中国共产党的一元化领导体制确立于抗日战争相持阶段，对中国革命起到了积极地保证和推动作用。1942年9月1日，中共中央政治局通过了《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》，以此为标志，开始在各抗日根据地乃至全党建立一元化的领导体制。那么，中国共产党为什么要建立这种领导体制?这一体制建立后，对中国革命起到了什么作用?产生了什么影响?搞清这一问题，对我们深入理解中国革命的历史进程，正确开展党的建设，具有重要意义。
　　要搞清这一问题，首先要搞清中国共产党是在什么背景下确立这一体制的。
　　实际上，这种领导体制不是中国共产党首创。在中国共产党确立一元化领导体制之前，在共产国际范围内，苏共根据自己的情况，在20世纪20年代已逐步形成了一元化领导体制。中国共产党成立后，在共产国际领导下，特别是在土地革命时期各革命根据地内，一直实行着这一体制，只是由于当时的客观条件，在程度上同后来有较大区别，相比较而言，更松散。
　　中共明确要求建立一元化体制时，中国正处于抗日战争的相持阶段。一方面，日本帝国主义对中国的侵略更加残酷，民族危机日益深重；另一方面中国人民顽强奋起，抵抗侵略；同时国民党蒋介石从未放弃消灭共产党的企图。在这种历史背景下，中国共产党艰苦前行，在同国民党蒋介石进行反摩擦斗争的同时，克服重重困难，积极开展抗日游击战争，并且在抗击日本侵略者的斗争中逐渐发展壮大，先后建立了陕甘宁、晋察冀、晋冀鲁豫、晋绥、山东、华中、华南等抗日根据地。但是与此同时，党政军民关系中，“在某些地区，还存在着一些不协调的现象”①，主要是宗派主义、分散主义、山头主义、本位主义，如有的以各种理由对中央指示执行不力，严重者甚至造成重大损失；有的闹宗派，搞山头，严重者影响到一方一地的团结和工作；还有一些地区在一些事关全局问题的宣传上违背了党的政策和中央的指示，给中央造成被动，等等。
　　出现这种状况，固然有各根据地在地域上处于分割、远离状态的客观因素，但更主要的还是在思想认识上对如何实行党的领导的问题存在偏差，特别是有“主观主义、宗派主义的遗毒”，这些现象对抗日根据地的建设与发展，乃至对中国革命、中国共产党的建设与发展都是严重的损害。
　　中共中央对这些问题十分重视，但由于它们是在不同地区以不同形式逐渐显现出来的，因此，中央制定的相关措施，也是从解决具体问题入手，起初并未涉及一元化领导体制问题。
　　例如，针对当时有的根据地在一些事关全局的问题上擅自发表意见或主张而造成被动的问题，1941年2月和5月，中共中央先后发出《关于发表有全国意义的通电、宣言与对内指示的规定》、《关于统一各根据地内对外宣传的指示》以及《关于出版<解放日报>的通知》等。这些规定，对统一各根据地对中央政策的宣传工作起到了较好的作用。
　　又如，针对当时党内的思想状况，特别是党内存在的宗派主义、分散主义、山头主义、本位主义等问题，1941年7月1日，中共中央作出了《关于增强党性的决定》。决定分别从政治、组织和思想方面详细分析了当时党内存在的不良倾向，特别指出：“干部中，特别是高级干部和军队干部中的这些倾向，假如听其发展，便会破坏党的统一意志、统一行动和统一纪律，可能发展到小组织活动与派别斗争，一直到公开反党，使党与革命受到极大损害。”决定提出：“应当在党内更加强调全党的统一性、集中性和服从中央领导的重要性”，“要求各个独立工作区域领导人员，特别注意在今天比任何时候更需要相信与服从中央的领导。应当在党内开展反对‘分散主义’、‘独立主义’、‘个人主义’的斗争”。决定规定：“要严格遵守个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级，全党服从中央的基本原则。无论是普通党员和干部党员，都必须如此。”这个决定主要是强调通过加强思想教育，增强党性，以达到“统一意志、统一行动和统一纪律”，“成为有组织的整体”②的目的，尚未提出组织领导体制的问题。但是，这个决定以及其整风运动对后来确立一元化领导体制，起到了重要的思想保证作用。
　　1942年春，中共中央决定在全党普遍地开展整风运动。在整风运动中，广大干部，特别是党的高级干部，整肃思想，对过去党内存在的前述不良现象也开始有了较深刻的认识。在这一背景下，同年9月1日，中共中央政治局讨论通过了由王稼祥起草的《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》，开始确立一元化领导体制的工作。
　　该决定首先分析了当前党的状况，认为现在“各抗日根据地党的领导，一般的是统一的，党政军民(民众团体)各组织间的关系，基本上是团结的，因而支持了几年来艰苦斗争的局面，配合了全国的抗战”；但“由于主观主义、宗派主义的遗毒，由于对某些政治观点与组织关系还缺乏明确的了解与恰当的解决”，“在某些地区，还存在着一些不协调的现象”，“妨害抗日根据地的坚持与建设，妨害我党进一步的布尔什维克化”。决定认为在这种状况下建设根据地，实行民主制度，“要求每个根据地的领导一元化。”③同时，决定还就如何实行一元化领导、各级领导的关系和责任以及有关工作方法等，作了11条规定，主要内容是：党的委员会(中央局、分局、区党委、地委)是各地区实行一元化领导的机构，各级党委是该地区党政军民的统一的领导机关。各级组织均须无条件实行上级党委的决议、指示，发生争论时，依照少数服从多数的原则解决。中央局与中央分局是党中央的代表机关，由中央指定组成，区党委、地委，由军队与地方的党组织的统一的代表大会选出，由上级党委批准。党的领导一元化，即关乎同级党政民各组织的相互关系，也关乎上下级的相互关系，必须严格执行下级服从上级、全党服从中央的原则，这对实行党的一元化领导具有决定意义。游击区的一元化领导，不仅要规定上下级的相互关系，必要时在党政军民的机构上也须一元化。总之，“一切服从战争”是实行一元化领导的最高原则。此外，决定还对如何实现党对三三制政权和群众团体的领导作了规定，要求党对政权系统的领导应是有原则的、政策性的、大政方针的领导，只能经过自己的党员和党团的说服与政治工作，党团必须服从同级党委，党委及党的机关无权直接命令参议会及政府机关。同样，党对民众团体的领导要经过自己的党员及党团来实现，必须纠正党民不分、包办、清一色的现象。
　　这个决定发出后，从中央到各抗日根据地都开始了确立党的一元化领导体制的有关工作。这一体制的确立，从中央到地方都有一个过程。从中央这一层级来说，实际上在上述决定作出前已经开始进行了，首先是对领导层成员和中央机构的调整(关于中共领导层成员的调整和第一代领导集体的形成，见前节)。对中央机构的调整自1940年筹备中共七大时即已开始。起初党先后成立了一些中央的专门工作机构，以统一领导某一方面的工作，如：敌区工作委员会、交通委员会、财政经济委员会、华侨委员会等等④。后来在1941年到1943年间，为了“使中央机构更加简便与灵活，使事权更加统一与集中，以达到更能增强中央的领导效能”⑤，中央机构进行了调整，其中中央书记处工作会议1941年9月通过的《中央书记处的任务和组织条例》及1943年3月中央政治局通过的《关于中央机构调整及精简的决定》是这次调整的重要文件，以后者为标志，基本完成了调整任务，确立了中央机构的一元化领导体制。上述文件规定：“在两次中央全会之间，中央政治局担负领导整个党工作的责任，有权决定一切重大问题。政治局推定毛泽东同志为主席”。“凡重大的思想、政治、军事、政策和组织问题，必须在政治局会议上讨论通过”⑥。文件还确定了中央书记处的性质和任务：“书记处是根据政治局所决定的方针处理日常工作的办事机关，它在组织上服从政治局，但在政治局方针下有权处理和决定一切日常性质的问题”；“书记处必须将自己的工作向政治局作报告”；“书记处重新决定由毛泽东、刘少奇、任弼时三同志组成之，泽东同志为主席”；书记处“会议中所讨论的问题，主席有最后决定之权”⑦。中央书记处的具体职权是：办理中央日常工作；筹办中央政治局会议并向政治局报告工作；传达中央的决议和决定并检查执行情况；管理中央财政；组织和召集延安党和非党的干部会议⑧。
　　为了有效地实行一元化领导，中共中央建立了分工负责而又统一领导的工作方式，即在延安的政治局委员进行了分工，分别负责一个方面或一个地区的工作。比如，设立政治局和书记处的助理机关——宣传委员会与组织委员会，由毛泽东任宣传委员会书记、刘少奇任组织委员会书记；华北党政军民工作统由王稼祥负责；华中党政军民工作统由刘少奇负责；陕甘宁、晋西北党政军民工作统由任弼时负责；大后方工作统由陈云负责；敌占区工作统由杨尚昆负责。中央党校校长由毛泽东兼任；驻重庆办事处工作由毛泽东直接管理，驻西安办事处工作由任弼时管理⑨。与此同时，我们党建立了中央统一的办事机构——中央书记处办公厅(解放战争时期改设为中共中央办公厅)，并且确立了各项工作制度。这一系列调整，使整个中央机构与领导体制更加适合当时抗日战争环境的需要，后来的实践也证明，这种体制对当时的情况是适宜的。
　　根据1942年9月1日发出的中央指示，各抗日根据地也开始确立一元化的领导体制，其中陕甘宁边区是当时党中央所在地，确立一元化领导体制的工作不仅早于其他地区，而且也是在1942年9月中央关于确立一元化领导体制决定前即已开始的，并且是由中央领导进行的。1940年9月，中央政治局会议决定，为统一陕甘宁边区的党政军工作的领导，组织陕甘宁边区中央局。仅仅几个月后，1941年4月政治局根据当时陕甘宁边区的状况，又决定由原指导陕、甘、宁、青等省工作的西北工作委员会与刚刚成立的陕甘宁边区中央局合并成立西北中央局，统一领导西北工作⑩；同时，中央还先后调整了陕甘宁和西北的有关组织机构及其负责人，为根据地的进一步发展奠定了组织基础。在这期间，还相继成立了陕甘宁边区各级参议会和抗日民主政府以及工、青、妇等抗日群众团体，使陕甘宁根据地在中国共产党的领导下蓬勃发展。
　　又如山东抗日根据地，在1942年3月刘少奇代表中央来指导工作时，决定将一切领导权集中于山东分局，山东军政委员会归分局领导，山东分局和一一五师师部、山东纵队司令部合署办公，统一配备干部，这不仅大大减少了机关人数，也提高了效率。1943年3月，根据中央关于确立一元化领导体制的指示，山东根据地实行了党的一元化领导，山东分局成为山东最高统一领导机关，经过人事调整，罗荣桓任山东分局书记；按照中央军委的决定成立了新的山东军区，原山东纵队、一一五师所属各部队统一编入新的山东军区序列，罗荣桓任司令员兼政治委员，并任一一五师政委、代师长(11)。这一领导体制的确立，加强了对敌斗争的领导力量，在当时的“反扫荡”斗争中发挥了重要作用，开始扭转曾被敌顽夹击的不利局面。“抗战胜利结束时，山东省津浦铁路以东、陇海铁路以北广大地区，除铁路沿线以外，已全部获得解放。”(12)可见，这一体制在当时情况下发挥了重要作用。
　　确立新的领导体制，机构和人事调整是必要的组织建设，但同时还须进行相关的思想建设。这一方面是指必须对新的领导体制有正确的认识与认同，同时另一方面是指要克服自身存在的分散主义、山头主义的错误思想和行为，特别是要坚决反对宗派主义的错误思想和行为，这对能否确立和正确实施一元化领导体制十分重要。
　　当时，在陕甘宁边区内部党政军领导中，对在党中央未到达前发生的一些边区党的历史问题存在不同认识，同时也存在着“三风不正”和“山头主义”等问题。虽然中共中央在1940年即已开始调整陕甘宁边区的党政军领导体制与机构，但如果这些问题不解决，将影响陕甘宁边区一元化领导体制的确立和实施。为了解决这些问题，在中共中央的直接领导下，从1942年10月19日到1943年1月14日，西北局在延安召开了高级干部会议。毛泽东、朱德、刘少奇、任弼时、陈云等领导人先后在大会上发表讲话，任弼时代表中共中央驻会指导会议的召开，并在会议后期作总结性长篇演讲。会议以整风的精神，总结了陕甘宁边区党的历史问题和工作，解决了边区党的历史教训问题、统一领导问题和当前任务问题(13)。正如任弼时在演讲中指出的：会议不是泛泛的检查工作，规定任务，而是着重于思想问题上的检讨；也就是说，不是在一些现象里兜圈子，而是深入到一些现象产生的根源里，即思想根源里，这样就克服了党内一些思想上的分歧观点和认识，就在思想上奠定了党的领导一元化的基础。这次会议取得了较好的效果，为陕甘宁边区一元化领导体制的确立和实施起了重要的保障作用。
　　确立一元化领导体制，还面临着一个新问题，就是如何正确处理党政关系，特别是在实行“三三制”的抗日民主政权中如何坚持党的领导。根据“三三制”的规定，共产党员在抗日民主政权中是少数，那么少数如何实现对抗日民主政权的领导呢?中共中央在1942年9月的决定中对此作了明确规定，其中最关键的是“有赖于政权系统中党员干部之言论行动的一致及其对党的决定的绝对服从”，而具有“严重意义的”举措，是党必须派遣得力的干部到参议会及政府中工作，和“严整政权系统中党员及党员干部的党纪”(14)。
　　当时，最先实行“三三制”的是陕甘宁边区，但同时，其他一些根据地的负责同志在实践中也总结出很好的经验。如邓小平在1941年撰写的《党与抗日民主政权》一文专门论述了这一问题。他说：“三三制”政权“既是几个革命阶级的联合专政，就必然产生政权中的优势问题。我党必须要掌握这种优势，所以产生了我党对政权的领导问题”，而党在政权中的优势“主要在于群众的拥护”，因此，党对政权的领导“主要从依靠于我党主张的正确，能为广大群众所接受、所拥护、所信赖的政治声望中去取得。”他提出党对抗日民主政权的正确领导原则“是指导与监督政策”，即“党的领导责任是放在政治原则上，而不是包办，不是遇事干涉，不是党权高于一切”。他还提出在行政等机关中应组织党团，并提出有关工作方式，例如“要民主”；“要能团结人”；“要坚持政治立场”；党的代表的一切言论行动“都必须经过党委员会的审查与批准”；“党团内部必须有严格的纪律”和“民主的讨论”，并“一经决定必须一致行动，不能有个人的自由”；“党团没有超政权的权力”；共产党员，特别是负责干部，“必须成为工作中的模范”。(15)这些经验，全面总结了在一元化领导体制下如何实现党对政府的领导的原则和办法，可以说是中国共产党对坚持党的领导、局部执政实践的系统总结，对现在仍有积极意义。
　　抗战初期，为了广泛开展抗日斗争的需要，中共中央制定了抗日民族统一战线的政策。为了贯彻这一政策，尽可能地动员广大人民群众投入到抗日救亡的斗争中来，中共中央进驻延安以后，在各根据地内部先后建立了工、青、妇等群众团体，扩大了开展抗日斗争的群众基础。这些群众团体虽然是在共产党领导下成立的，但在一元化领导体制下如何实现对它们的领导，仍是党面临的新问题。
　　为了有效地实现对这些群众团体的领导，使它们成为抗日斗争中的重要力量，中共中央先后调整了工、青、妇的工作机构和领导机构，如：恢复和组建新的中央职工运动委员会；改造中国共产主义青年团，成立青年救国会，并成立中央青年工作委员会；在中央妇委中设立常委，并建立机关开展工作等等。中共中央通过这些专门机构直接指导这些群众团体的工作，在各个斗争的关口，及时发出工作指示，实施指导，使它们在共产党的领导下，在战胜日本帝国主义，推翻国民党反动统治的斗争中，发挥重要作用。
　　一元化领导体制的确立，实现了党中央对各根据地的有效领导，各根据地也逐步形成了更加有效的工作机制，为我们党在抗日战争和后来的解放战争中取得胜利起到了积极的推动作用。特别是后来在解放战争时期，党中央继续加强了这一体制，如在1948年1月7日发出关于建立报告制度的党内指示，同年9月的中央政治局会议上通过了《关于各中央局、分局、军区、军委分会及前委会向中央请示报告制度的决议》，详细规定了各中央局、分局以及各军事首长向中央报告各地、各单位情况的要求。这些措施的实行，对党中央全面准确地掌握各地区、各方面情况起到了重要的作用，使党中央的领导更加顺畅、准确，可以说这也是我们党在解放战争中能够很快取得胜利的保证之一。
　　① 《中共中央文件选集》第13册，中共中央党校出版社1991年版，第426页。
　　② 《中共中央文件选集》第13册，中共中央党校出版社1991年版，第144—147页。
　　③ 《中共中央文件选集》第13册，中共中央党校出版社1991年版，第426页。
　　④ 《任弼时年谱》，中央文献出版社、人民出版社1993年版，第384、402、403、408页。
　　⑤ 《毛泽东年谱(1893—1949)》中卷，中央文献出版社2002年版，第430页。
　　⑥ 《毛泽东年谱(1893—1949)》中卷，中央文献出版社2002年版，第431页。
　　⑦ 《毛泽东年谱(1893—1949)》中卷，中央文献出版社2002年版，第431页。
　　⑧ 《任弼时年谱》，中央文献出版社、人民出版社1993年版，第408页。
　　⑨ 《毛泽东年谱(1893—1949)》中卷，中央文献出版社2002年版，第430—431页。
　　⑩ 《毛泽东年谱(1893—1949)》中卷，中央文献出版社2002年版，第206、288页。
　　(11) 《中国共产党组织史资料》第3卷(上)，中共党史出版社2000年版，第195页。
　　(12) 陈廉：《抗日根据地发展史略》，解放军出版社1987年版，第292页。
　　(13) 《毛泽东年谱(1893—1949)》中卷，中央文献出版社2002年版，第409页。
　　(14) 《中共中央文件选集》第13册，中共中央党校出版社1991年版，第432页。
　　(15) 《邓小平文选》第1卷，人民出版社1994年版，第9、13、16—19页。