一 中共中央和中央军委对边区军事建设的决策
　　抗日战争时期，存在两个关系着中华民族命运的矛盾。一个是中日民族矛盾，关系到中国亡国不亡国的问题；一个是国内阶级矛盾，关系着能否将全民族抗战坚持到底并在战后建设新中国的问题。这是紧密地互相联系着的两个矛盾，而中日民族矛盾是主要矛盾。
　　在中国出现了“空前投降危险与空前抗战困难”的情况下，为了坚决反对国民党蒋介石集团的投降活动，粉碎日本侵略军对敌后抗日根据地推行的“囚笼政策”，振奋抗日军民的士气，1940年秋冬八路军发动的百团大战，使日本侵略者大为震惊。1941年1月，日本大本营陆军部制订的对华作战计划确定：竭尽一切手段，发挥综合作战能力，以维持占领区的“治安”。日本中国派遣军把华北作为“彻底治安肃正”的重点。陆相东条英机宣称：日军要消灭一切华北不屈服的人，要在血海中建立“大东亚共荣圈”。1941年至1942年，在“扫荡”华北根据地时，一次使用兵力在千人以上至万人的达132次，万人以上至7万人的达27次，并且实行烧光、杀光、抢光的“三光”政策，甚至施放毒气和进行细菌战，制造无人区。与此同时，日军对华中敌后军民也发动大规模进攻。1941年冬太平洋战争爆发后，华中日军总兵力仍有29万人。日、伪军在华中抗日根据地周围设立封锁线，以求巩固其占领区，确保对主要交通线的占领和掠夺战略物资。并以苏中、苏南为重点，反复进行“清乡”。
　　日军空前残酷的进攻，使中共领导的敌后抗日根据地军民伤亡惨重，部队减员较多。到1942年，八路军、新四军由50万人减为约40万人。抗日根据地面积缩小，总人口由1亿人减少到5000万人以下。在这期间，国民党蒋介石集团对日军的进攻虽也进行了抵抗，但是总想依靠美英力量来进行抗战，因而继续加紧反共摩擦。国民党政府不仅继续停发八路军的薪饷、弹药、被服等物资，而且用几十万军队对陕甘宁边区实行军事包围和经济封锁，断绝外界对边区的援助。
　　在这种情况下，陕甘宁边区和华北、华中敌后根据地的联系更加困难，与其毗邻的晋西北根据地的关系就显得更为重要。为了统一陕甘宁与晋西北两个边区的军事指挥，1942年1月16日，中共中央作出《关于成立陕甘宁及晋西北联防军政治部的决定》，决定指出，由于延安与华北华中的联系更加困难，陕甘宁及晋西北两个边区更加重要，特决定成立联防军政治部，直接管辖上述两个边区的部队的政治工作。“委总政治部副主任谭政同志兼任联防军副政委及联防军政治部主任，委总政治部副主任傅钟同志兼联防军政治部副主任，委一二〇师政治部主任甘泗淇同志兼联防军政治部第二副主任。留守兵团政治部撤销，并入联防军政治部。委方强同志为三八五旅及三分区政治部主任，委张平化同志为一二〇师及晋西北军区政治部副主任，在甘泗淇同志不在晋西北时代理一二〇师及军区政治部主任。另以总政治一部搬至杨家岭王稼祥同志附近，组织很精小的政治部，统管全军政治工作”。
　　1942年5月13日，中共中央军委根据中共中央的决定，向前总、新四军、各师、各旅、各纵队、联防司令部发出通报：(一)为了统一晋西北与陕甘宁两个区域的军事指挥，决定在延安设立陕甘宁晋绥联防军司令部，以统一两个地区的作战行动与建军工作。(二)决定以贺龙为联防军司令员，徐向前为副司令员兼参谋长，关向应为政治委员(关在休养，高岗为代政委)，林枫为副政委。(三)联防司令部直辖下列各兵团：(1)一二〇师。(2)留守兵团。(3)晋西北新军。(4)三五九旅。(5)陕甘宁边区保安部队。(6)炮兵团。(四)凡直属联防司令部指挥的各兵团，从5月21日起，即与联防司令部直接发生关系并接受其命令。(五)华中华北各战略区，望与联防司令部相互通报，确保联络。