一、边区基层党组织和乡村治理
　　陕甘宁边区乡村治理注重制度建设和实际运作。在边区乡村党组织的直接领导下，边区乡村通过各种形式促进乡村选举，完善政权建设。健全群众组织，让普通民众参与到乡村治理中来。同时还能够积极发掘乡村中的内部资源和乡村传统，努力实现乡村自治。通过对土匪、烟毒、二流子、迷信、移难民等社会问题的治理，陕甘宁边区乡村社会问题得到了解决，乡村社会得到了很好的治理。
　　乡村党组织作为中国共产党设立在乡村的基层组织，是乡村各项工作的领导核心，是中国共产党在乡村全部工作和战斗力的基础。因此，在陕甘宁边区乡村基层政权的实际管理活动中，乡村党组织也是乡村各项工作的直接领导者，是乡村政治、经济和社会事务管理的决策中心和指挥系统。
　　在苏维埃政权时期，党对于已经建立的苏维埃政权的领导，通常是经过苏维埃政权机构中的“党团组织”来实现的。因此，关于党对苏维埃政权的指令和新的决定、苏维埃政权机构组成名单、苏维埃政府的整个工作计划，以及开展某一斗争，或撤销和处分某一主要负责人等，必须先经过党团的讨论，并取得同级党的委员会的同意，然后经过党团组织的成员在苏维埃工作中贯彻执行①。陕甘宁边区在苏维埃时期，党对乡村的治理采取直接领导的方式，不仅重大的方针政策等由党组织提出，而且许多工作，也由党组织直接实施，包办代替的现象严重。虽有群众大会或代表大会，也多半是一种形式。如“议员不由民众选举，而由党提出名单交选民大会通过；乡长与乡政府委员，不由乡代表选举，而由党提出名单要乡代表大会赞成”②。党在群众中有权威，而政权的权威则差得多。
　　1937年，陕甘宁边区政府成立以后，中国共产党努力改变过去“包办代替”、“以党代政”的倾向，提高政权的独立性。选派党员参加各级政权组织领导工作，特别是选任了大批党员充实到区乡基层政权中，来实现共产党对乡村的有效治理。各项任务经过政权机构，由各级政府去完成。
　　1939年8月，陕甘宁边区党委和边区政府联名发出了《关于乡村级党和政府及民众团体组织问题的决定(草案)》，规定边区地方支部委员会“由七人组织之，内分书记、组织、宣传、军事委员(自卫军连长)、政府委员(乡长)、民运委员(抗敌后援会主任)等。为了处理日常工作的便利，可以成立支部委员会的常委，通常由书记、组织委员、宣传委员三人组织之”。同时，规定边区的地方支部“应该是乡村政权的领导者，地方武装的领导者，党在群众中的核心。党政军民的工作都是支部所必需管理的工作”。“支部委员会应定期召集会议，计划与检讨党政军民的各种工作，支部的决定，应经过政府党团及民运委员会去讨论执行，不可包办或代替一切”③。这一决定，规定了地方党支部在陕甘宁边区乡村治理结构中的领导地位及其组成和运作方式。在同级党政军民等各组织中，党组织领导一切。乡村党政军民的事情都由党支部讨论来决定，决定由政府党团和民运委员会来执行。乡长作为一个支部委员，置于支部书记的领导之下。
　　二、边区民主选举和乡村治理
　　陕甘宁边区乡级选举，是边区民主制度的一个重要表现，也是乡村治理的一个重要方面。乡政府是边区政权的基层组织，是边区乡村治理最主要的政权机关。乡村治理目标的实现，与乡政权的工作有直接的联系。乡政府又由乡村民主选举产生，乡选的成功与否，直接关系到乡村治理的成功与否。因此，群众最关心乡村选举，边区政府也始终把选举重点放在乡村选举上。为此，边区政府、参议会在几次选举指示信中，都专门强调了乡村选举的重要性。1941年边区政府选举指示信强调“乡市选举工作是民主政治的基础”，“选举工作有无成绩，主要看乡市选举能否深入”④。1945年指示信说：“政府同人民的关系首先是在区、乡政权直接地表现出来。群众检查政府工作和人员首先是直接地检查区、乡政府的工作和人员，而发动群众首先依靠区、乡干部去发动。所以选举方针的贯彻，关键在于乡选，要在乡选中放手地和充分地发动群众检查政府工作和人员。检查工作做得好，选举就能办得好；而乡选办得好，上级选举也就能办得好。”⑤边区的乡选正是在边区政府的重视下，成功地完成了乡选的任务。
　　早在1935年年底，中华苏维埃共和国西北办事处根据西北苏区的实际，颁布了《苏维埃西北各省暂行选举条例》，规定“一切精神劳动者，(如医生、著作家、教员等)”、“雇佣劳动在10人以下资本在5，000元以下之工商业主”，以及在苏维埃政府和各革命团体工作积极努力的，不论其出身如何，都有选举权和被选举权⑥。相比较中央苏区选举，扩大了享受选举权和被选举权的范围。同时从西北苏区地广人稀和工人比例少的实际出发，降低了产生各级苏维埃代表的居民人数比例。根据这个规定，陕北省于1935年12月至1936年2月，自下而上地开展了民主选举，选举苏维埃代表，召开苏维埃代表大会，选举产生了各级苏维埃政府。但这次选举存在很多问题，如有的地区对选民资格把握不准，把富裕中农登入了“白榜”；一些地区宣传工作做得很差，民众选举热情不高，以致被选出来的苏维埃代表不知道自己是干什么的等。
　　抗日战争时期，陕甘宁边区政府共经历了1937年、1941年和1944年三次大规模的民主选举。这三次选举中，除了具有“普遍、直接、平等、无记名”的基本特点外，在乡村治理层面上，有以下几个特点。
　　选举步骤清晰明确，井然有序。乡级选举大致经过了以下几个步骤：第一步，宣传发动，使选民能积极投入到选举运动中来。第二步，审查选民资格，进行居民和选民登记，并张榜公布。第三步，检查政府工作，即由政府工作人员向选民做工作报告，选民对政府工作和政府工作人员进行评审、评议。第四步，提出候选人名单。乡级选举中，选举人名单，分别由共产党支部、贫农团、青年抗日救国会、妇女抗日救国会等提出。第五步，正式投票选举。针对边区文盲众多，居民分散，交通不便等特点，采取灵活多样的投票方式。如投豆法、烧香点洞法、流动票箱等形式。第六步，召开乡参议会，选举产生乡政府机关，确定今后工作方针。第七步，总结选举，报告上级。⑦
　　选择试点，取得经验，普遍推广。在每次选举之前，边区选举委员会、各分区、各县都选择部分典型县乡进行试点，提前开始选举，以便取得经验，普遍推广。如1937年乡级选举，边区选择延安县作为试点。1941年选举，边区以裴庄乡为选举试点。1944年选举，边府试选乡是延安市新市乡，延安县川口区第一、五乡，三区三乡。各分区、各县也都有自己的选举工作试点区乡，甚至各区乡也都有自己的试点。如延安市裴庄乡，分为四个选举区，先在第一选举区进行选举，检讨经验后，然后再到二三四区去选举。⑧
　　加强领导，举办训练班与工作团下乡指导选举。为更好地完成选举，边区和各县在三次选举之前都举办了区乡干部和选举工作人员训练班，以培养骨干，培训选举工作干部。同时，边府抽调干部组成工作团，分赴各分区和部分县协助乡选工作。各县也派出选举工作团和县区选举工作人员共同下到乡村，同基层干部一齐发动群众，组织选举。如1941年延安中区三乡选举，先由选举委员会派工作组到乡协助。三乡共分为七个选举区，并由区乡级干部合组一工作组，深入农村召集村民大会宣传工作，号召干部与党员动员自己的妻室亲友到会⑨。1944年10月，边府共抽调了80多名干部组成11个工作团指导县乡选举。
　　将选举工作与其他乡村治理目标结合起来，以选举促进治理。正如边区参议会副议长谢觉哉所言：“经济建设、抗战动员必须是乡市选举运动中讨论的中心问题。”⑩陕甘宁边区不仅积极完成乡选任务，而且将选举工作与其他乡村治理目标结合起来，通过选举带动其他乡村治理目标的实现。如将选举宣传与活跃乡村文化结合起来，延安市裴庄乡1941年乡选，以自然村为单位，派出干部到秧歌队，召开村民大会，利用秧歌宣传。不仅实现了宣传选举的目的，而且丰富了民众生活，活跃了乡村文化。再如发动所有组织——共产党的支部、自卫军、妇、工、农救等自上而下的讨论。特别是妇女自卫军训练班中，把选举作为教材，既提高了选民参选率，又提高了妇女参政意识和能力(11)。再如乡参议会从乡村实际出发，提出许多与乡村生活密切相关的提案，并针对提案，提出具体办法，作为今后乡村工作计划，改造乡村。如在1937年选举中延安县四区第四乡乡议会提案包括重新修整枣园被洪水冲掉的水浇地、开办小学、实行对难民灾民的救济等。边区乡选将检查政府工作作为选举的最重要环节之一，把选举与检查政府工作结合起来，选举之前先由乡政府向选民报告工作，使选民明了政府为人民做了什么，有什么成绩与困难。然后采取讨论报告、个别提问、分村开会等办法，发动群众检查政府工作，开展批评与自我批评，及时解决群众提出的问题。很好地实现了政府与民众的互动，使选民选举更加有的放矢。在统一战线区，还通过选举实现了政权的顺利接收，在统一战线区对乡村实现了真正的控制。如绥德县共95个保，通过1941年乡选，“旧的保甲干部一千零一人落选，内旧保长落选五十六人，其余受批评的干部二百二十七人”(12)。
　　正因为陕甘宁边区乡村选举工作得力，“采取普通的直接的平等的无记名的选举制，保证实现彻底的民主”(13)，真正调动了乡村民众的选举积极性。如1941年选举，全边区31个县，80%以上的选民参加了选举，共选出乡市参议员29，460名(14)。全边区1，549个乡(市)召开了乡参议会或代表会，选举了乡长，选出了基本符合“三三制”要求的乡市参议会和乡政府。
　　三、边区民众参与和乡村治理
　　陕甘宁边区不仅通过选举等形式让普通民众参与到乡村治理中来，而且能够充分发掘民众的优秀分子，让他们在乡村治理中发挥更大的作用。如培养大量新成长起来的劳动英雄成为边区乡村治理的重要力量。
　　为提高边区人民的农业生产热忱，1939年4月1日，边府公布了《陕甘宁边区人民生产奖励条例》。延安柳林区二乡吴家枣园吴满有由于勤劳耕作，由雇农迅速成为富足的新式富农，在大生产运动中被评为边区劳动英雄。1942年5月，边区政府通令表彰边区劳动英雄吴满有，开展“吴满有运动”，号召边区人民向吴满有学习。《解放日报》发表了《边区农民向吴满有看齐》(15)和《开展吴满有运动》(16)的社论，全边区展开向吴满有看齐的生产运动。1943年，在生产竞赛运动中，涌现出了大批的劳动英雄。1943年边府专门发布命令奖励历年来农业生产中的劳动英雄，奖给农具，并在群众中宣传其模范事迹(17)。11月26日至12月16日，边府在各县召开劳动英雄大会的基础上，在延安召开了边区第一届劳动英雄大会，185名劳动英雄出席了大会，受到政府的表彰。
　　“吴满有运动直接是大生产运动的一部分，同时也是一种培养基层干部的运动”(18)。由于劳动英雄是群众中的优秀分子，在群众中具有比较高的威信，是团结群众的核心，是基层组织的骨干。他们来自乡村社区，与民众关系密切，组织领导民众比较容易接受。同时来自农业生产第一线，提出了许多适合乡村生活实际的生产组织形式。各级政府通过评选劳模英雄，给他们以物质和精神上的奖励。这些荣誉成为他们在乡村政治生活中的重要政治资本。政府有意识让他们担任乡村行政领导或群众组织领袖，使他们成为乡村政治生活的主角。乡村以劳动英雄为核心，形成了众多积极分子群体，紧密地联系着群众。他们带动群众建设乡村，创造了大量的模范村，例如，吴满有的吴家枣园、陈德发的马家沟、张振财的城壕村、石明德的白源村、刘玉厚的郝家桥等模范村乡(19)。绝大多数劳动英雄为人正派，在政治上有较高的认识，党和政府通过他们，把党和政府的方针政策在群众中宣传和落实。由于劳动英雄身份，他们在各种会议上也更有发言权，因此能够起到政府和群众的桥梁作用，是乡村培养和选拔干部的后备和源泉。正因为如此，边区各级参议会和政府在召开会议、决定群众性的重大事情时，大都邀请当地的劳动英雄参加，倾听他们的意见，吸取他们的经验和创造，并且形成了一种制度。同时选拔他们中的优秀分子参加各级政权机关工作，发挥其模范作用，作为政府与广大群众之间的纽带，去团结更广大的劳动群众。1944年李鼎铭副主席在边区政府委员会第四次会议上的报告中指出，边区“今后的问题在于如何提拔劳动英雄，如何将劳动英雄的新鲜血液灌注到乡政权中去”(20)。1945年边区三级选举中，大批劳动英雄和模范工作者，当选为边区各级参议会的议员和政府工作人员。吴满有当选为边区参议员，并任延安县参议会议长。劳动英雄参政，成为边区乡村政权中的一支重要力量，在边区乡村治理中发挥了重要的作用。
　　在边区劳动英雄创造模范村的基础和经验上，1944年边区开展了集合生产运动、文化运动和卫生运动等群众运动以及在农村开展的“十一运动”。1944年7月，延安市政府委员常驻议员联席会和区乡长联席会提出长期建设延安市的“十一运动”，包括：“一、每户有一年余粮。二、每村一架织布机。三、每区一个铁匠铺，每乡一个铁匠炉。四、每乡一个民办学校和夜校，一个识字组和读报组，一个黑板报，一个秧歌队。五、每人识一千字。六、每区一个卫生合作社，每乡一个医生，每村一个接生员。七、每乡一个义仓。八、每乡一个货郎担。九、每户一牛一猪。十、每户种活一百棵树。十一、每村一个水井，每户一个厕所。”(21)延安市各区乡经过乡级一揽子会、村民大会展开讨论，集中了群众意见，制订出具体的实施计划。此后，边区其他各县也相继制定目标，开展“十一运动”。如安塞县四区马家沟，于1944年9月9日举行村民大会，县委书记、县长及该区乡干部出席指导，研究计划首先在该村安塞开展“十一运动”(22)。十一运动，其内容包括农业生产、文化娱乐、卫生合作、贸易副业等相关方面，是按照群众的迫切需要及其可能，规定今后几年边区乡村的奋斗目标。它是全面和长期的经济文化建设运动，其所规定的十一项具体内容，虽然各个地区的规定不一样，但它的基本内容和精神，确是适合全边区各地人民的需要。正如《解放日报》社论所说的那样：“在我们中国，大部分地区都是农村，绝大多数人民都是农民。改造农村，改善农民生活，是抗战建国中最重要的一件大事，而‘十一运动’正是改造农村的一种建设运动。”(23)
　　四、边区乡村自治和乡村治理
　　陕甘宁边区在乡村治理上除了在外部政权建设、群众组织健全等方面促进乡村治理的实现外，同时还能够积极发掘乡村中的内部资源和乡村传统，努力实现乡村自治。
　　陕甘宁边区乡村参议会和乡政府议行合一以及一揽子会等形式，最大限度地发挥民众参与政权，实质上也是一种乡村自治。边区的乡市参议员选举单位为居民小组，每一小组居民选一参议员，这一参议员代表这一居民小组。这种选举模式能够极大地促进边区乡村自治，居民小组和议员发生固定联系，参议员议定的工作，领导他的组员去做，若有意见，找他自己的代表去说话。被选的参议员，如不满意，撤回很容易。参议员和居民小组的利害关系直接发生关系，居民不会轻易选举，随便选一个人。这实际上已经是一种乡村自治。
　　在村一级，行政村主任、自然村村长等，都由所属各自然村的村民大会投票选举。除了村主任、村长以外，因为边区规定每五十个选民选举一个乡参议员，因此每个村均有几个乡参议员，村子大的乡参议员多点，村子小的乡参议员少点。村上一切比较大的事情，同全体居民有关的，村主任、村长照例要先找乡参议员商量。乡参议员实际上是村长、村主任的顾问，一切决定，村长、村主任均需同乡参议员商量好，由乡参议员先对其所管理的各户居民解释，然后由村长、村主任召集村民大会通过执行。村民大会是村的最高权力机关，村中的一切大事均须经过村民大会讨论决定。由于村民大会经常开，参加者又是全体村民，村民能够畅所欲言，因此是自由、民主、生动的村民自治形式。村民是乡村政权的主人翁，村主任、村长是村民大会的执行者。在正式的政权系统之外，陕甘宁边区还十分重视对乡村中的内部资源和乡村传统的发掘和利用。
　　重视和利用村规民约的内在规范和约束作用。村规民约是以村为单位，村民根据本村实际制定的保障村民权利、设定村民义务的契约性质的行为规范。村规民约这种乡村社会自我治理的形式在中国具有悠久的历史和传统。陕甘宁边区乡村十分重视村规民约的制定和建设，并把它作为陕甘宁边区乡村教育、乡村自治的一种重要形式。边区村规民约一般由村民们民主讨论议定，由当地的乡文书或小学教员编写，写在黑板报上，或者写在马兰纸上张贴起来。村民公约结合当时当地的实际情况，从实际出发，从群众最需要，当地又办得到的事做起，因时因地制宜组织讨论编写，进行宣传教育，按约实施。同时，又可作为识字班的内容，既认了字，也懂了道理(24)。由于其内容涉及乡村生活的方方面面，可执行性强，在乡村治理中发挥了重要的作用。有综合性质的村民公约，如绥德县张家圪崂村民公约规定如下：“一、全村人，勤生产，丰衣足食，生活美满。二、不吸烟，不赌钱，人人务正，没个懒汉。三、不吵嘴，不撕斗，邻里和睦，互相亲善。四、多上粪，仔细按，人畜变工，大家方便。五、秋翻地，锄四遍，龙口夺食，抢收夏田。六、婆姨们，多纺线，不买布匹，自织自穿。七、多栽树，多植棉，禾苗树木，不许糟践。八、识字班，好好办，不误生产，又把书念。九、抗工属，优待遍，吃得又饱，穿得也暖。十、公家事，认真干，公粮公款，交纳在先。十一、生产事，议员管，服从生产，接受意见。十二、好公约，要实现，谁不遵守，大家惩办。”(25)再如志丹县村民公约：“一、人人都要生产，不让二流子闭站，阴阳、巫神、神官也要生产。二、订出生产计划按时春耕、锄草、收割、好好喂养牲口。三、爱护田苗，不让牲口糟蹋，保护树木，自动修桥补路。四、不抽洋烟，不偷人，不赌博，不说怪话。五、互相帮助，互相友爱，不打架，不吵嘴。六、拥护军队，帮助军队，好好优待抗工属。七、组织劳力，互相变工，种庄稼也要驮盐。八、节省一粒米、一寸布、反对浪费。九、负担合理公平，早缴早送。十、参加自卫军，清查坏人，捉拿破坏分子。以上公约，谁要违犯，由大家商议处罚修桥、补路、给抗属背柴，或罚一只羊吃。”(26)有保护庄稼的村民公约，如延川县普遍开展了农村生产公约——“吃议和”的大运动。全县在旧历二月二举行吃议和会，订立了吃议和公约(27)。延川县永远区二乡村民公约，违反者杀猪一口、买粉条15斤、酒10斤给村民(28)。陕甘宁边区的村民公约源于乡村社会，公约内容符合乡村社会的生活实际，具有广泛的思想基础和现实的可行性。另外，公约内容通俗易懂，由村民大会议决，群众易于理解和执行，所以有无与伦比的社会适应性和实用性。村民公约与乡村中的黑板报、读报组、识字班等基层文化组织结合起来，进行宣传教育，起到了很好的内在规范作用。
　　发现和重视多种类型的模范村，并把他们培养成为乡村自治的典型。陕甘宁边区善于发现和重视多种类型的模范村，并从这些典型村中总结乡村治理的经验，在全边区适合条件的地方加以推广和运用。边区党大会决定：“区委以下各级党部，应就近直接领导和具体帮助两个乡的工作，造成模范的乡村。”边区产生了各种类型的模范村，如绥德县就有生产模范村郝家桥、拥军模范村王家坪、变工模范村黄合峁、农作法模范村张家圪劳等。1945年以前主要强调模范乡村的生产方面，认为“模范乡村应是一般乡村群众生产的榜样，在质量上一定要求得比一般乡村强、精、有突出的地方”(29)。在模范乡村的建设上，劳动英雄发挥了核心和旗帜作用，如延安吴满有的吴家枣园、定边贺保元的贺家园、华池张振财的城壕村、淳耀石明德的白塬村、绥德刘玉厚的郝家桥等，都是在劳动英雄的带领下实现了乡村建设的大发展。1946年4月，林伯渠在陕甘宁边区第三届参议会上明确了陕甘宁边区乡村治理的方向，他说：“头一个重要任务，是加强乡村自治。”如何实现乡村自治，他提出了以下措施：(1)发展以自然村为基础的代表制，通过代表的选举为乡村自治造成有利的条件。(2)改进乡政府的工作方式，具体帮助村主任、树代表进行工作，实际解决问题，去掉简单命令的办法。(3)从乡村公产及人民乐意的办法筹集一定的自治经费。(4)上级领导必须符合加强乡村自治的精神，关键在于县，县政府必须与乡政府保持密切的联系。为陕甘宁乡村自治指明了道路和方向。绥德县吉镇区第三乡王家坪村是边区乡村自治做得比较好的乡村。新政权成立前，该村经济上存在着严重的封建剥削，村誉最坏，村风不正。到1946年，土地问题基本上得到了解决，二流子彻底改造，义仓、打井、识字、卫生，以至负担等各项具体工作，都能集体行动并确切地完成。拥军工作搞得好并且经常化，特别是在村民关系上，团结互助，和谐相处，新政权成立后，从未发生过涉讼事件。这表明，王家坪村在政治、经济、社会、文化建设等方面都取得了很大的发展，是名副其实的自治模范村(30)。像王家坪这样的自治乡村，在边区为数很多。为了进一步发展和扩大乡村自治，1946年边区政府办公厅特发了《陕甘边区政府关于发现培养和提高自治村乡问题的通知》(以下简称《通知》)。《通知》希望各分区各县负责同志一方面注意发现这种已有高度自治能力的模范村乡，有计划地搜集它们具体生动的自治事实，写成材料，供各地加强村乡自治参考。另一方面注意培养和提高尚无自治能力或自治能力尚属不足的村乡，帮助其建立村的领导核心和工作制度(不是重复曾经犯过的包办代替)，使自治工作真正生根(31)。
　　五、边区乡村社会问题和乡村治理
　　陕甘宁边区乡村主要有土匪、烟毒、二流子等社会问题，这些问题大多是旧社会遗留问题。为了建设一个安定、和谐的边区，陕甘宁边区对这些问题进行了卓有成效的治理。
　　土匪问题。抗战初期，陕甘宁边区土匪活动猖獗，危害很大。边区土匪主要来源于土地革命时期被推翻的豪绅地主、被解除武装的民团土匪、反动组织、边区以外的反动势力汉奸亲日派等。这些土匪大约有43股，4，000余人，2，000多支枪(32)，严重危害边区的社会秩序和人民生命、财产安全。更为严重的是，大部分土匪受国民党顽固派和日本特务的指使利用，专门以破坏边区乡村政权为目的，组织保甲和非法团体，蛊惑群众，残杀乡村干部，危害极大。如1940年年初，土匪赵老五利用当地政府在扩兵征粮中的失误，造谣惑众，策动环县5个区17个乡自卫军哗变。这次哗变摧毁环县区、乡政府共18处，摧毁学校4处，抢劫合作社5处，共计5，000余元，抢去公粮100余石，杀死、拉走区乡干部20余人，抢去枪支22支(33)，有900多自卫军叛变，内有235名党员参加领导叛变(34)。这就是震惊边区的“环县事件”。再如土匪张廷杰、高登有部屡次摧残环县毛井区行政系统，屠杀干部及劫掠群众财物，以致该区工作不能进行，下层人员害怕，群众恐慌(35)。1940年5月4日晚，土匪高登有捉获环县毛井区三乡乡长冀满成，砍断双足，性命垂危(36)。以至于“下层干部，依土匪近一点的地区，工作不好执行，尤其是某一个干部工作积极一点，即被土匪夜晚派人杀之”(37)，“有些区晚上机关都不敢住，是流动的。如车道区、毛井区，如区府无有武装保护，干部就不敢晚上住在机关办公。土匪放出口风，是与边区办事好的干部、积极的干部，他们捉住即杀之”(38)
　　针对边区匪情，中国共产党一直把清剿边区土匪当做重要工作。根据股匪活动特点，留守兵团与地方党政机关密切联系，采取政治上争取瓦解和军事上打击消灭相结合，主力部队、地方部队和群众武装相结合的剿匪措施，肃清土匪及其影响。对于大股土匪和恶劣顽固的股匪，边区留守部队坚决进行军事打击。如环县事件发生后，边区政府非常重视。1940年2月17日，边区政府发出《关于环县剿匪等工作问题》的指令，指出“军事上剿匪，应与政治上组织上巩固自己、瓦解赵匪同时并进；加强对民众的宣传工作，使干部与民众积极起来反对赵匪，而不是消极的畏匪或走到附和土匪”(39)留守部队警备二团等在敌方军队和民众的配合下，于3月7日攻破赵老五匪部，收复环县甜水堡。4月7日，成立了环县甜水区抗日民主政府，环县事件得到解决。在军事上痛剿之外，还从政治上瓦解土匪。边区政府坚持“巩固乡村民主制度，严密群众组织是断绝土匪的基本办法”(40)。用各种办法使被协从的土匪觉悟过来，向土匪部队及其家属做宣传，要他们不受土匪的欺骗，一致团结抗日；对投诚过来的土匪不咎既往，予以优待和奖励，发动群众帮助解决其耕地、农具等问题，使能生活，并劝投诚各匪去信劝其匪中友朋回家。在群众中解释土匪与顽固分子关系，顽固分子利用土匪破坏边区即是帮助日寇等道理，以提高群众认识。通过广泛宣传鼓动，使群众真正了解土匪的背景与罪恶(41)。同时在制度和组织建设上，1939年边区政府颁布《陕甘宁边区抗战时期惩治盗匪条例(草案)》，对边区盗匪作出严厉的规定：“凡以抢劫为目的，有下列行为之一者，即以盗匪论罪：聚众持械抢劫者、以暴力强夺他人财物者、掳人勒赎者、藏匿贩运及买卖军火者、窝藏或分赃物者、伤毙人命者、乘机强奸妇女者、纵火焚毁房屋者、破坏阻塞交通者、袭击或抗拒军队者、抢夺军队或自卫武器者、勾引军队为匪者。犯各款之罪者，视情节轻重判处以徒刑或死刑，并没收本犯之全部财产或罚金。”(42)使得边区剿匪工作有法可依。
　　为了形成全民防匪的形势，把消灭土匪作为抗战动员的中心工作来做。边区加强自卫军队伍和大力发动群众参加锄奸运动。每个乡设立锄奸委员会，每个村建立锄奸小组。全边区有千个以上锄奸委员会，九千多个锄奸小组，10万以上的锄奸人员。对于散匪，边区民众和自卫军是消灭土匪的主要力量。边区民众深刻认识了土匪的危害，踊跃投入到剿匪的战斗中来。1944年10月14日，佳县农民王逢时赶集时发现有土匪张凤山等4人，即报告行政村主任。由乡长张裕本、乡文书李仲义集合自卫军连长王逢前、基干排长蔚旺春等二十余人分四组前往捕捉。在土匪有枪，群众没有武器的情况下，追击土匪数公里，并将之全部抓获。为此，为了表彰群众与干部精诚团结奋勇捕捉土匪的精神，边区政府奖给锦旗一面(保卫家乡的模范)、奖金十万元，通令嘉奖(43)。从1937年7月至1940年夏，经过百余次剿匪战斗，消灭土匪36股，击溃10多股，毙伤1，200余人，俘获投诚3，000余人，基本上肃清了边区的匪患，保障了边区政权和人民财产、生命的安全，为边区乡村治理取得了一个良好的社会环境。
　　烟毒问题。自近代以来，罂粟就是陕甘宁地区农村大量种植的农作物。20世纪二三十年代，陕西“各县种烟亩数，最高者占地百分之九十，最低者百分之三十”(44)。据统计，陕甘两省的罂粟种植面积分别占农田面积的90%和75%(45)。种植鸦片，不仅导致良田荒芜，而且大量民众吸食鸦片，家庭贫困，民不聊生。中国共产党自进入边区后，就厉行禁止种植和吸食鸦片。
　　边府成立之前，中华苏维埃政府西北办事处就于1937年5月颁布了《关于禁止鸦片的布告》，严禁种植、吸食和买卖鸦片。1942年1月，边区政府设立陕甘宁边区禁烟督察处，专门负责查禁鸦片，颁布了《陕甘宁边区禁烟督察处组织规程》、《陕甘宁边区查获鸦片毒品暂行办法》。但由于边区地理环境的原因，在一些偏僻之地仍有不法分子偷种鸦片。如1943年春，林伯渠接连发出两件关于铲除烟苗的命令。指出“据绥德报告，人民偷种者甚多，安定更多”，命令各县立即彻查，迅速铲除。延署分区责成县区乡长绝对负责，并派干部下乡检查(46)。经过治理，边区较彻底地铲除了鸦片的种植，正如1944年5月随中外记者西北参观团访问边区的美国记者哈里逊·福尔曼说的那样：“我在共产党区游历了五个月，没有发现任何一点鸦片的痕迹。”(47)
　　对于吸食鸦片的烟民，边区政府也采取积极措施使其戒烟。1943年9月11日，边区政府发出《为禁止吸毒事给专员公署县(市)政府的指示信》，要求各级政府强制烟民戒烟，30岁以下的限期3个月戒绝，40岁以下的限期5个月戒绝，60岁以下的限期10个月戒绝。并对烟民进行登记，敲定戒绝日期和方法，乡政府或村主任、村长要随时检查。各地政府和卫生机关要帮助烟民找戒烟药，或设立戒烟所，集中戒烟。把戒烟和生产与教育工作联系起来。要以说服与强迫方法，使其卷入生产大潮，给以各方面的鼓励和帮助，形成群众性的戒烟运动。由于措施得力，方法得当，边区在禁烟方面取得了显著成效。及至抗战结束，吸食鸦片在边区近乎绝迹了，边区在当时被称为“禁烟模范区”(48)。
　　改造“二流子”。边区群众对一些烟鬼、赌徒、小偷、土娼以及不劳而食，不务正业，有好吃懒做、游手好闲、宣扬迷信、挑拨是二作、偷糜盗谷、偷驴盗马等行为的人，称为“二流子”。“二流子”的大量存在是边区的社会隐患，具有很大的社会危害性。轻则好吃懒做、游手好闲、散布流言，打击人们的生产积极性；重则烟酒嫖赌、偷盗乡民、妨害生产；甚至沦落为匪，被汉奸特务收买利用。因此，改造“二流子”就成了发展边区经济，稳定社会秩序，巩固基层政权，改善乡村民风的重要举措，意义重大。
　　边区改造“二流子”，首先正确区分“二流子”。边区以生活来源为主要标准，将“二流子”分为“二流子”、半“二流子”和有“二流子”习气的公民三类。规定“完全无正当职业而靠不良行为维持生活者为二流子；有正当职业，又兼靠不良行为为生活手段者为半二流子；完全靠正当职业为生活手段但染有不良嗜好或不良习气者不算做二流子，而应算做有不良嗜好或二流子习气的公民”(49)。针对不同的人群，采取不同的治理措施。边区改造“二流子”采取的方法主要有：发动群众评价“二流子”，确认后由政府进行登记；干部分工负责，进行经常性的说服教育；调动社会各方面的力量，实行全社会教育监督；区别对象，采取不同方法；完善各项法令，专设改造机构等。(50)
　　1942年10月西北局高于会议后，改造“二流子”参加生产成为一项普遍的群众运动。边区采取党政的领导教育与群众的监督帮助相结合，劝说感化与强制处罚相结合的方式，以动员和组织“二流子”参加生产，使其变成自食其力的劳动者，从经济上消除“二流子”产生的基础为主要方法改造“二流子”。1941年《施政纲领》中指出：“给社会游民分子以土地耕种，取得职业与参加教育的机会，纠正公务人员及各业人员中对游民分子加以歧视的不良习惯。”(51)边区各地分给“二流子”土地，帮助他们解决农具困难，安置适当职业，使其生活有着落。定边县“给每个二流子以具体帮助，代找职业”(52)。甘泉、佳县将不事生产的“二流子”集中到县、区政府，编成“二流子”生产队，由县或区干部亲任组长，带领其生产。延安县乌阳区将18个“二流子”组成扎工队，“不仅每人往年荒芜的土地去年(1943年)都锄了两三遍，而且由于劳动认真，各村群众还争出较高的工资，抢着拉他们去锄草”(53)。
　　对于少数拒不转变的“二流子”，边区也采取了相应的强制性措施。如延安市为“二流子”制定公约。内容包括不染不良嗜好、不串门子、不招闲人、不挑拨是非、要有正当职业、如有违反罚工等(54)。各乡村将“二流子”名单在村民大会上公布，把“二流子编成小组，每组选出一小组长，依照所定公约互相督促，规定生产期间，一切义务动员，概由二流子负担，二流子的门上和身上佩带以二流子的证章，只有在真正参加生产之后才可取消”(55)。
　　边区乡村改造“二流子”取得了明显的成效，一系列社会问题也相应得到缓解，边区乡村生产更加积极，社会秩序更加安定。正如《解放日报》总结的那样：“第一，是把这不劳动的为非作歹的寄生虫，改造成了新社会的好公民。由于他们的改造，就大大消除了赌博、吸烟、串门子、招野汉、偷窃财物、好吃懒做、挑拨是非、宣传迷信、敲诈钱财种种旧社会上残余的不良现象，同时这些二流子不务正业、生活无着落，有的加入了汉奸特务组织，有的则成为汉奸特务所常利用的对象，所以改造他们也正是锄奸自卫的一个前提和条件。第二，特别重要的是这些人的转变，对于边区经济的发展起了很大的作用。第三，二流子的改造更加激励了群众的生产情绪和对政府拥护的热忱。”(56)
　　发展文教卫生、消除迷信。边区乡村的文化教育和卫生等处于十分薄弱落后的状态。为此，边区一方面大力发展教育，提高人民的文化水平；另一方面发展乡村卫生事业，打击巫神等迷信活动。边区乡村消灭文盲，破除迷信，讲究卫生，提高政治觉悟，加强农村的文化卫生建设，是边区乡村治理的重要方面。
　　1939年4月颁布的《抗战时期施政纲领》指出“实行普及免费的儿童教育，以民族精神与生活知识教育儿童，造就中华民族的优秀后代”(57)。并前后颁布了《陕甘宁边区小学教育实施纲要》、《陕甘宁边区小学法》、《陕甘宁边区小学规程》、《陕甘宁边区实施强迫教育暂行条例(草案)》等法律法规，对学龄儿童实行强迫接受义务教育。同时边区也积极鼓励民办小学、巡回学校等许多新型教育形式。同时，在发展正规学校教育的同时，边区还举办各种社会教育事业。社会教育的主要对象是农民，是成年农民(包括失学儿童)不脱产的教育。1939年8月5日，边区政府公布了《陕甘宁边区各县社会教育组织暂行条例》，要求各县建立各种社会教育组织，以便经常地有组织地对民众进行文化教育。乡村社会教育在教学内容上，简单明了，生动实用，适合乡村实际；教学方式上，读报纸、演戏剧、扭秧歌、办墙报等形式灵活多样，田间地头，村庄院落都可以做教学场所；组织形式上，有读报识字组、夜校、半日校、冬学等，在乡村主要形式是以区乡为单位利用冬季农闲组织农民学习的冬学。边区冬学始于1937年冬季，边区政府以制度化、组织化的方式在边区乡村推广。在举办识字组、识字促进会等途径外，乡村其他民众组织“农救、职工、妇救、儿童团、自卫队等，应自动开办农民、职工、妇女、儿童等民众学校、夜校、识字班等，尤其是建立农村俱乐部应作为统一农村民众文化娱乐、汉字、社会教育的堡垒与团结民众的核心”(58)。通过文化教育，边区许多农民开始识字，有些甚至能够读简单的报纸。民众教育不仅提高了文化素质，而且也是提高政治思想和民族意识的运动。
　　边区政府建立之初，边区乡村“卫生条件极差，缺医少药人畜死亡率很高，婴儿死亡率达60%，成人达3%；全区巫神多达2，000余人，招摇撞骗，为害甚烈”(59)。针对边区缺医少药，民间巫医盛行的情况，边区政府在各乡村严厉打击巫神活动，积极培养乡村医生，改善医疗卫生状况。如1944年7月，延安县召开反巫神大会。到会男女巫神59人，很多巫神经过大会不但自己坦白和转变了，同时并向少数顽固的巫神展开尖锐的斗争，最后所有巫神都愿意改邪归正，并一致通过了改正公约。在召开大会前，政府曾找每个巫神谈话，进行初步教育和了解情况，再综合所有材料加以研究，然后又召集老实坦白的巫神，鼓励他们不但坦白自己，且进而帮助揭发别人。巫神坦白了，就抓紧他们的生产，不然没吃的又会重新干起来，同时要给老百姓解决医药问题，很多老百姓是没有医药才找巫神的(60)。边区政府要求“各界人士，必须针对当地具体情况，利用一切机会和方法(如小学校、干调班、自卫军、读报、庙会、展览会等)进行对人民的卫生教育”(61)。边区乡村普遍建立了卫生、防疫委员会，制定乡村卫生公约，在乡村开展卫生运动。卫生委员会定期在乡村进行卫生检查，督促群众搞好卫生。防疫委员会定期下乡做宣传、防疫工作。同时，边区乡村在举办冬学时，创办了以妇婴卫生为主要内容的妇女卫生冬学。把扫盲和卫生教育结合起来，起到了很好的效果。如延安大学派学生在陇东镇原刘家城办了一所妇女卫生冬学，教农村妇女新法接生，大大提高了当地的婴儿成活率(62)。边区乡村的卫生状况得到了很大的改善。
　　移难民问题。陕甘宁边区虽然地广人稀、但也存在内部差异。如延安周围由于战乱的影响，人口很稀少，生产发展急需人口；而绥德、米脂等地，人口密度相对较大。自清末以来，历届政府就提倡绥米民众南下迁移到延安等地，但效果很不明显，没有取得多少效果。为了促进人口流动，缓解人地矛盾，边区政府颁布了一系列优惠措施鼓励移民。同时，抗战爆发后，大量边区内外的难民涌入边区。如何管理和组织这部分移难民成为边区乡村治理的一个重要方面。
　　针对移难民新情况，边区相继颁布了《陕甘宁边区优待外来难民和贫民之决定》、《优待难民办法》、《陕甘宁边区优待移民实施办法》、《陕甘宁边区优待移民实施办法补充要项》、《陕甘宁边区优待移民难民垦荒条例》等法规政策，在耕地、住房、农具、生产贸易等方面给予照顾。除了在经济上给予支持外，对于移难民的医疗、人权、财权的保障上面也有优待。对于优秀分子还努力提升他们的政治地位，吸收提拔移难民中间的可靠的积极分子到乡村政权中去，使他们从参加民主生活，体验边区解放人民的实际，在心目中，建立拥护边区的基础。许多移难民通过自己的努力，在边区经济地位获得了很大的提高。如边区著名的劳动英雄吴满有就是从横山县逃到延安的难民。
　　在边区优待移难民政策的吸引下，边区移难民数量日渐增多。1941年，边区移难民人口为20，740人；1943年，增长30，447人(63)。到1945年，全边区共安置移难民6.39万户，26.67万人，占当时边区总户数的20%，总人口数的16.7%。边区通过合理安置移难民，不仅稳定了移难民的生活，而且通过开垦荒地，扩大了边区耕地面积，提高了粮食产量。据1943年2月统计，边区5年扩大耕地240万亩，其中200万亩是移难民开荒增加的。1943年增产细粮8万石，60%是移难民完成的(64)。边区移难民工作取得了明显的成效。
　　陕甘宁边区的土匪、烟毒、“二流子”、迷信、移难民等社会问题，他们之间是相互联系的。单独解决其中一个并不能根本解决问题，只有将他们作为一个系统工程来解决才能取得成效。边区乡村正是针对社会问题出现的原因，民众广泛参与，综合治理，才将边区乡村社会问题得到了根本解决。
　　①参见中央书记处：《六大以来》下，人民出版社1981年版，第57—59页。
　　②陕西省档案馆、陕西省社会科学院合编：《陕甘宁边区政府文件选编》第2辑，档案出版社1987年版，第286页。
　　③陕西省档案馆、陕西省社会科学院合编：《陕甘宁边区政府文件选编》第1辑，档案出版社1986年版，第323—324页。
　　④陕西省档案馆、陕西省社会科学院合编：《陕甘宁边区政府文件选编》第3辑，档案出版社1987年版，第278—279页。
　　⑤陕两省档案馆、陕西省社会科学院合编：《陕甘宁边区政府文件选编》第9辑，档案出版社1988年版，第259页。
　　⑥转引自宋金寿、李忠全：《陕甘宁边区政权建设史》，人民出版社1991年版，第85页。
　　⑦参见宋金寿、李忠全：《陕甘宁边区政权建设史》，人民出版社1991年版，第132—133页。
　　⑧参见1941年4月17日延安《新中华报》。
　　⑨1941年2月16日延安《新中华报》。
　　⑩陕西省档案馆、陕西省社会科学院合编：《陕甘宁边区政府文件选编》第3辑，档案出版社1987年版，第72页。
　　(11)1941年4月17日延安《新中华报》。
　　(12)陕西省档案馆、陕西省社会科学院合编：《陕甘宁边区政府文件选编》第4辑，档案出版社1988年版，第128页。
　　(13)1937年5月23日《新中华报》。
　　(14)参见宋金寿、李忠全：《陕甘宁边区政权建设史》，陕西人民出版社1991年版，第270页。
　　(15)参见1942年4月30日延安《解放日报》。
　　(16)参见1943年1月11日延安《解放日报》。
　　(17)参见陕西省档案馆、陕西省社会科学院合编：《陕甘宁边区政府文件选编》第7辑，档案出版社1986年版，第78页。
　　(18)南开大学中国近现代史教研室：《中外学者论抗日根据地——南开大学第二届中国抗日根据地国际学术讨论会论文集》，档案出版社1993年版，第532—533页。
　　(19)参见陕西省档案馆、陕西省社会科学院合编：《陕甘宁边区政府文件选编》第8辑，档案出版社1988年版，第28页。
　　(20)陕西省档案馆、陕西省社会科学院合编：《陕甘宁边区政府文件选编》第8辑，档案出版社1988年版，第28页。
　　(21)1944年8月26日延安《解放日报》。
　　(22)1944年9月21日延安《解放日报》。
　　(23)1944年9月15日延安《解放日报》。
　　(24)参见西安市政协文史资料委员会编：《忆延安》，陕西人民出版社1991年版，第292页。
　　(25)1943年5月19日延安《解放日报》。
　　(26)1944年1月11日延安《解放日报》。
　　(27)1944年4月24日延安《解放日报》。
　　(28)1944年3月28日延安《解放日报》。
　　(29)1944年5月14日延安《解放日报》。
　　(30)参见陕西省档案馆、陕西省社会科学院合编：《陕甘宁边区政府文件选编》第10辑，档案出版社1988年版，第258页。
　　(31)参见陕西省档案馆、陕西省社会科学院合编：《陕甘宁边区政府文件选编》第10辑，档案出版社1988年版，第259页。
　　(32)参见《陕甘宁边区抗日民主根据地·回忆录卷》，中共党史资料出版社1990年版，第167页。
　　(33)参见中共庆阳地委党史办：《陕甘宁边区陇东的军事斗争(内部资料)》(上)，1992年，第144页。
　　(34)参见陕西省档案馆、陕西省社会科学院合编：《陕甘宁边区政府文件选编》第2辑，档案出版社1987年版，第334页。
　　(35)参见陕西省档案馆、陕西省社会科学院合编：《陕甘宁边区政府文件选编》第2辑，档案出版社1987年版，第272页。
　　(36)参见陕西省档案馆、陕西省社会科学院合编：《陕甘宁边区政府文件选编》第2辑，档案出版社1987年版，第272页。
　　(37)陕西省档案馆、陕西省社会科学院合编：《陕甘宁边区政府文件选编》第2辑，档案出版社1987年版，第327页。
　　(38)陕西省档案馆、陕西省社会科学院合编：《陕甘宁边区政府文件选编》第2辑，档案出版社1987年版，第328页。
　　(39)陕西省档案馆、陕西省社会科学院合编：《陕甘宁边区政府文件选编》第2辑，档案出版社1987年版，第64页。
　　(40)陕西省档案馆、陕西省社会科学院合编：《陕甘宁边区政府文件选编》第2辑，档案出版社1987年版，第490页。
　　(41)参见陕西省档案馆、陕西省社会科学院合编：《陕甘宁边区政府文件选编》第2辑，档案出版社1987年版，第482页。
　　(42)陕西省档案馆、陕西省社会科学院合编：《陕甘宁边区政府文件选编》第1辑，档案出版社1986年版，第492页。
　　(43)参见陕西省档案馆、陕西省社会科学院合编：《陕甘宁边区政府文件选编》第9辑，档案出版社1988年版，第9页。
　　(44)章有义：《中国近代农业史资料》第3辑，三联书店1957年版，第49页。
　　(45)参见齐霁：《陕甘宁边区禁烟禁毒运动初探》，《甘肃社会科学》1999年第4期。
　　(46)参见陕西省档案馆：《陕甘宁边区政府查禁烟毒史料选(上)》，《历史档案》1993年第1期。
　　(47)[美]哈里逊·福尔曼著，熊建华译：《来自红色中国的报告》，解放军出版社1985年版，第9页。
　　(48)1942年6月3日重庆《新华日报》。
　　(49)陕甘宁边区财政经济史编写组、陕西省档案馆合编：《抗日战争战争时期陕甘宁边区财政经济史料摘编》第2编，陕西人民出版社1981年版，第693页。
　　(50)参见1944年5月1日延安《解放日报》。
　　(51)中央档案馆：《中共中央文件选集》第11册，中共中央党校出版社1986年版，第644页。
　　(52)参见1943年5月1日《解放日报》。
　　(53)陕甘宁边区财政经济史编写组、陕西省档案馆：《抗日战争战争时期陕甘宁边区财政经济史料摘编》第2编，陕西人民出版社1981年版，第698页。
　　(54)参见1944年5月1日延安《解放日报》。
　　(55)1943年3月23日延安《解放日报》。
　　(56)1944年5月1日延安《解放日报》。
　　(57)甘肃省社会科学院历史研究所：《陕甘宁革命根据地史料选辑》第1辑，甘肃人民出版社1981年版，第26页。
　　(58)中央教育科学研究所：《老解放区教育资料》抗日战争时期·下，教育科学出版社1986年版，第213页。
　　(59)李维汉：《回忆与研究》下，中共党史资料出版社1986年版，第566页。
　　(60)参见1944年7月21日延安《解放日报》。
　　(61)1944年1月8日延安《解放日报》。
　　(62)参见李维汉：《回忆与研究》下，中共党史资料出版社1986年版，第580页。
　　(63)参见陕甘宁边区财政经济史编写组、陕西省档案馆：《抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史料摘编》第2编，陕西人民出版社1981年版，第645页。
　　(64)参见1943年2月22日延安《解放日报》。