无故不耕，或力能付租而故意不付者，出租人有收回土地之权”⑦。《陕甘宁边区土地租佃条例草案》具体规定，“承租人应以本条例所定减租后之租额交租，不得短少，其有力能交租而故意不交者，出租人有请求政府依法追缴之权”。⑧并规定，承租人如因收获减少而确系极贫或遭遇意外无力清缴地租时，得与出租人协商缓期交纳之，出租人对欠租不得作价行息。地租一律在收获季节终了后交纳。谷物地租易为货币地租，或货币地租易为谷物地租，须经双方协商同意始得行之。
在中共中央土地政策的指导下，边区各地在减租减息运动中同时还坚持了交租交息。如绥德义合、米脂印斗等区乡政府，带上佃户驮着租子给地主送到家里，防止过“左”行为的发生，使地主也能够生活，发展和巩固了抗日民族统一战线。
减租减息政策在边区的贯彻和实施，推动了边区农村建设，使得边区农村出现了新气象。首先是边区农民生活得到改善，农民生产积极性提高。由于减租减息政策的制定和实行，大大削弱了地主和高利贷者对农民的盘剥，农民的生活得到了改善。减租减息政策，把地租剥削限制在37.5%以下，利息限制在一分到一分半以下，而且废除了苛捐杂税，农民的负担减轻了。“三分之二的农民有了耕牛，衣服已经不是从前那样的破烂。”⑨封建剥削减轻，农民生活改善，农民群众的生产积极性大大提高，促进了根据地生产事业的发展。减租减息后农民生产兴趣的增加，主要表现在大量开垦荒地，扩大耕地面积和水浇地，兴修水利，整修土地，精耕细作等方面，既改善群众的生活，又保证军粮的供给，有力地支援了长期抗战。
其次是边区农村的土地关系与阶级关系发生明显变化。减租减息促使边区农村土地所有制关系发生了重大变化。主要表现在土地占有由集中走向分散，原来无地或少地的农民相应地增加了土地。正如1945年3月中共西北局常委贾拓夫在《关于边区土地政策问题的报告》中所说的：“减租在某种程度上也可以说是土地革命，是解决土地问题的办法之一。减一部分租，保障了佃权，农民更有力量买地，而地主必须卖地。”这种变化表明，减租减息政策使封建土地占有状况大大削弱了。与此同时，农村的社会阶级关系也发生了变化。在农村，大多数的雇农、贫农上升为贫农、中农；大多数的贫农、中农则上升为中农、富农。农村中出现了中农化的趋势，而地主和旧式的富农却削弱了。⑩根据延安柳林区四乡的调查，全乡只有40.7%的中农，而1942年这里的中农户就上升到75.2%。又如延安西区四分区，“革命前中农10家，现在中农64家，增加了36倍以上”，“中农成了乡村中的主要成分”。由此可见，减租减息政策的贯彻执行，农村经济关系的变化，为以后在土地改革中彻底解决土地问题和铲除封建势力，创造了有利的条件。
① 中央档案馆编：《中共中央文件选集》第13册，中共中央党校出版社1991年版，第286页。
② 中央档案馆编：《中共中央文件选集》第13册，中共中央党校出版社1991年版，第287页。
③ 陕西省档案馆、陕西省社会科学院合编：《陕甘宁边区政府文件选编》第8辑，档案出版社1988年版，第71页。
④ 《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第910页。
⑤ 《毛泽东文集》第3卷，人民出版社1996年版，第240页。
⑥ 中央档案馆编：《中共中央文件选集》第13册，中共中央党校出版社1991年版，第283页。
⑦ 中央档案馆编：《中共中央文件选集》第13册，中共中央党校出版社1991年版，第287页。
⑧ 陕西省档案馆、陕西省社会科学院合编：《陕甘宁边区政府文件选编》第6辑，档案出版社1988年版，第428—433页。
⑨ 中国科学院历史研究所第三所编：《陕甘宁边区参议会(文献汇辑)》，科学出版社1958年版，第94页。
⑩ 许海生：《试论抗日战争时期中国共产党土地政策的重大转变》，《新疆大学学报》1989年第3期。
陕甘宁边区史纲/梁星亮，杨洪，姚文琦主编；中共陕西省委党史研究室编.—西安：陕西出版集团、陕西人民出版社2012