一、边区乡村政权的构建
　　抗日战争时期，陕甘宁边区乡村政权组织主要由乡村党支部领导下的乡参议会、乡政府及其下辖的行政村和自然村领导机构组成。
　　党支部。陕甘宁边区基层党支部是乡村组织和管理的核心。通过党支部，党的组织与政权、群众组织联系起来。在乡村治理体系中，党支部发挥了实际的领导作用。正如陈云所言：“我们党领导的政权下的地方支部(如陕甘宁边区)，应该是乡村政权机关的领导者，地方武装的领导者，党在群众中的核心。党政军民的工作都是支部所必须管理的工作。党政军民的工作都是为着一个目的——建立和巩固模范的抗日根据地。”①陕甘宁边区在区、乡、行政村一级建立了分支部，全乡村在该支部委员会的领导下工作。如1941年吴堡县设6个区党委，每个乡1个党支部，计35个党支部。行政村设党小组，共计153个党小组。②“支部委员会(支干会)通常由七人组织之，内分书记、组织、宣传、军事委员(自卫军连长)、政府委员(乡长)、民运委员(抗后会主任)等。为了处理日常工作的便利，可以成立支部委员会的常委，通常由书记、组织委员、宣传委员三人组织之。不满五个党员的支部只设支部书记或加一副书记”③。支部委员会定期召集会议，计划和讨论党政军民的各种工作。乡村中许多动员工作及有关群众一般生活问题及家庭问题，也提到行政村的支分部及群众会上去讨论执行，使行政村成为推广乡村工作的枢纽。支部的决定，要经过政府党团及群众组织去讨论执行。同时，乡支部委员会团结一些积极分子(党的或非党的)在自己的周围，分配他们以适当的工作，在工作中给予具体帮助和教育，使他们成为深入乡村工作的推动者。
　　乡议会。陕甘宁边区乡级政权中，议会是最高政权机关，乡政府在其领导下开展工作。同时，边区乡级政权实行议行合一制。乡议会开会期间，乡政府即停止工作。乡议会闭会期间，不设常驻议员。各项工作由乡政府召集有关人员讨论决定。乡政权中大多数成员又都是乡议会成员，因此议行合一制并不是削弱乡议会的职权，而是在边区环境下更为民主、行政效率更为提高的一种制度。边区乡级议会经历了乡代表会——乡民代表大会——乡参议会——乡代表会的过程。1937年边区在区一级设区议会，乡设乡代表会，乡代表会每六个月改选一次，每一个月召集一次；区议会每九个月改选一次，每两个月召集一次④。1937年11月，边区政府命令统一政府名称，规定乡代表会改称乡民代表大会，简称乡民大会，不再称乡代表会。区议会改称区民代表大会，简称区民大会，不再称区议会。乡民大会设乡主席，区民大会设区主席团⑤。1939年，陕甘宁边区各级议会改称为参议会，明确区为县政府派出机构，取消区级议会，乡代表会改为乡参议会。乡参议会议员任期为半年，乡参议会每一个月开会一次⑥。1941年对以上规定作出修正，规定乡市参议会议员任期一年，每一年改选一次，乡市参议会每两个月开会一次。“乡市(或等于区的市)参议会有下列情形之一者，得召集临时会议：乡市长认为必要时；村长行政村主任(或坊长甲长)联名请求时；十分之一以上选民请求时”⑦。
　　在选举区域上，1939年规定乡参议会参议员之选举区域，以行政村为单位，如有联合数村在同一适当地点举行选举之必要时，可由乡选举委员会自行决定之。为了加强代表与民众的联系，1941年将选举单位改为居民小组，规定“乡市(或等于区的市)参议员的选举单位为居民小组”。“乡市选举为什么要以居民小组为单位呢?因为乡市参议员要固定管理居民，去年以行政村为单位选举，有的村庄参议员多，有的村庄参议员少，甚至一个没有，要他划分来管理居民，不便利；就划分了，而该参议员又不一定是该组的每个居民所选，不都信仰该参议员。所以条例上虽然规定乡参议员应有管理的固定居民，实际上并没有做到。现把选举单位改为居民小组，就好得多。开会便当，选民都可以到；参议员又自然而然地同自己管理的居民，形成固定的联系”⑧。“乡市参议会，每二十人至六十人的居民小组，得选举参议员一人，即不满五百居民的乡市，其居民小组不得少于二十人。五百人以上的乡市，其居民小组不得多于六十人。在同一乡市的居民小组，其人数相差不得超过十分之三”⑨。
　　1944年，将乡参议会改为乡代表会。1944年，乡代表(参议员)选举复为以行政村为单位⑩。代表在代表大会时，代表所属公民意见参加大会(由自然村或行政村选民直接选举之)，平时接受人民意见并承乡(市)长及代表主任之命，办理本村行政事宜。如自然村有代表二人以上时可互推一人负总责，其余扶助。行政村设代表主任一人，由该行政村全体代表互选之。其任务为集中全行政村代表意见，并接受乡(市)长指示，执行所属自然村之政务。必要时，有权召集本行政村之代表会议(11)。这样，乡代表与村之间的联系更加密切和直接。
　　乡参议会是边区重要的政务执行机关，它的职权包括“议决并执行本乡市应兴应革事项；决议并执行上级政府交办事项；决议本乡市人民公约：决议本乡市经费之收支事项；决议并执行本乡市人民及民众团体提议事项；选举并罢免乡市长及乡市政府委员；监督与弹劾乡市及村坊行政人员”(12)。
　　乡政府。陕甘宁边区的区乡政府，是政权的最下层组织，是和人民最接近的政权。它对于政府法令政策的执行和乡村建设工作的推进，负担直接的责任。边区一切事业的具体实施，都必须经过区乡去实现；同时区乡也是边区群众直接参与政治的主要场所。乡村治理目标的实现，乡村生产的发展，人民生活的改善，都与乡政权的工作有直接的联系。因此，区乡政府工作的好坏，在很大程度上决定着边区政府工作的效能和成败。边区政府很重视乡政府的建设，指出乡村党政工作包含着两个问题，一是加强党对政权工作的领导作用，二是建立乡级政府的独立工作。
　　陕甘宁边区区公署是因边区人口稀少，居住分散，交通不便，为加强县政府对乡级政权的领导而设立的派出机构。区所辖面积至多不得超过纵横百里，辖乡至少三乡，至多五乡，并在区内适中或交通便利地点设立区公署。区公署设区长一人，由县长遴选，经县政府委员会通过，呈请民政厅核准后任命。区长办理事项有：“关于传达上级指示命令法令及反应政情等事项；关于计划督导所辖各乡民政、财政、经济建设、文化教育及应兴应革事项；关于组织训练自卫军，进行全区锄奸保安事项。”(13)区公署设区助理员3—5人，分办该区行政教育经济建设及保安等事宜。区公署通过组织区务会议讨论本区及乡市工作，必要时召集该区各乡市长联席会议，讨论全区工作之进行。
　　乡政府为乡市参议会休会时的政权最高机关，“由五人至七人组织乡行政委员会，内除乡长一人外，其他各委员则分别兼任抗后会主任、自卫军连长、锄奸主任、生产委员会主任、优抗互济会、文化教育促进会主任等工作”(14)。各委员按其所负工作的需要组织各种委员会，吸收群众中的积极分子参加政府工作及社会服务。各种委员会的组织及人数均按工作需要设立或撤销、增多或减少之。委员会名单由各该委员提出交乡行政委员会批准之。基本的有文化教育、生产建设、锄奸、优抗互济等委员会。文化教育促进会是按乡之大小由三人至七人组织之，以帮助与推广乡村学校教育与社会文化教育工作的进行(如小学、夜校、半日校、识字组、俱乐部的工作，以及乡村中的清洁卫生、破除迷信、戒烟、放足等问题的讨论与宣传)。文化教育委员会主任一般由是共产党员的小学教师兼任。生产建设委员会是按乡大小由五人至七人组织之，其任务为发动乡村群众参加与学习农、林、畜牧、工商、合作事业及乡村中其他建设工作。锄奸委员会由三人至五人组织之，村设锄奸小组，内设组长一人，在政府锄奸主任及保安科之领导下，讨论与发动广大人民进行锄奸工作。乡长及支书均为锄奸委员会的当然委员之一。优抗互济委员会由三人组织之，为协助政府讨论与推广乡村中的优待抗工属工作与互济问题(如组织代耕队、救济难民等)。以上各委员会均设主任一人，其余为委员。各委员会之主任，一般由该乡行政委员会委员之一兼任之，在特殊情形下可由乡行政委员会委任专人负责。乡市政府除乡市长、文书二人脱离生产外，其他都不脱离生产。乡市政府文书为乡(市)长之助手，由县政府从当地小学校教员中遴任，无则令任之。乡政府设自卫军连长一人，协助乡(市)长管理民兵及治安工作，由县政府选任自卫军通过之。乡(市)政府需用之经费，除乡(市)长文书伙食办公费外，其不足之数，由乡(市)参议会通过筹收之。但大乡(市)每年不得超过小米两石，小乡(市)每年不得超过小米一石五斗。此项收支清册，须于年终时报告县政府备查。
　　1942年12月，陕甘宁边区政府通过《陕甘宁边区简政实施纲要》，指出“乡政权是边区政权的基层组织，是人民直接的政权机关。其作用在于一方面要团结全体人民，坚持抗战，维护抗战秩序；又方面要管理和组织人民生活”。纲要认为，“乡政权任务实现的程度，乡村人民生活组织的好坏，新民主主义的政策和法令能否变成人民大众的武器，归根结底，要看乡政权的能力和效能来决定”。因此，“加强乡政权，变成了当前的急务”。纲要提出了加强乡政权的6条措施：增设乡文书，改造乡政权，贯彻民主集中制，调整乡政权的机构与制度，改进乡政权的工作方式，制定和实行乡政权的任务组织及工作方式条令(15)。
　　1943年4月25日，边区政府颁布了《陕甘宁边区政纪总则草案》，规定“各级参议会为各级政权的最高权力机关，各级政府服从各级参议会之决议”；“区公署为县(市)政府执行政务的协助机关，依据县(市)政府的命令与指示，直接指导各乡(市)政权工作”；“乡(市)政府为边区政权的基层组织，乡(市)人民的直接政权机关，对上级政府及乡(市)参议会负责，执行全乡(市)政务”(16)。“乡(市)政府大事由参议会讨论，日常工作在乡(市)政府会议讨论。乡(市)政务会议，由五人组织之，除乡长自卫军连长乡文书(设有乡文书的乡)当然参加外，其他参加人员由县区政府依具体需要决定之。乡(市)政务会议开会由乡(市)长主持之。必要时得召集行政村主任列席”(17)。1945年，乡市政府政务会议增加由乡(市)长、文书、自卫军连长、自卫军指导员及代表主任组织之，必要时得召集本乡(市)有关人员参加(18)。
　　乡市政府包括哪些任务呢?乡市政府之一般任务如下：“实行纲领法令；发展农村生产；爱护帮助军队；进行抗战动员；维护革命秩序；建设人民武装；贯彻民主制度；发展乡村文化；调解民间纠纷；举办公益事业。”(19)1943年，进一步修改为：“实行边区施政纲领，边区政府法令及上级政府之指示；发展生产事业；发展文化、教育；爱护帮助军队，优待抗属，进行抗战动员；建立人民自卫武装，维护革命秩序；举办公益事宜，调解民间纠纷；关于本乡土地人口及其他社会情况之调查登记。”(20)乡政权的工作是比较多的，如1943年全年安塞县四区二乡政府接到上级指示74件，平均五天就有1件。分类计算，属于动员工作性质的就有35件，属于布置经济建设工作的有26件，属于执行政策法令(禁烟、禁赌等)的4件，属于指示学习的2件，其他5件(21)。
　　乡市政府管辖下设行政村(或南关北关……)，行政村下设自然村(或坊甲)，行政村(或南关北关……)设村主任一人，协助乡(市)长管理所属自然村之政务。自然村(或坊甲)设村长(或坊长甲长)一人，承受乡(市)长及行政村主任之命，办理本村行政事宜。行政村主任和自然村村长原规定均由选民大会直接选举之。1943年修正乡市政府组织条例，规定行政村主任由乡(市)长委任，但须乡(市)参议会通过或追认之(22)。自然村村长由村民大会选举，每半年改选，连选得连任；不称职时，得由村民大会或上级政府随时罢免改选之(23)。在任期上，1941年规定，村长行政村主任(市的坊长或甲长)每年改选一次(24)。1942年规定，行政村(或南关北关……)主任，自然村(或坊甲)村长(或坊长、甲长)每半年改选一次。
　　二、边区的乡村民众组织及其功能
　　陕甘宁边区自苏维埃时代起，绝大多数民众均已组织起来了。按职业、性别或年龄不同而组织各种群众团体，边区民众广泛参加各种组织，有的还加入了两个以上的团体。这些组织是根据民主自由的原则组织起来的，并有其自上而下的组织系统，有着广大的群众基础和少数服从多数、下级服从上级、个人服从团体的纪律。
　　边区乡村民众组织主要有农救会、青救会、工救会、妇救会、儿童团等政治性质的民众团体；人民武装自卫队、基干自卫队、青年抗日先锋队、民兵等军事性质的民众团体；变工队、扎工队、互助组、合作社、唐将班子等经济性质的民众团体；读报小组、识字小组、村剧社、秧歌队等文化性质的民众组织。可以说，边区乡村生活的方方面面都有相应的民众组织来实行。这些民众组织是边区乡村生活的重要活动者。民众团体的主要工作，是动员群众从各方而参加抗战工作，例如，优待抗属、优待抗日部队、替军队运输、修筑国防工事、锄奸剿匪、加入自卫军或少先队、参加春耕秋收运动、缴纳救国公粮、发展工业等。边区的各种工作，都经过民众团体来组织实现，“因此群众团体是政府和人民中间的桥梁，是政府的有力支柱，没有群众团体，则政府的一切动员工作，是无法顺利实现的”(25)。可以说，边区的民众团体是“抗战建国中最有力的推动机”(26)。边区政府特别是乡村政权对民众团体起“指导”和经济“补助”作用，群众团体“协助”乡村政权开展工作(27)。在陕甘宁边区广大乡丰村，民众组织大量发展，为陕甘宁边区的乡村治理起到了重要的作用。
　　陕甘宁边区建立了统一的民众组织——抗敌后援会。边区抗敌后援会是抗战爆发以后，边区原有各团体根据国民政府颁布的《抗敌后援会工作纲要》，组成的边区民众团体的统一领导组织，它包括边区总工会、青年救国会、妇女联合会、边区农民会等25个边区各民众团体。它的任务是：政治动员、武装动员、提高群众的政治警觉性、动员群众参加建设。抗敌后援会是一个完全公开的民众团体，只要志愿参加就可以自由加入。边区90%以上的民众，都参加了抗敌后援会下的各民众团体。如边区农民会会员在1938年时已达42万多人。抗后会是全边区的分级组织，在分区、县、乡都设有抗后会。乡抗后会为基本的组织单位，乡抗后会由各抗敌小组组成。抗后会在加强各民众团体之间的联系、保持和促进各民众团体独立的发展、进行各团体的民主改选、抗战动员工作、推动战时经济建设、进行战时教育及宣传等方面发挥了重要的作用。边区乡村中建立的抗后会组织主要有“边区青年救国联合会”、“边区各界妇女联合会”、“农民会”等组织。这些组织在管理和组织乡村民众、协助抗战动员等方面，起着重要的作用。
　　边区青年救国联合会。青年救国联合会是1937年4月12日在延安成立的边区青年组织。边区抗日青年儿童从7岁到23岁，都可加入组织，其任务就是团结与组织全边区广大青年到抗日救国的战线上来。它以乡为组织单位，一般的组织形式是俱乐部。青救会主要负责青年的文化教育和参加自卫军等的动员、组织工作。1938年止，就动员了6万青年参加学校教育等各种形式教育；从少先队选拔进入自卫军的青年达1万8千多名。
　　妇女救国会。妇女救国会是1938年成立，称为陕甘宁边区各界妇女联合会。边区13岁以上的女性，都可以加入妇联会，1938年时，已经拥有194，254个会员。妇联是政府与妇女群众之间的桥梁，经过它政府了解妇女动态，妇女更相信政府、响应政府号召。1938年年末，边区有县妇联20个，区妇联124个，乡代表会619个，每村均有村小组。在武装、生产、教育等方面都有组织，遍布边区各乡村。主要的任务为抗战动员、改善妇女生活、保育儿童、教育宣传等工作。
　　农民会。到1938年时，农民会只有市、县、区、乡各级的分散组织，没有总的边区农民会。在抗战期间，边区农民组织的主要形式是“自卫军”。自卫军是半军事性质的不脱离生产的地方武装，人民自愿参加，平时设立盘查哨，站岗放哨，检查来往行人，侦查汉奸匪徒；战时组织运输队、担架队，必要时配合军队作战。自卫军队员仍是农民或工人，不脱离生产。1938年6月统计，边区共有自卫军224，300人。边区通过对自卫军队员进行军事训练、文化教育、政治教育等方式，不仅能稳定边区社会秩序，而且广大农民通过教育，其政治素质和文化水平都有所提高。
　　1939年边区发布命令，对乡级抗敌后援会作出调整。指出乡抗敌后援会为乡级统一的民运组织，内设主任一人，常务委员四人至六人，分任组织、宣传、职工、青年、农民、妇女、武装、锄奸等职务。各级抗后会主任是各级党委委员之一，其在群众团体中有信仰及工作经验与能力均相当。其他如宣传、组织可由乡青救委员、妇女委员兼任。锄奸委员由政府锄奸会主任兼任，武装委员由自卫军连长兼任。自卫军任务为协助政府及军队进行动员民众的参战工作，其指挥领导仍属政府的军事系统，不属抗后会，农会委员由有信仰的农民干部充任。
　　乡级抗敌后援会成立后，其下原有之群众团体，如乡工会、青救会、妇联会、农民会等组织均宣布取消。其工作则出乡抗敌后援会负全责，规定定期的工作计划与检查制度，并分别责成抗后会联工委会、青年委员、妇女委员直接指挥与督促农村中的工人小组、青年小组及妇女小组的工作。为便于领导及完成任务起见，抗后会之职工、青年、妇女等委员均得于必要时召集其所属之工会干部或青年妇女干部开会讨论关于工人、青年、妇女的特殊问题。如乡青救会在名义上虽取消了，但抗后会青年委员得于需要时随时召集少先队队长、儿童团长及附近的青年小组长开会讨论工作。村抗敌后援会的组织，在人口多的行政村或自然村可按妇女、青年、工人、农民等分别组，织工人、青年、妇女的各种小组。在人口少的地方，而就近合并组织又称不便时，可混合成立抗敌小组，设组长一人(28)。这样，乡级抗敌后援会在基层党和政府的领导下开展工作，其负责人兼任党和政府有关工作，对于开展工作更加有力。其下的各种委员会，也是乡政府的有机组成部分，即由这些委员会的主任委员或负责人组成乡行政委员会，为政府的重要支柱。整个抗战时期，边区乡村抗敌后援会团结广大民众与各种组织，起到了桥梁的作用。边区民众组织在政府领导下，根据实际需要和民众要求分工协助政府工作，易于政府目标的实现，在陕甘宁边区的乡村治理中发挥着重要的作用。
　　①陕西省档案馆、陕西省社会科学院合编：《陕甘宁边区政府文件选编》第1辑，档案出版社1986年版，第324页。
　　②参见吴堡县志编纂委员会：《吴堡县志》，陕西人民出版社1995年版，第453页。
　　③陕西省档案馆、陕西省社会科学院合编：《陕甘宁边区政府文件选编》第1辑，档案出版社1986年版，第324页。
　　④参见《陕甘宁边区政权建设》编辑组：《陕甘宁边区参议会(资料选编)》，中共中央党校科研办公室，1985年，第42页。
　　⑤参见陕西省档案馆、陕西省社会科学院合编：《陕甘宁边区政府文件选编》第1辑，档案出版社1986年版，第30页。
　　⑥参见《陕西省档案馆、陕西省社会科学院合编：陕甘宁边区政府文件选编》第1辑，档案出版社1986年版，第158—159页。
　　⑦甘肃省社会科学院历史研究所：《陕甘宁革命根据地史料选辑》第1辑，甘肃人民出版社1981年版，第178—179页。
　　⑧甘肃省社会科学院历史研究所编：《陕甘宁革命根据地史料选辑》第1辑，甘肃人民出版社1981年版，第195页。
　　⑨甘肃省社会科学院历史研究所编：《陕甘宁革命根据地史料选辑》第1辑，甘肃人民出版社1981年版，第182页。
　　⑩参见《陕甘宁边区政权建设》编辑组：《陕甘宁边区参议会(资料选编)》，中共中央党校科研办公室，1985年，第469页。
　　(11)参见陕西省档案馆、陕西省社会科学院合编：《陕甘宁边区政府文件选编》第9辑，档案出版社1988年版，第456页。
　　(12)甘肃省社会科学院历史研究所编：《陕甘宁革命根据地史料选辑》第1辑，甘肃人民出版社1981年版，第177—178页。
　　(13)陕西省档案馆、陕西省社会科学院合编：《陕甘宁边区政府文件选编》第5辑，档案出版社1988年版，第13页。
　　(14)陕西省档案馆、陕西省社会科学院合编：《陕甘宁边区政府文件选编》第1辑，档案出版社1986年版，第321页。
　　(15)参见《陕甘宁边区政权建设》编辑组：《陕甘宁边区的精兵筒政(资料选辑)》，求实出版社1982年版，第93—116页。
　　(16)陕西省档案馆、陕西省社会科学院合编：《陕甘宁边区政府文件选编》第7辑，档案出版社1988年版，第187—190页。
　　(17)甘肃省社会科学院历史研究所：《陕甘宁革命根据地史料选辑》第1辑，甘肃人民出版社1981年版，第379页。
　　(18)参见陕西省档案馆、陕西省社会科学院合编：《陕甘宁边区政府文件选编》第9辑，档案出版社1988年版，第455页。
　　(19)《陕甘宁边区政权建设》编辑组：《陕甘宁边区的精兵简政(资料选辑)》，求实出版社1982年版，第93—116页。
　　(20)甘肃省社会科学院历史研究所编：《陕甘宁革命根据地史料选辑》第1辑，甘肃人民出版社1981年版，第377页。
　　(21)1944年3月5日延安《解放日报》。
　　(22)参见甘肃省社会科学院历史研究所：《陕甘宁革命根据地史料选辑》第1辑，甘肃人民出版社1981年版，第378页。
　　(23)参见甘肃省社会科学院历史研究所：《陕甘宁革命根据地史料选辑》第1辑，甘肃人民出版社1981年版，第378页。
　　(24)参见甘肃省社会科学院历史研究所：《陕甘宁革命根据地史料选辑》第1辑，甘肃人民出版社1981年版，第178页。
　　(25)齐礼：《陕甘宁边区实录》，延安解放社1939年版，第19页。
　　(26)齐礼：《陕甘宁边区实录》，延安解放社1939年版，第20页。
　　(27)参见1942年7月1日延安《解放日报》。
　　(28)参见陕西省档案馆、陕西省社会科学院合编：《陕甘宁边区政府文件选编》第1辑，档案出版社1986年版，第323页。