一、坚持基层党支部、基层政权和民众组织相结合的治理体制
　　乡村治理是一项系统性的工程，仅仅依靠政府不仅运行成本无法承担，而且也无法很好达到治理的目标。这就需要在发挥基层党组织和政权机构的领导和主体作用的同时，培育乡村民众组织，发挥民间的自主参与力量，这样才能发挥乡村社会的自身持续发展能力。陕甘宁边区在乡村治理中建立了以基层党支部为领导核心、以基层政权为执行主体和以民众组织积极参与相结合的治理体制，最大限度地动员、组织和发挥了各方面的力量参与到乡村治理中来。
　　在边区建立初期，边区乡村也曾犯有支部包办一切的错误。乡上一切负担动员工作，都是由支部书记召集会议决定后，命令群众执行。对此，群众非常不满意这种秘密会议决定一切的办法。为此，西北局改变做法，决定乡村一切负担动员必须经乡参议会讨论执行，不能再由支部代替包办。支部只能通过自己党员模范作用去保证任务完成，这是边区乡村工作巨大的转变，使边区党从过去站在民众之上转而站在民众当中。①正是纠正党对各种工作一把抓的错误，建立乡村党政群工作的正确关系，边区乡村不仅理顺了政权关系，而且提高了工作效能。
　　同时，“党经过政权、军队及各种民众团体等连带与杠杆的作用，与全边区人民特别是与工农劳动大众密切联系起来”②。乡政府、民众组织的主要领导也是基层党支部的成员或领导，这样便于党组织对乡村事务的领导。同时，吸纳政权、民众组织、乡村中的积极分子加入中国共产党，出他们发挥核心带动作用。这样边区乡村形成了基层党组织的领导、基层政极为主要执行者和广大民众通过民众组织广泛参与的治理体系。这种体制既能够保证中国共产党的领导，同时又能最大限度地发挥民众的参与力量，民众广泛参与选举、民主政权建设、社会问题的治理等活动。这种体制有利于党政群的协调一致，密切配合，提高效率，在乡村治理中具有明显的优势。正是因为发挥了党的领导和民众的主体参与，陕甘宁边区乡村治理才能够取得胜利，实现了保卫边区和乡村社会建设的巨大成功。
　　二、注重乡村干部队伍建设，加强基层政权执政能力
　　边区政府非常重视乡村政权的建设，健全乡村政权机构，改善乡村工作条件，提高乡村干部的素质，发挥乡村干部的作用，确立边区政权的坚实基础。“乡市工作是主要而又是我们最弱的一环，人民不满意的对象多是乡市机关”③，因此，边区政府十分注重乡村干部队伍建设，把培养和提高乡村干部的素质作为加强乡村治理的关键。
　　边区乡村干部大都出身于贫苦农民家庭，经受过革命战争的考验，也有一定的工作能力，受到人民的拥护和信赖。但是，乡村干部文化水平低，绝大多数是文盲，对政策的理解不深，不利于实现对乡村的有效治理。正如1937年陇东分区固北县毛井区三乡主席在选民大会上做工作报告时，只是说“我也不识字，工作也未做好，完了”。四乡主席是党提出来的候选人而不能保证当选。一乡主席也是党支部提出来的，因事先没有向其本人解释清楚，结果在选举时是保证当选，而该同志不干，而偷着逃跑了④。1940年富县乡村干部情况是“干部的特点：一般的区乡干部较幼稚，对工作的原则把握性差。区乡个别干部，保有旧政权的习气，某些工作常有对付上级的色彩。一般区乡干部不识字的很多，并抱有私情观念较厚，乡级干部有报复心的态度。干部对政权的认识：干部(区乡)对政权的认识不够，所以不会很好利用政权工作。正因为对政权认识不够，所以对工作抱有应付态度。一般尤其乡级干部与党员不想负责，所以乡级干部群众过多，并有某些坏分子已混进了政权组织，积极的好的群众未加发现与提拔”⑤。1942年12月边区政府委员会第三次会议通过的《陕甘宁边区简政实施纲要》指出，90%的区、乡干部，是从当地农民革命斗争中出身的积极分子，他们熟悉乡土情况，同民众有联系，能积极完成任务；但一般缺乏文化知识，缺乏独立工作能力，同时有相当浓厚的乡土观念、家庭观念，也成了他们进步与发展的重大限制⑥。在实践中，有的乡村干部工作作风简单粗暴，如吴堡县第六区区长霍相乐为公粮问题，派人于深夜闯入一乡公民贾应利家，将门窗打破，并将贾弟头部殴伤⑦。有些干部因为作风问题，甚至导致纠纷的发生。米脂县何岔区六乡寺沟村主任刘凤玉处理羊群糟蹋庄稼纠纷，引起群众不满，致使地主马师光煽惑村民趁机对其报复，引发群众事件⑧。佳县响石区乡村干部在征收公粮时，与进柏沟村民李贞富发生纠纷。李贞富发动数十人到佳县控诉区书记、参议员、村主任等征粮不公平。在区乡政府落实县政府决断不力的情况下，李贞富等人上诉至边区，并对乡村干部进行诬告⑨。可见乡村干部的工作作风和方式问题，对边区的乡村治理有着重要的影响。面对这些突发事件，边区一方面派出工作组，调查事实，积极宣传，发动群众的积极性，提高群众辨别是非的能力，排除纠纷；另一方面最主要的是加强乡村干部队伍建设，提高乡村干部素质。
　　为了改善乡村干部文化水平低、政策理解力不够的缺点，边区采取了一系列措施，提高乡村干部素质，增强乡村干部队伍建设。主要措施有：举办各种训练班，提高区乡干部的文化水平和政策水平，改进工作方式方法；派出各种工作团组到乡村指导工作，帮助乡村干部提高实际工作能力；选派青年知识分子干部，充实乡村干部队伍等。通过乡村干部队伍建设，基层政权执政能力和对农村社会资源的整合能力得到加强，更好地发挥了表率与领导作用。如边区乡村自治模范村绥德王家坪村之所以转变得快、自治搞得好，主要原因在于以乡长王应成、劳动模范王德彪和村长三人为中心团结其他六人组成的领导核心，正确地领导了乡村的各项工作。
　　同时，边区涌现了许多优秀的乡村干部，如延安县金盆区三乡乡长李丕义，生前积极奉公，不辞劳苦。每遇动员下去，总是争先完成，甚至有时为工作完成，自己能忍让一切，不与计较。身虽终年有病，对工作无时稍懈，直至弥留之际，还在念念不忘工作，嘱乡上干部爱护革命，好好完成夏征任务。为此，边区登报表扬和通令全边区乡政人员学习他这种勤劳奉公、公而忘私的优良作风，并授予“乡干模范”称号⑩。正是以乡村干部作为领导核心，“以这个核心为枢轴，转移四周的群众”(11)，边区乡村治理才能够取得巨大的成就。
　　三、运用组织建设、思想动员和文化教育，激发群众的参与自主性
　　陕甘宁边区乡村通过组织建设、思想动员和文化教育等渠道，利用各种方式动员群众，激发群众在乡村治理中的参与自主性。边区自苏维埃时期就在乡政权下设立各种经常的或临时的委员会，如扩大红军委员会、优待红军委员会、慰劳红军委员会、赤色戒严委员会、防空防毒委员会、义务劳动委员会、失业救济委员会、贫民委员会、房屋委员会、户口委员会、工业研究委员会、农业研究委员会、国有财产委员会、教育委员会、卫生委员会、桥路委员会、粮食委员会、备荒委员会、森林委员会、水利委员会、畜牧委员会、开荒委员会、选举委员会、武装委员会等。有某事项才组织某项委员会，事做完委员会就停止，灵活方便。各委员会都有乡代表参加，为委员会主任，经常参加乡的会议，在乡政府的领导下，配合着进行工作。边区民众大量地参与乡村各种组织，委员会多，参加的人就多，有活动能力的男女，都在做工作，像千百条血管联结在群众里面。
　　边区各组织团体很注意在处理实际问题中，做群众的工作。如1939年边区政府规定，“乡级各种组织(党、政、民)的工作，必须不仅每次开会讲动员，而且要去注意群众中日常发生的一切问题和群众的困难，并经常解决这些问题，如此则信仰会提高，群众会活跃，群众工作会深入。这就是说我们不仅向群众要，而且也必须替群众解决问题，也只有在为群众解决问题中才能提高其积极性，达到我们扩兵、粮食动员等的目的”(12)。同时，边区乡村充分利用报纸、识字组、黑板报等形式开展思想文化教育，如甘泉县桥镇乡黑板报，成为教育群众、推动工作的有力武器。两个婆姨吵架，规劝不下，有人说“你们再吵吧，再吵马上要你们爬黑板报”，这两个婆姨就悄悄地走开了。一个“二流子”听说会上黑板报，跑到编辑委员会请求免登，立誓改邪归正(13)。
　　四、从边区乡村实际出发，进行乡村治理制度创新
　　在当时环境下，边区乡村治理并没有脱离实际，一味苛求形式的民主和科学，而是从实际出发，进行制度创新，建立符合边区乡村实际的治理方式。
　　陕甘宁边区在边区、县级参议会和政府中实现了“三三制”，但在乡一级并没有机械地追求“三三制”。因为乡村主要是农民和其他劳动人民，由地主代表农民，“于理不通，与情不合”(14)。为此，边区政府决定，“三三制”原则主要在县级以上的政权中贯彻，在乡级政权中不必拘泥于形式。尤其是在乡长、文书等主要干部中，更不能强求贯彻“三三制”(15)。为更好地实现乡村治理，边区的乡级政权采取了“议行合一”制，并创造了“一揽子会”的形式。
　　“议行合一”即“行政与立法统一”，这种体制有利于提高乡村治理的效果。因为乡政权是边区政权的基层组织，是乡村民众能够直接参与的政权机关，民众可以直接参与治理，既议又行。乡市参议会既是议决机关又是执行机关，在乡市参议会开会时，乡市政府即停止办事由参议会直接办理；在乡市参议会休会时，一切事情由乡市政府委员会办理。在乡级政权中，乡市参议会与乡市政府既不是并立的，也不是隶属的，而是结合的，开会时是乡市参议会，休会时是乡政府。在这层意义上，“乡市政府不仅属于乡市参议会并且他们完全是一个统一体。正因为他们是统一体，参议员们都参加了政府工作，而且参议会可随时召开。所以政府所做的事，不必要经过参议会的‘复决’或‘追认’，参议会议定的事，政府也无请求重议的权”(16)。
　　在“议行合一”的基础上，乡村基层又创造了“一揽子会”的形式，使群众中各阶层代表及各种积极分子都有机会提出意见，解决问题。由于边区乡村生产、征粮、防奸等各项工作，琐碎而繁多，大多任务时间又比较紧。如果乡参议会议决后，再由政府和群众组织执行，难免出现脱节和无效率的现象。1939年，边区政府就发现乡村中的会议规定的太多，以致有些不能召集或召集不拢，重要的会议也有因缺乏准备使群众不感兴趣。为此，边区党委、政府决定“今后必须由支部、乡政府、抗后会协商计划每月应召集的会议。一切不必要的会议不要开，可以合并的会议应合并开；凡属一般的性质的问题均应在乡的群众大会(或村民大会)上讨论解决，此种会议有事则开，男女老少一齐到会，各团体有什么问题要自己会员注意的就在大会上提出”。“一般的同一性质的会议(如传达政治形势及抗战动员工作等)应统一召集，由支部及乡政府按会议性质共同决定归谁统一召集此种会议。但有关各组织特殊工作的会议仍需单独召开”(17)。在此基础上，到1943年边区许多乡村逐渐出现了一种既民主又集中的“一揽子会”，共同讨论并决定乡里的大事，然后分工执行。一揽子会有两种：大一揽子会和小一揽子会。大一揽子会以乡参议会为主体，即在召开乡参议会时，乡政府委员、行政村主任、自然村村长，以及共产党支部的干事都参加，大家议、大家决、大家分工、大家去做，不分党员与非党员，也不分议员与非议员。是参议员兼了行政村主任或自然村长的，加重了他的职权；不是参议员或不兼行政职务的参议员，只要肯负责，也是有职有权。总之，议、决、执行都是一揽子，合乎精神，大家一齐动手。这样能够解决实际问题，能够办好事情。有些事情，可以开小一揽子会。这种小一揽子会是以乡政府委员会为主体，吸收共产党支部书记、自卫军连长，以及与讨论决定的事情有直接关系的人员参加。比如，经过参议会布置执行的大事，需要进行检查；某些临时重要任务，需要布置或传达下去；比较重要的事情，需要尽快作出决定等。召开小一揽子会，这种会参加的人数少，决议的问题单纯，便于做到即时、灵活与经常。
　　为了更好地规范一揽子会这种形式，边区政府作出规定：一揽子会议用乡参议会的名义；除乡参议员、村主任、村长、自卫军连长、支部干事以外，还可以吸收党小组长、劳动英雄、防奸英雄等参加；保持大家议、大家决的习惯，不必搬用有表决权与无表决权的教条；提倡大家分工负责，人人执行决议的精神；建立领导会议的党的核心，三至五人即可，或由共产党支部干事会担任，或另行组织，以保证党的领导，但必须是在群众中有威信的党员，才便于随时影响非党群众(18)。一揽子会成为边区乡村的一种有组织有领导有权威的治理方式，在乡村活动中发挥了积极的作用。
　　随着形势的发展，陕甘宁边区在总结议行合一及一揽子会议经验教训的基础上，于1945年将乡参议会制改为乡代表会制，以加强乡村自治。代表会制是乡人民直接选举能对他们直接负责的代表，组成代表会，为乡政权的最高权力机关。各代表既是由人民直接选举并对人民直接负责。代表会各代表一方面代表居民意见，商决本乡(市)应兴应革事项及选举与罢免乡(市)长等立法职权；另一方面又代表乡(市)政府领导所属选举单位居民，推行各种建设等行政事宜。各自然村代表执行村长职务，各行政村代表可互推代表主任1人，协助乡长执行行政村村主任职务，不另设自然村及行政村主任(19)。这样，为便于人民选举自己所熟悉的人为代表，并便于代表领导居民推行工作，乡(市)选举区域一般改为以自然村为单位。代表会制下的代表就成为能议能行的人民代表，他们执行村长职责，直接和人民联系，直接获得人民意见，并把这些问题反映到乡代表会上，经代表会讨论决定后，又到居民中执行。这样的代表会就成了真正代表人民的强有力机关，更易发挥乡村自治力量，各项工作更能迅速地向前推进。
　　边区乡村治理是一项系统的社会工程，广泛的参与者和社会问题的全面性、复杂性相互交融，结合成了一个不断发展的有机体。通过种种因素的互动关系，边区的乡村治理作为一个整体而存在，并在边区的建设中不断发展。陕甘宁边区乡村治理的成功之处在于最大限度地利用了乡村传统因素，同时又有效地改造了传统。从这层意义上讲，陕甘宁边区乡村治理模式既继承了中国传统乡村治理的有益因素，又为社会主义时期乡村治理奠定了良好的基础。陕甘宁边区的乡村治理正是在中国共产党的领导下，坚持党支部、基层政权和民众组织相结合，注重乡村干部队伍建设，激发广大群众的自主参与，极大地调动了农民的参与热情，发挥了农民的主体性作用，为抗日战争营造了一个稳定可靠的后方，从而保证了抗日战争的胜利和边区乡村治理的顺利实现。
　　①参见《陕甘宁边区政权建设》编辑组：《陕甘宁边区参议会(资料选编)》，中共中央党校科研办公室，1985年，第381—382页。
　　②《解放》周刊第90期(1939年11月20日出版)。
　　③陕西省档案馆、陕西省社会科学院合编：《陕甘宁边区政府文件选编》第3辑，档案出版社1987年版，第72页。
　　④参见中共庆阳地委党史办：《陕甘宁边区时期陇东民主政权建设》，甘肃人民出版社1990年版，第178页。
　　⑤陕西省档案馆、陕西省社会科学院合编：《陕甘宁边区政府文件选编》第2辑，档案出版社1987年版，第167页。
　　⑥参见《陕甘宁边区政权建设》编辑组：《陕甘宁边区的精兵简政(资料选辑)》，求实出版社1982年版，第93—116页。
　　⑦参见陕西省档案馆、陕西省社会科学院合编：《陕甘宁边区政府文件选编》第7辑，档案出版社1988年版，第229页。
　　⑧参见1944年12月20日延安《解放日报》。
　　⑨参见陕西省档案馆、陕西省社会科学院合编：《陕甘宁边区政府文件选编》第9辑，档案出版社1988年版，第150—157页。
　　⑩参见陕西省档案馆、陕西省社会科学院合编：《陕甘宁边区政府文件选编》第6辑，档案出版社1988年版，第396—398页。
　　(11)赵超构：《延安一月》，新民报馆1946年版，第92页。
　　(12)陕西省档案馆、陕西省社会科学院合编：《陕甘宁边区政府文件选编》第1辑，档案出版社1986年版，第325页。
　　(13)参见《陕甘宁边区政权建设》编辑组：《陕甘宁边区参议会(资料选编)》，中共中央党校科研办公室，1985年，第434页。
　　(14)李维汉：《回忆与研究》下，中共党史资料出版社1986年版，第517页。
　　(15)宋金寿、李忠全：《陕甘宁边区政权建设史》，陕西人民出版社1990年版，第261页。
　　(16)《陕甘宁边区政权建设》编辑组：《陕甘宁边区参议会(资料选编)》，中共中央党校科研办公室，1985年，第693页。
　　(17)陕西省档案馆、陕西省社会科学院合编：《陕甘宁边区政府文件选编》第1辑，档案出版社1986年版，第325页。
　　(18)参见林伯渠：《陕甘宁边区三三制的经验及其应该纠正的偏向》，《中共党史资料》第18辑，第33页。
　　(19)参见中共庆阳地委党史办：《陕甘宁边区时期陇东民主政权建设》，甘肃人民出版社1990年版，第412页。