延安时期的宪政建设用今天的眼光来看应该说处于较低的状态，但是，那时中国共产党非常重视法制建设，既有对宪政问题的一些理论思考，又注重通过制定施政纲领等宪法性的文件争取和保障人民的权利。尤其是毛泽东对宪政的定义一直成为今天人们研究宪政问题的主要依据。可以说，延安时期党对宪政问题的思考，为当代中国的宪政建设提供了较好的经验和借鉴。
　　一、对宪政基本理论的初步思考
　　只有理论上对未来中国民主进程提出设想并理性思考，行动上才会有奋斗的目标。鉴于此，中共中央在延安时期根据当时国内政治形势和阶级关系的新变化，不失时机的提出了建立民主政治的设想，并对新民主主义共和国的国体和政体、宪政的含义和宪政实现的前提进行了描绘和设想，明确指出中国的出路在于实现真正的民主。
　　(一)对新民主主义宪政的涵义进行科学定位
　　毛泽东新民主主义宪政的涵义的理解最具代表性，他指出：“宪政是什么呢?就是民主政治”，“我们现在要的民主政治，是什么民主政治呢?是新民主主义的政治，是新民主主义的宪政。它不是旧的、过了时的、欧美式的、资产阶级专政的所谓民主政治；同时，也还不是苏联式的、无产阶级专政的民主政治”。“什么是新民主主义的宪政呢?就是几个革命阶级联合起来对于汉奸反对派的专政。”“世界上历来的宪政，不论是英国、法国、美国，或者是苏联，都是在革命成功有了民主事实之后，颁布一个根本大法，去承认它，这就是宪法。”中国“现在宪政运动是争取尚未取得的民主，不是承认已经民主化的事实”。
　　(二)适时提出了宪政构想并精心设计了新民主主义共和国的国体和政体
　　中共中央到达陕北后，国内形势发生了很大变化，为此，中央明确指出，中国必须进行两个方面的民主改革，一是将政治制度国民党一党派一阶级的反动独裁政体，改变为各党各阶级的民主政体；二是实现人民的言论、集会、结社自由。1937年，毛泽东代表中共中央在延安中共全国代表会议上发出号召：“争取民主，是目前发展阶段中革命任务的中心一环。看不清民主任务的重要性，降低对于争取民主的努力，我们将不能达到真正的坚实的抗日民族统一战线的建立。”①同一时间，周恩来也著文指出，召集国民大会是宪政的先决条件，必须保障人民言论出版集会结社居住信仰的完全自由，从而保障人民及各政党、团体真能获得选举之自由及提出议案和宣传讨论之自由。没有这些条件，所谓宪政是无法实现的。在《新民主主义论》一文中，毛泽东精心设计了新民主主义共和国的国家性质和政权形式，“现在所要建立的中华民主共和国，只能是在无产阶级领导下的一切反帝反封建的人们联合专政的民主共和国，这就是新民主主义的共和国。它是一种向无产阶级专政国家的过渡形式。政体采取人民代表大会制，由各级人民代表大会选举政府，这个政府实行民主集中制。”在《论联合政府》一文中毛泽东又一次对新民主主义国家的政权组织形式做了系统论述：“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。它是集中的，又是民主的，就是说，在民主基础上的集中，在集中指导下的民主。只有这个制度，才既能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力；又能集中处理国事，使各级政府能集中处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要民主活动。”抗日战争胜利后，在国内外诸多因素合力的作用下，中国曾出现了民主和平的一线希望，在这关键时刻，中共中央发出了《对目前时局宣言》，公开指出：“我们必须坚持和平、民主、团结，为独立、自由与富强的新中国而奋斗!”1946年2月1日，中共中央向党内发出《关于目前形势与任务的指示》，指示认为：“重庆政治协商会议，经激烈争论之后，已获得重大结果。决定改组政府，并通过施政纲领，宪草原则，又决定召开立宪国民大会，整编全国军队，实行军党分立，军民分治，以政治军及议会制、内阁制、地方自治、民选省长等项原则。由于这些决议的成立及其实施，国民党一党独裁制度即开始破坏，在全国范围内开始了国家民主化。这就将巩固国内和平，使我们党及我党所创立的军队和解放区走上合法化。这是中国民主革命一次伟大的胜利。”②
　　(三)明确指出宪政的模式只能是建立联合政府
　　延安时期的后期，随着国内形势的变化，我党提出宪政的根本出路在于政治民主化，一是多党派的合法存在，二是人民政治自由的拥有。只要各党派在全国合法化，人民有了初步政治自由，民主运动即可能逐步发展。而争取民主的主要形式就是非武装的群众的与议会的斗争。关于宪政的模式，中共中央认为只能是联合政府。早在1945年4月中共七大，毛泽东和中共中央就明确提出了建立联合政府的主张。毛泽东代表中共中央向大会作了《论联合政府》报告。毛泽东指出：“为着彻底消灭日本侵略者，必须在全国范围内实行民主改革。而要这样做，不废止国民党的一党专政，建立民主的联合政府，是不可能的。”“目前时期，经过各党各派和无党无派代表人物的协议，成立临时的联合政府；”“将来时期，经过自由的无拘束的选举，召开国民大会，成立正式的联合政府。总之，都是联合政府，团结一切愿意参加的阶级和政党的代表在一起，在一个民主的共同纲领之下，为现在的抗日和将来的建国而奋斗。”③1945年8月23日，在中共中央政治局扩大会议上，毛泽东说：要准备在全国范围内“走法国的路，即资产阶级领导的，而有无产阶级参加的政府”。并强调“中国的局面，现在是独裁加若干民主，并将有相当长的时期。我们还是要钻进去给蒋介石洗脸，而不是砍头”。1946年2月，中共中央在向党内发出的《关于目前形势与任务的指示》中更加明确地指出：“我党即将参加政府，各党派亦将到解放区进行各种社会活动，以至参加解放区政权”。
　　以上这些设想为未来的中国民主化和宪政建设打下了理论基础，可惜的是国民党并不想搞真正的民主，在一切准备就绪后发动全面内战，真正的宪政并没有实现。
　　二、注重通过制定施政纲领等宪法性的文件规定人民享有的民主权利并保障这些权利
　　延安时期初期，为了使人民的权利得到保障，团结全国人民抗日，注重通过制定施政纲领等宪法性的文件规定人民享有的民主权利并通过参议会和“三三制”等形式保障这些权利
　　(一)制定宪法性的文件切实保障人民权利
　　中共中央到达陕北不久，就召开了洛川会议并通过了《抗日救国十大纲领》，这是延安时期具有宪法性质的法律文件。纲领围绕“打倒日本帝国主义”这一争取民族生存权的总目标，具体规定了全面抗战的总路线，它将尊重人民群众的基本人权与抗日救国紧密联系起来，强调用国家根本法的形式，把人民的基本人权固定下来，并通过民主集中制的程序和形式使之得到落实，以达到全民族抗战的目的。《抗日救国是大纲领》明确提出了争取民主、保障人民权利的基本途径是“召集真正人民代表的国民大会，通过真正的民主宪法，决定抗日救国方针，选举国防政府”，“国防政府必须吸收各党派及人民团体的革命分子，驱逐亲日分子”，“政府采取民主集中制，它是民主的，但又是集中的”。
　　为争取人民民主，保障人民的权利，延安时期，陕甘宁边区共颁布了五个宪法性的文件，即1937年5月《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》、1939年《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》、1941年《陕甘宁边区施政纲领》、1942年《陕甘宁边区保障人权财权条例》和1946年《陕甘宁边区宪法原则》。这些宪法文件均对人民的权利作了概括的规定，并通过行政和司法机关保障人民的权利。边区参议会、边区政府通过边区高等法院给各县司法工作的指示中，又对五个宪法性的文件所规定人民的权利具体化：“一、边区人民有自己管理自己的政权的权利；二、边区人民，除汉奸、罪犯及精神病者外，年满十八岁就有选举权和被选举权；三、边区人民有请愿、诉愿及诉讼的权利；四、边区人民有言论、出版、集会、结社、居住、信仰自由的权利；五、边区人民有受教育的权利；六、边区人民有保障生活的权利；七、边区人民有私有土地财产的权利。”不难看出，延安时期对人民权利的保障体系是较为健全的。
　　(二)通过政治体制上的参议会制和政权机关人员分配上的“三三制”切实保障人民行使权利
　　参议会制是中国共产党在抗日战争时期独创的且是使用最长的民主政治制度，是人民参与国事管理的主要组织形式，它不仅是各级政权的最高权力机关，而且是民意机关或人民代表机关。各级参议会的组成人员具有广泛的代表性，除了工人、农民、小资产阶级、知识分子代表外，还有商人和地主、名流、学者和自由职业者。参议会制是我国人民代表大会在抗日战争时期的最初体现，它的创立一方面使人民获得了广泛的民主权利和自由，革命和生产积极性空前高涨；另一方面也体现了人民的利益和要求，真正成为人民的民意机关，受到人民群众的大力拥护。为使各级参政会真正在抗日民族统一战线中发挥作用，也为了进一步解放区各阶层人民，特别是争取中等资产阶级和开明绅士对解放区政权的支持，孤立顽固派，中共中央从实际出发，于1940年3月提出了著名的“三三制”原则，即无论权力机关还是行政机关中，共产党员、进步分子和中间人士各占1／3。1941年5月，中国共产党公布了《陕甘宁边区施政纲领》，把“三三制”原则写入了纲领。1941年11月在延安召开的陕甘宁边区第二届参议会第一次会议正式接受并通过了《陕甘宁边区施政纲领》，使《陕甘宁边区施政纲领》具有了边区宪法的性质，从而标志着边区宪政的实现。因此，“三三制”政权的建设是当时宪政运动的一个突出特点，三部分人组成联合政府，保证了边区的民主性质，实现了边区全体抗日人民当家作主的权利。在实行“三三制”的过程中，“陕甘宁边区政府副主席李鼎铭先生最初曾有过不满，主要是对其不一视同仁、有职无权有意见”④。对此，边区政府和党组当即决定：各厅、处、院定期向边区政府主席、副主席、参议会正、副议长汇报工作；政务会议前，有关单位党员领导人需向李鼎铭汇报会议内容和可能出现的问题，取得他的同意后开会，不同意便缓期召开，进行协商；不需经过政务会议通过而需要由副主席签署下达的文件，必须由主管负责人向李鼎铭说明内容，取得同意，然后办理执行手续。按照这几条做了，他很高兴，后来曾对来访的英国记者说自己有职有权。
　　(三)建立以选举为核心的民主制度
　　为了进一步扩大民主，争取人权，延安时期我党还根据当时民众的受教育程度和习惯颁发了《陕甘宁边区各级参议会选举条例》，对选举的原则、程序、方法以及选举机关的组织和活动等，做了详细的规定。其具体内容包括：(1)享有选举权者的范围更为普遍。凡年满十八岁的赞成抗日的民主的中国人，不分阶级、民族、男女、信仰、党派、文化程度，均有选举权和被选举权。也就是说，除了有卖国行为经政府嵇办有案的、判决剥夺公权尚未恢复的以及精神病人外，边区内一切赞成抗日、年满十八岁的人民，包括一切赞成抗日的地主、富农、资本家等剥削分子都享有选举权。(2)强调选举的平等性。取消了对工人、农民、战士在山生代表时的特殊人口比例的规定。规定所有选民无论性别、职业、财产如何，一律平等享有选举权，即每一个选民在一次选举中只有一个投票权，每票效力相同；每一个代表所代表的人口比例相等。(3)直接选举的范围扩大。在陕甘宁边区，各级参议会的参议员一律由选民直接选举产生。(4)确定平等方式，并实行差额选举。考虑到农民不识字，延安则采取豆选法选举参议员，收到了良好的效果，较充分地反映了人民的民主权利，体现了人民的意志。
　　(四)制定专门以保障人权
　　《陕甘宁边区保障人权财权条例》是中国历史上第一批保障人权的政策法规中最典型、最专门的法律文件之一，“它对边区人民之人权保障的内涵和范围做了详细具体的规定，通过确认抗日的阶级、阶层和个人的权利和利益，使共产党与国民党、农民与地主、工人与资本家的矛盾得到调和和缓解，形成团结抗日的新局面，揭开了革命根据地用法律保障人权的新纪元。”⑤《陕甘宁边区保障人权财权条例》归纳起来有两项内容：一是规定人权的具体内容：把“人”解释为“人民”，规定“边区一切抗日人民，不分民族、阶级、党派、性别、职业与宗教，都有言论、出版、集会、结社、居住、迁徙及思想、信仰之自由，并享有平等之民主权利”，“人民之身体，非依法不得逮捕、拘禁、审讯或处罚”，“人民有居住之自由，其住所非依法不得进入、搜索或禁锢。”毛泽东在参政会议上曾经说过“全国人民都要有讲话的机会”，“即使讲错了，也是不要紧的”。“这里有思想自由，只要是抗日的，什么都可以写。”在这种民主环境下，延安创办了各种学术团体，举行各种丰富多彩的文化活动，人民畅所欲言，各抒己见。如专攻法学的湛厚慈先生一直坚持“三权分立”的观点，民主政权也没有强迫他改变观点。延安时期，有一个党员干部黄克功因恋爱不成开枪杀人，被判处极刑。毛泽东在给雷经天的信中指出：“共产党与红军，对于自己的党员与红军成员不能不执行比较一般平民更加严格的纪律。”抗日民主政府根据抗战时期的特点和边区的具体情况，建立了人民司法制度规定司法工作的宗旨是：一方面保护一切抗日人民的人权、政权、财权；另一方面打击汉奸、反革命分子和其他破坏分子。为了切实维护人权和保障人权，边区政府的法律在立法、逮捕、诉讼、审判及监狱等司法工作的各个环节上都有明确严格的规定，与此同时，边区司法机关始终遵循法律面前人人平等的原则，依法保护任何人的合法权益，依法追究任何人的违法犯罪行为。例如，针对当时一些工作人员法制思想薄弱，任意捕人，对犯人刑讯逼供、严刑拷打的行为，规定“司法机关或公安机关逮捕人犯，应有充分证据，依法定手续执行。”“逮捕人犯不准施以侮辱、殴打及刑训、逼供、强迫自首”、“非司法或公安职权之机关、军队、团体或个人，虽有拘获现行犯职权，但须在二十四小时内连同证据送交检察机关依法办理，接收犯人之检查或公安机关应于二十四小时内侦查”。⑥司法机关或公安机关逮捕人犯要有充分证据，以法定手续执行；司法机关审判，采用“证据主义”，按照法定程序进行。对于人民之诉讼不得收任何费用；凡在苏区时期，因反对土地革命逃亡在外者，自愿返回家乡，遵守政府法令，一律受法律保护，过去的错误或罪过，一律不咎既往。值得一提的是，在人权的司法保障方面，条例特别强调了两个原则：一是公务人员违反条例从严治罪；二是一人犯法，罪及本人，不准株连。同时条例强调优待俘虏，对俘虏“不加侮辱，不搜财物，不要自首，一律以诚恳态度对待之”。
　　总而言之，延安时期宪政思考和宪政实践虽然显得简单和粗糙，但仍给我们留下了许多宝贵的经验，值得借鉴和反思。
　　(作者系陕西省委党校法学部副主任、副教授)
　　①《毛泽东文集》第1卷，人民出版社1993年版，第267、255页。
　　②《毛泽东文集》第1卷，人民出版社1993年版，第256、1057、247—249、62页。
　　③《毛泽东文集》第1卷，人民出版社1993年版，第63页。
　　④杨永华主编：《中国共产党廉政法制史研究》，人民日报出版社2005年版，第114页。
　　⑤张断良等著：《公民权利与宪法历程》，中国社会科学出版社2004年版，第146页。
　　⑥《陕甘宁边区参议会文献汇辑》科学出版社1958年版，第107—108页。