延安时期，共产党在局部执政区域，特别是在陕甘宁边区，坚持把全心全意为人民服务的根本宗旨具体贯彻到推进民主政治，尤其是创立符合民主政治精神的领导方式和执政方式的实践中，取得了丰硕的成果。其经验至今仍有积极的启迪意义。
　　历史经验
　　抗日战争时期，中国共产党以解放思想、开拓创新的政治魄力和对人民高度负责的政治责任，把马列主义与中国的具体实际相结合，借鉴中外政党政治制度的先进经验，在陕甘宁边区积极推进新民主主义的民主政治，从执政理念、执政方式、执政体制等多方面进行了开创性的探索，积累了丰富的经验，把边区建设成了举世称誉的模范抗日民主根据地，成为当时中国在政治上最民主最先进的区域，其突出特点概括讲就是：参议会制度、民主选举制度和“三三制”的民主政权。当年毛泽东把边区和以它为样板的各抗日民主根据地称为“民主中国的模型”，指出：“各根据地的模型推广到全国，那时全国就成了新民主主义的共和国。”
　　一、符合民主政治的执政理念
　　在中外政党制度发展史上，由于国情和各国发展道路不同而有多党制、一党制(或一党独大制)、两党制(两党制下也有许多小党)等类型的政党制度。中国共产党以全新的执政理念，在边区等抗日根据地成功地建立了一党领导党外合作的政治制度，这些执政理念包括如下主要内容：
　　民主执政，反对一党专政。中国共产党一贯高举民主大旗，在抗日战争时期，主张统一战线的政权，既不赞成国民党的一党专政，也绝不主张共产党的一党专政，而是主张各革命党派和阶级的联合专政，即一切赞成抗日又赞成民主的阶级对日寇汉奸反动派的民主专政。这一理念与当时国民党违反民权主义原则，把党凌驾于国家权力之上，对其他党派强力压制，不允许真正代表民意的政党、选举、议会等政治结构存在的一党专政是针锋相对的。共产党把自己的民主执政理念付诸行动，在陕甘宁边区实行普遍平等的选举制度，建立了各抗日阶级、阶层，包括工人、农民、小资产阶级、民族资产阶级和地主、富农在内向少数汉奸、卖国贼联合专政的“三三制”抗日民主政权，人民有言论、出版、集会、结社、信仰、居住、迁徙与通信的自由。
　　党政有别，反对以党代政、党政不分。共产党认为，治国不同于治党，党是所有党员的，国是全体人民的。国事是国家的公事，不是一党一派的私事。因此不能以党代政或者党政不分。党对政权系统的领导是原则的、政策的和大政方针的领导，而不是事事干涉、代替包办。党对参议会及政府工作的领导，只能经过自己的党员和党团，党委及党的机关无权直接命令参议会及政府机关，下级党委无权改变或不执行上级参议会及政府的法令与决定。领导的意义，决不是党包办与代替政权及直接干涉政权的工作，而是经过许多为群众所信仰、群众所选举的党员，获得参加各级政府，在各级政府实际工作中来实现已经为群众所拥护的党的主张。当年针对边区乡村中存在党组织对各种工作一把抓方式，有些地方党代替了政府的工作等问题，《解放日报》发表了《建立乡村党政工作的正确关系》专论，强调一方面要加强党对政权工作的领导作用，一方面要建立乡村政府的独立工作。
　　依法执政，反对党超于法律之上。党的各级组织和共产党的成员，不能把自己凌驾于法律之上。否则就抽掉了党的阶级基础，剥夺了人民对党的监督权，就无法实现党的正确领导。因此必须严格在宪法和法律的范围内活动。要加强法制建设，寓民主于法制，以法制建设保障并推进国家的民主建设，使一党领导党外合作制度有法律保障。边区把这些内容写进具有宪法性质的施政纲领中，使之具有法律的效力而不致被某些个人或组织随意更改。
　　应与非党人士合作共事。中国是一个两头小中间大的社会，最广大的人民是中间阶级，共产党不过是全民族中的一小部分，党外存在着广大先进分子与积极分子。因此党领导政权，必须尊重中间阶级的参政权，政策必须照顾到中间阶级的利益。各党派的力量和影响虽有大小强弱之分，但其政治地位是完全平等的。所以国事上要与党外人士精诚合作共事，信任、尊重、关心、理解、帮助他们，并向他们学习。绝不能以为我们有政权和军队在手，一切都要无条件地照我们的决定去做。毛泽东说：“必须懂得我们必须同他们协同工作。”任何一个大党不应以绝对多数去压制人家，而要容纳各方，以自己的主张取得胜利。
　　二、体现民主政治的领导方式和执政方式
　　在上述民主、依法执政理念指导下，中国共产党借鉴世界现代政党制度通常的运作方式，创造了适合边区民主政治的政治体制、领导方式和执政方式。
　　——坚持“民主政治，选举第一”的原则。各级参议会的议员通过普遍、直接、平等、无记名的真正的民主选举产生。为保证选民的知情权和选民真实充分地表达意愿，边区尝试开展了竞选活动，并运用了“投豆”、“背箱”等灵活多样的投票方式。
　　——确保各级参议会的法律地位。各级参议会是边区实行民主政治和人民当家作主的主要组织形式，是名副其实的民意机关和最高权力机关，人民通过各级参议会行使管理国家的权利。边区的政府和法院由参议会组建，受它的监督并对它负责。
　　——政权组织实行“三三制”原则。即：共产党员在参议会和政府中只占1／3，其余的名额则分别由非党进步分子和不左不右的中间分子各占1／3。不论民意机关、政府机关，均吸收小资产阶级、民族资产阶级和开明绅士的代表参加。这种政权结构充分体现了抗日民族统一战线的性质，形成了广泛的执政基础，团结了一切可以团结的力量共同管理边区、建设边区、坚持抗战。
　　——大力推进法治建设。民主的社会应该是法治的社会。法治是民主政治的体现和保证，是现代政治文明的基本标志和核心内容。一个追求民主科学执政方式的执政党，必然高度重视法制建设，使党的执政和领导行为在法治的轨道内运行。中国共产党适应边区新民主主义的总目标，继承和改进中华苏维埃时期法治制度和法制体制，吸收别国法制建设的先进经验，创设了一整套适应边区实际情况、保障民主、规范权力运行的法治体制，保证了民主政治的推行和其他各项事业的发展。
　　边区民主政治体制和与之相适应的多元成分、开放的经济、文化政策，使边区汇聚了来自国内外的大批爱国志士，团结了一切可以团结的力量，真正成为民主政治的模范。毛泽东说：“边区的作用，就在做出一个榜样给全国人民看，使他们懂得这种制度是最于抗日救国有利的，是抗日救国唯一正确的道路，这就是边区的意义与作用。”
　　在这里应特别指出，边区实施民主政治，建立“三三制”政权，使共产党员在政权中的数量大为减少。这一巨大的变化为革除和防范官僚主义、以党代政、党政不分问题创造了条件，但这并不等于放弃或弱化党的领导，而是把坚持党的领导和实现人民当家作主有机统一起来，更有效地加强了党的领导。中共中央曾在关于抗日根据地政权问题的指示中明确指出：“所谓领导权，不是要一天到晚当作口号去高喊，也不是盛气凌人地要人家服从我们，而是以党的正确政策和自己的模范工作，说服和教育党外人士，使他们愿意接受我们的建议。”因此，“必须保证共产党员在政权中占领导地位”，“必须使占三分之一的共产党员在质量上具有优越条件”。当时中国共产党主要通过以下几种方法实现对政权的领导：
　　制定大政方针、改策法规，并通过法律程序使之成为全边区人民的意志。共产党的领导，首先是政治的、原则的、政策的、大政方针的领导，通过正确的路线方针政策，使党的意志为人民接受并贯彻到政府的各项工作之中。毛泽东早在1928年11月就指出：“党要执行领导政府的任务；党的主张办法，除宣传外，执行的时候必须通过政府的组织。国民党直接向政府下命令的错误做法，是要避免的。”中共中央和边区党委对边区参议会和政府职责范围内的工作从不发号施令、包办代替，而是通过法定程序、适当渠道和民主决策方式，把党的主张转换成参议会或政府的政策、法令、法规或决定，变为边区全体人民的意志，这既体现了党的领导作用，又体现了人民当家作主的权力，充分发挥了参议会和政府的作用。边区先后颁布的施政纲领和宪法原则都带有政权大法的性质，都是首先由中共边区委员会(边区中央局、西北局)提出，经边区参议会充分讨论并接受，成为新政权的施政纲领。
　　在政府和议会中设立党的组织并加强其工作，发挥政权中党员模范作用和集体力量。贯彻“三三制”改变了以前政府机关“清一色”共产党员的现象和以党代政的方式，党组织存在的意义和责任就更大了。1943年1月，中共陕甘宁边区政府党团正式成立，绝对服从西北局的领导。政府中的党团是党领导政权的桥梁、团结非党人士的核心，其任务是：“依据中央对根据地领导的统一与一元化的精神，保证党对“三三制”政权的领导，统一党员在政权机关中的言论行动。”党依靠党团的努力，使党的主张、政策和决定取得行政机关或民意机关的通过，变成政府的主张并使之见诸实行。党团对政府的领导，不能超越政权组织直接下命令下指示，强制党外人士服从，而应经过自己的说服与政治工作。
　　选派有威望的优秀共产党员参加各级政权的领导工作，保证政权中的党员在质量和影响力上的优势。在实行“三三制”之前，政权机关中几乎全是共产党员，以党代政现象严重，党员个体的质量问题不十分突出。而在“三三制”政权中，少数的共产党员要与多数的非党人士合作共事，这就迫使党组织尤其注意派政治品德上、工作能力上、群众关系上、统一战线作风上、人格力量上的优秀党员参加政权工作，以质量的领导代替数量的领导。中共中央和边区党委选派了大批德高望重、脚踏实地、廉洁奉公的优秀共产党员担任从边区到乡基层政权组织的各级干部，提高了从事政权工作的党员的整体素质，他们模范执行党的路线政策，在政权中起到了骨干核心作用和模范带头作用。
　　通过党政联席会议，具体推动边区的工作。在当时特定历史条件下，党政联席会议是党推进边区实际工作的一种有效方法。在边区，各种规格规模不等的党政联席会议时常召开，对贯彻党的意志、推进工作起到了直接便捷的作用。最普遍和最主要的形式是县长和县委书记联席会议。
　　加强对选举工作的领导，保证党的与非党的积极分子当选。在选举上党反对放弃党的领导等错误倾向，加强对民众的引导，根据党的统一战线政策与“三三制”原则的精神来确定候选人；对于党所提出的必须当选的人，包括共产党员和非党人士，通过解释，使群众拥护，达到百分之百的当选。从源头上打好保证党的主张得到贯彻执行的基础。
　　坚持党的“一元化”领导原则和领导体制。在充分发挥政权机关功能和作用的同时，党中央也作出决定，强调加强党的一元化领导。指出党是无产阶级的先锋队和无产阶级的组织的最高形式，它应当领导其他一切组织，如军队、政府与民众团体。根据地领导的统一与一元化应当表现在每个根据地有一个统一的领导一切的党的委员会，以统一各地区的党政军民工作的领导。在这样的原则下，建立起了由党组织作为领导核心，总揽全局、协调各方的组织原则和领导机制。在这种体制下，边区党的领导核心地位进一步加强，参议会和政府的工作也更加有效，军队和地方的关系更为密切，党在边区的执政地位更为巩固，执政方式和领导方式进一步规范，“三三制”的政权形式更为完善。
　　现实启示
　　党在陕甘宁边区实行民主政治建设的有益经验，对于当今我们推进民主政治建设，改革和完善党的领导方式和执政方式有一定借鉴意义。
　　借鉴延安时期党在边区执政的经验，针对当前在国家政治生活存在的诸如以党代政、党政不分，党委权力过分集中，地方党委和政府的一些部门职能交叉、分工不清，管理效能低下，党的领导力和国家机关行政力弱化等问题，按照民主执政、依法执政、科学执政的要求，进一步改革和完善党的领导方式和执政方式，理顺党的执政体制，明确党政职能和作用。
　　首先，要始终明确中国共产党的领导地位是历史的人民的选择，符合中国国情，一切改革都要有利于加强党的领导而不是削弱党的领导。按照党的十六大关于执政党职能的原则规定和总揽全局、协调各方原则，党组织要在同级各种组织中发挥领导核心作用。党的领导主要是政治、思想和组织领导，而不是直接的、具体的、事无巨细的干预。党要坚持民主执政和依法执政，依据法律法规经过一定的科学程序，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，实施对国家和社会的领导。具体讲，通过确立党和国家的指导思想，制定党的路线、方针、政策，对重大问题作出决定或决议，实现政治方向、政治原则、重大决策的领导；通过法定程序使党的主张成为国家法令和法规；通过宣传党的路线、方针、政策，教育和武装广大党员和人民群众，使党的主张成为人民群众的自觉行动；通过在同级国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中设立党组，组织协调同级其他组织积极主动、独立负责地开展工作；坚持党管干部的原则，向同级国家机关推荐主要干部，特别是要加强对领导干部运用权力的监督和制约，使党的各级组织和广大干部、党员充分发挥作用，组织和带领人民群众贯彻落实党的路线、方针、政策，实现党的任务和主张。通过以上途径充分发挥党的核心领导作用和社会各方面的积极作用，不断提高党的执政和领导效能。
　　针对当前执政体制中存在的一些弊端，尤其要注意科学规范党委与政权和其他社会组织的职能与关系，充分发挥人大、政府、政协以及人民团体的作用，各司其职、各尽其责，相互配合、形成合力。一要理顺与人大的关系。要充分尊重宪法和法律规定的人大及其常委会的地位，不断加强和改善对人大工作的领导，支持其依法履行国家权力机关的职能；善于使党委的意图和主张通过国家权力机关成为国家意志，以便全体人民去遵守和执行。坚持党管干部的原则，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，并对他们进行严格监督，支持人大及其常委会依法行使人事任免权；不断加强对人大党组的领导和对权力机关党员和领导下部教育管理，使他们成为执行党的路线方针政策和国家的法律法规的模范。二要理顺与政府的关系。针对目前党政关系上党对政府直接领导、直接管理、直接指挥，对社会生活直接干预等问题，应按照科学分工的要求，进一步明确党委和政府的职能界定，支持政府履行其法定的行政管理职能，贯彻执行人大和党委的决定决议，依法行政；要明确政府需要向同级党委报告、请示的重大问题和重大决策，包括需要向同级党委提出和审议的法规、规章制度等；按照精简、统一、高效的原则，深化机构改革，规范党政机构设置，适当扩大党政领导成员交叉任职，减少领导职数，撤并党委和政府职能相同或相近的工作部门，着力构建办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，杜绝权力私用、权力寻租问题，保证政府真正代表选民利益。三要理顺与司法机关的关系。要充分注意改善司法环境，建立和健全相互配合制约、运转高效的司法体制，尊重支持审判机关和检察机关在法定的职权范围内独立进行活动，依照法律独立公正地行使审判权和检察权，并从制度上保证司法机关公正、准确地运用法律，不受外部力量的干扰，防止和纠正凌驾于法律之上的特权现象。党组和司法机关的党员要严格遵守法律，在把党的意志变为法律形式，在推进司法机关独立地行使审判权和检察权，维护司法权威，维护人民群众的民主权利和合法权益，维护社会的公平和公正上发挥作用。四要处理好与政协的关系。要坚持中国共产党领导的多党合作和政治协商制度这一基本政治制度，正确处理与其他党派的关系，尊重民主党派在宪法和法律范围内的政治自由、组织独立和法律地位平等，保证参政党围绕团结和民主两大主题发挥政治协商、民主监督和参政议政的作用；保证参政党和人民团体在宪法和法律的范围内独立负责、有效地行使自己的职权；不断拓宽民主党派参政渠道、丰富参政内容、健全参政机制、规范参政程序、增强参政效力，团结一切可以团结的力量，调动一切积极因素，充分发挥民主党派和无党派人士在国家政权和人民政协中的作用。五要理顺与群众团体和各种社会组织的关系。要进一步加强和改善对社会团体的领导，主要依靠法律和其他有效方式实施对群众团体的管理，依靠党的政策加强对社会团体的引导和领导，确认并保障他们的地位，尊重他们的合法权益，支持他们依照法律和各自章程独立自主地开展工作，通过他们把广大群众团结在党的周围，更好地完成党和政府提出的各项任务。党委还要提高协调社会各种关系和各种利益的能力，对于其他各种经济组织也应进行直接的方针政策的指导和组织领导，并支持他们在法律的范围内自主经营。
　　总之，只要我们不断弘扬延安时期的民主政治的光荣传统，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的统一，坚持和完善国家根本的和基本的民主政治制度，不断改革和完善党的领导方式和执政方式，我们的民主政治建设定会不断取得新成就。
　　(作者系陕西省委组织部处长)