为了“休养民力”，恢复农业经济，边区实行了新民主主义的土地政策和农业政策。边区政府成立前，停止了没收地主土地，恢复地主、富农的公民权。边区政府成立后，为进一步调整地主与农民的关系，实行了下列政策：甲、“凡地主土地在工农民主政府时代未被没收的，不再没收，土地所有权仍属地主。乙、已经被没收了土地和房屋的地主回到边区来，可由政府分给与一般农民同样的一份土地和房屋，并享有公民权利。丙、出租土地给农民，只要地租不苛刻，政府不加以任何干涉。”①实行了这个办法后，许多地主、富农纷纷返回原籍。如志丹县4余家，定边除4户外其余全部回来；安塞105人分得土地、房屋，恢复了公民权，有的还参加了政府工作。
　　边区政府实行了“农业第一、提高产量、保障供给”的政策②在未经土地改革的区域，实行了减租减息。这些地区是：延属分区富县的大部分；绥德分区米脂全县、绥德、子洲、佳县等的大部分地区；关中分区所属各县的大部或一部；陇东分区的庆阳、合水、镇原三县。未经土地改革的地区约占边区土地总面积的40％、总人口的一半。
　　1937年9月，边区政府根据中共中央洛川会议精神，用减租减息的政策来调整农民与地主间的关系，出现了边区内部团结抗日的新局面。
　　减租减息的贯彻，经历了一个长过程。1937年3月至1940年2月，由于边区一些地方处于抗日民主政权和国民党政权并存的局面，所以中共首先抓宣传政策工作，宣布停止没收地主土地，政府保护土地私有制，恢复地主，富农公民权。同时，开展减租减息政策的宣传活动，从而调整边区内部的阶级关系。
　　1940年以后，从边区内部驱逐了国民党政权，恢复了被侵占地区，建立了“三三制”政权，统一了行政。于是，开始对土地政策实行立法，通过了减租减息的决议、办法，并在部分地区开始实行减租减息。同时，还实行如下农业政策。
　　1．劳动互助和调剂劳力。组织变工互助。安置移民难民，动员妇女参加生产和改造二流子等。变工运动从1938年开始，到1939年掀起高潮。大大提高了劳动生产率，使一些变工互助搞得好的农户的生产量增加1倍以上。安置移民、难民增加了劳动力，扩大了耕地面积，增加了粮食。妇女参加生产劳动，增加其家庭经济收入，并提高其社会地位。改造二流子，使其为发展生产做出贡献。同时，边区政府允许农民在农忙期间可以停止一切与农业无关的会议与活动，以保证全力投入农业生产，这对于农业发展起到了有力的推动作用。
　　2．奖励开垦荒地、增产粮食，推广植棉，发展林业、蓄牧业和副业生产。
　　边区党和政府规定：无论老户或移民、难民开公荒者、其土地所有权为开垦者所有，3年免收公粮和其它义务；凡开垦私荒者，依照地权条例，3年免交地租；开荒无耕牛、农具种子或缺粮者，政府予以农贷帮助；植棉者3年不纳公粮，同时发放植棉贷款和优良棉种，奖励植棉劳动英雄；除对原有森林严加保护外，发动群众开展植树造林活动，尤其是植桑养蚕业要得到恢复和发展；奖励牲畜繁殖，严禁宰杀母畜，不准母畜出口，改良畜种，推广种植牧草，改进饲养管理，防治瘟疫。提倡发展民间运输业，手工业和家庭养殖业等。
　　3．军队屯田。为减轻群众负担，解决供需矛盾，中共中央和毛泽东发出：“自己动手，生产自给”的号召。1938年7月间，八路军留守兵团发动了生产运动；次年10月，军委决定把359旅调回陕北，王震奉命先后分四批开进南泥湾实行屯垦，把荒凉的南泥弯变成了“陕北的好江南”，不少地方变成了军垦区。
　　4．因地制宜，提高生产技术。主要是：兴修水利，保持水土，改良土壤、提倡精耕细作，改良农作法，选育推广优良品种及耐旱品种等。为此，成立光华农场、进行科学实验。当时，选育的优良品种如狼尾谷、金皇后玉米、黄皮白皮马铃薯，洋葱、冬瓜等。
　　5．发放农业贷款。边区农民“不患无地可耕，而患无力去耕”。农业贷款，主要是发放耕牛贷款，青苗贷款和值棉贷款。耕牛贷款主要用于解决移民、难民、贫雇农无畜力耕种的问题。青苗贷款主要解决贫苦农户在青黄不接时生产和生活上的困难，以打击高利贷剥削。植棉贷款主要用于奖励自耕农扩大棉田，增产棉花。
　　6．组织领导与帮助农民逐家制定农户生产计划，开展劳模运动。边区党和政府，根据各地不同特点，指导帮助每一农户制定开荒、产粮、植棉、发展畜牧业、副业等具体生产计划。把开展劳模运动作为提高农业劳动生产率的重要措施。鼓励农民走劳动致富的道路。
　　这些政策的贯彻执行对“休养民力”，恢复农业经济起了显著的作用。
　　边区政府成立前的1936年，边区耕地面积只有8431000亩。③“西安事变”后，随着党内左倾错误的纠正和国内战争的停止，陕甘宁边区的人民获得了休养生息，发展生产的客观条件，调动了广大人民群众生产的积极性。因此，1937年—1938年，开垦了大量荒地，扩大了耕地面积，使粮食产量逐年得到增长，如下表。
　　④产量：1937年以平均每亩1.3斗的估计数
　　1938年以平均每亩1.5斗的估数计⑤部队生产。
　　自从八路军开赴前线之后，留守在边区的部队、机关工作人员大为减少，供应较为充裕。1938年，每人每天粮食1斤5两，菜金5分钱。当时市价每元能买蔬菜30—40斤，或清油2斤，或烧柴100斤。一个部队以100人计算共菜金5元。每天所必需的蔬菜、油盐、烧柴，只能买了这又缺那，更谈不上吃肉了。在被服方面，战士们所穿的衣服都是补了又补。子弹袋破烂了，子弹只好装在挎包内，有的甚至夏天穿棉衣，冬天穿短裤的，为了补助生活必需品的不足，在毛泽东的生产号召下，留守兵团于1938年7月召开军政首长会议，决定开展生产运动。于是，他们提出竞赛，掀起了生产热潮。
　　半年生产，取得了好成绩。普遍种植了蔬菜；饲养了大批生猪；自己砍柴烧炭；办起磨坊(自磨麦子比交给老乡磨，每斗可多出10斤面粉，还可得糠喂猪和牲口)，从而使生活得到改善；每周可吃2次肉；鞋、袜、手套每人自制2双以上，有的多到5—6双或10来双，保证了过冬不挨冻。
　　部队还建立起合作社。从伙食的节余与合作社的盈利中，补充了装备，如皮带、裹腿、挎包、子弹袋等。有的还自给了衬衣，单衣。
　　在生产过程中，一方面安排军事训练，同时还进行政治文化教育和生产技术的培训。使部队成为战斗、生产、学习的集体。放下枪，就拿起锄头挖地；放下笔，就拿起针线，毛线生产。指战员们通过学习，深刻地认识到生产运动在长期抗战中的重大意义。同时，把生产与生活联系起来，更能提高指战员们的劳动热情与学习生产技术的兴趣。如指战员中有的南方人不会织手套、袜子，会织的北方人就义务传授；北方人不会打草鞋，南方人就义务传授。其它生产技术的学习也是如此。在学习的热潮中，提高了生产技术，补充了部分的被服和装备。同时，大家思想都集中在生产与学习上面，一切不良现象也大大减少。因此，毛泽东总结说：“把生产与战斗结合起来”，把“抗日的部队造成为工农商学兵大集合的部队，我们就能够打倒日本帝国主义!”⑥这样，军队的任务就比内战时的打仗、作群众工作、筹款这三项丰富得多了。
　　在取得经验的基础上，1939年留守兵团更进一步地提出了生产自给的任务；同时，把部队生产的经验推广到机关、学校中去。边区政府、边区党委作出的《1939年边区国防经济的决议》指出：“必须动员民众参加生产，以战斗的精神去发展农业、手工业与合作社，保证战时粮食物品之自给，改善人民生活，解决战时困难，创造陕甘宁边区为坚持抗战有力的堡垒。”
　　1939年1月，边区第一届参议会通过了《发展国防经济案》和《工作人员参加生产运动案》。2月2日，在延安召开了生产动员大会，毛泽东号召“自己动手”解决经济困难；同时提出：“一面工作、一面学习、一面生产”，的三大任务同时完成。中共中央财政经济部长李富春在会上所作《加紧生产，坚持抗战》的报告中说：“首先要依靠我们自己的力量，换句话说，就是我们自力更生，要我们自己参加劳动，用我们自己的劳动力发展边区的农业，工业和商业贸易，保证后方和前方物质供给，……以求抗战前途顺利发展。”
　　2月4日，边区党委、边区政府发出了《关于开展生产运动的紧急通知》，指示各县县委、县府、抗敌后援会及保安部队，在半年内开荒60万亩，以求农业收成比1938年增加20％。为此，要求由县府、县委、县抗敌后援会、保安队共同组织一领导全县的生产委员会，领导生产运动，各乡亦应立即成立春耕委员会。乡政府立即给农民分配生产任务，并开展宣传，把农民动员起来。
　　农业生产计划中规定，扩大耕地60万亩。当时边区管辖区域连新设县在内，实际只有21县市(延安县、延川、延长、固临、安定、安塞、志丹、甘泉、富县、淳耀、赤水、新正、宁县、靖边、定边、盐池、华池、环县、曲子神府及绥德、清涧部分地区)，人口约60万。具体计划，每人开荒1.5亩，共计815200亩。但边区土地薄瘠，农民实行广种薄收，有些种乏的熟地需要休荒。除休荒外，保证扩大耕地面积60余万亩；计划修水地11830亩，加以改良农业生产技术等，要求比1938年增产20％以上，即增加27万担细粮。⑦
　　部队、机关，学校40000余人其生产任务是：军事机关、部队及所属学校生产粮食12500石；中央机关及直属学校是1000石；边区系统，包括边区政府机关、学校、各分区、县、区、乡机关，保安部队和边区党委、学校、群众团体，共16500石⑧要求区乡工作人员作到粮食自给，从中央到县级，对劳动力多而强的，要求粮食自给1/2，对劳动力少而弱的要求粮食自给1/3。此外，还对所有机关学校的蔬菜供给、喂猪解决食肉等问题作了规定。
　　生产的组织领导与实施。各系统所属各单位，以及单位下面的伙食单位，都成立生产委员会，受总生产委员会的领导。
　　各单位的生产委员会具体分工：应有专门组织劳动力与分配劳动力的干事，专管经济与生产工具的干事，专门督促检查工作的干事。党的系统每个支部应设立生产干事，保证生产工作的顺利进行。
　　边区系统总生产委员会由高岗、高自立、王世泰、周兴、齐华5人组成。下分安塞分会和延安分会。延安分会由刘景范、曹力如，艾楚南、高朗亭、谭政文组成。
　　军事系统大的单位如抗大也成立总生产委员会，由罗瑞卿、许光达、张际春、周文龙、张济民、苏振华、罗华生、方正平、刘忠、庄振凤等组成，以罗瑞卿为总会主任⑨
　　中央系统总生产委员会由中央秘书处、宣传部、干部教育部、敌区工作委员会、组织部、统战部、马列学院、鲁迅艺术学院等8个单位组成，中央秘书处王首道为总会主任。
　　各系统各单位的生产委员会，也陆续成立。
　　生产委员会成立之后，立即进行耕牛，农具、种籽、耕地划分、生产计划、劳动力的组织等准备工作。同时，各单位又进一步采取召集干部会议或支部大会，或救亡室全体工作人员会议等形式进行深入动员。大家热烈地响应中共中央“自己动手”、“自力更生”的号召，异口同声地高呼：“到生产战线上去!”“我们要做劳动先锋”!“我们要做劳动英雄”!各单位之间互相提出了生产竞赛条件。大家生产劳动热情很高。但一开始也还存在着一些困难需要解决。
　　第一是土地的调剂。陕北虽地广人稀，但机关学校都集中在延安，在延安附近要适当地划分粮地、菜地是比较困难的。解决办法，除由建设厅划分公共荒地外，各单位还组织远征队到较远的公地上开辟农场；菜地不足者则向农民租一些熟地。
　　第二是劳动力的调剂。各单位劳力有强弱的差别与生产经验的不同。解决的办法，是采取适当地搭配强弱办法的加以调剂，或将劳动力组织起来进行分工合作。同时，为解决生产经验与生产技术问题，一方面请老农指导；另一方面号召大家在生产的实践中注意自觉地总结经验，积累经验。
　　第三是克服生产工具不足的困难。除部队外，当时全边区机关学校共2万人，每人生产费2.6元，共49000元。这点钱，如作为购买耕牛农具的资金，显然是不够的。解决的办法：各单位或从经费中抽出一部分作生产资金，或从伙食节余、或发动有余钱的学员捐助(如马列学院、组训班的学员捐助了不少)作为购买农具的基金。虽如此，但各单位还是只能保证2人或3人有一件简单的农具。于是各单位又采取分组轮流生产办法。(有的分上下午、有的隔日)
　　生产运动一开始，中共中央及边区政府的负责人便带头参加劳动，起了很大的示范，鼓舞和推动作用。如中央领导人洛甫，很早便在住地四周的荒地上挖地；边区政府主席林伯渠也拿起锄头和大家一道挖地；中央组织部长陈云、中央财政经济部部长李富春，首先收集肥料。收集肥料的第二天，当一些人不愿挑大粪时，陈云便带头去挑。消息传开之后，许多过去没有参加过劳动的大学生，也去挑大粪而不觉臭了。在开荒运动中，中央组织部首先提出了三大纪律；不迟到早退，不损坏工具，服从指挥。这三大纪律很快便成为各单位的共同纪律。
　　中央财政经济部为了不失农时，于3月20日发出了开荒突击运动的通知，于是延安和边区的人们卷入了突击运动的高潮。满山遍野是开荒的队伍，彼此开展竞赛，劳动的歌声：“开荒、开荒!前方战士要军粮……”。“我们是自由土地的拓荒者……”此起彼落，到处飞扬。在劳动热潮中，不到一星期，首先便传出了警教大队完成开荒计划的捷报。
　　生产运动的成果。
　　(1)产品收获
　　部队开荒地25136亩，共收细粮2590石(每石300斤)⑩
　　机关学校，开荒地113414亩，收粗粮11325.63石，折合细粮8530.17石
　　合计：共开荒138550亩，细粮11120.17石。
　　除粮食之外，机关学校还收蔬菜约120万斤，以及马草、猪羊等。(部队无统计)。
　　就全边区机关学校2万人计，粮食可自给全年需要量的1/4，蔬菜肉食能自给一部分，马草能自给1/2了。(11)
　　生产运动的发展是不平衡的，好的有中央警卫教导大队，完成超原计划的一倍以上，成为运动中的模范。中央系统的中央党校、中央组织部、敌工委、中央局、财政经济部、职工委等都完成了粮食生产计划，并保证了蔬菜的自给。
　　从计划来说，开荒接近于完成任务。实开荒138，500亩，为原计划145.052亩的96％。但粮食、蔬菜的生产没有完成任务。生产粮食11120.17石，为原计划16500石的87.4％；蔬菜也只能自给一部分。没有完成任务的原因是：耕作缺乏经验，施肥、播种、锄草不及时，有些地区遇到旱灾。所以开荒虽多，收获却不大。然而，从当时全国来说，它是创举，是奇迹，是新生事物的展现。
　　民营农业生产。开荒919086亩，比原计划815200亩超103886亩。完成任务113％。修水利5493亩。1939年总耕地面积，加上部队、机关、学校的开荒数大大增加。总收获量1370000石。比1938年的127万石，增加10万石。(12)
　　(2)思想与政治上的收获。首先是在劳动中改造了思想与风俗习惯。在机关学校的2万人员中，青年知识分子占1万多人。他们绝大多数是从国民党区来延安学习参加革命的，一般都未参加过体力劳动，现在开垦荒地，并取得了劳动成果，得到了锻炼，在改造自然的同时，也改造了自己的世界观和生活习惯。
　　妇女，过去大都从事家务劳动，也参加一些田间劳动，但都是分散的以家庭为单位的个体劳动；同时，在剥削阶级的影响下，许多人认为参加劳动是“受苦”，是不得已，不光彩的事。现在，在党和政府的号召下，在女干部的带动下，大量地参加了生产劳动，在劳动中还实行互助协作，并且涌现出一批女劳动英雄。它表明了，生产劳动不仅能形成劳动光荣的新风尚，还改造旧的风俗习惯。
　　其次，增强了群众对党对政府的热爱与拥护。一方面，党与政府发动农民生产，帮助移难民调剂土地，帮助群众组织劳动力，扩大耕种面积、发展生产、增加收入，从而使群众生活得到改善。另一方面，部队、机关、学校自己动手生产，不但激励了群众生产的热情，而且减轻了群众负担，具体地体现了党的“休养民力”的政策，使群众更加热爱党、拥护党和政府。
　　再次，提高了中共在全国的声誉。它向全国人民表明了中共不但能在政治上和军事上提出正确的政治路线和战略方针，而且在经济建设上又创造性地提出了“自己动手”、“自力更生”的正确方针。这一方针的提出与贯彻，不仅表明了中共坚持抗战到底的决心，而且为坚持长期抗战奠定了物质基础。
　　存在的问题。主要是在生产的安排上，有一刀切的倾向。不区别各部门的性质，一律参加农业生产。如工业部门参加农业生产就影响了工业生产。不区别男女老幼，一律参加开垦荒地的劳动，使得体弱的与女同志身体健康受到影响；区乡干部的生产自给任务过大，结果只完成1/4。
　　1940年边区军民农业生产的简况如下：
　　陕甘宁边区的党委和政府关于1940年度《经济建设计划的决定》中，原计划扩大耕地面积100万亩，要求改善农作法，以期增加粮食20万石。但因春旱和秋寒的影响，只开荒698989亩，耕地总面积增加到11742082亩。(13)(14)产粮1526471石。机关、学校为了纠正上一年的缺点，第一，将农业生产任务减少，除蔬菜、肉食要求自给外，对粮食生产，只规定各机关、学校可依据各自的不同情况自给1/7，l/6、1/4；第二，体弱的男子及妇女不参加农业生产，50岁以上的老人及15岁以下儿童不参加生产劳动；第三，允许各机关、学校经营工商业；第四，发展畜牧业。因此，1940年机关学校的农业生产，除原有耕地外，没有增加。在经营中，有的单位因劳力不足，采取同农民伙种办法，或将一部分土地拨给别的单位，自己着重种菜、喂猪、解决副食问题。故1940年粮食收获只有细粮3000石，蔬菜90余万斤(两项折合市价300万元)。
　　部队生产、规定的任务是解决一个半月的粮食，具体数字是3400石，这一年开荒20679亩，收细粮2400石。没有完成任务。
　　三五九旅自上一年10月驻防绥德警备区后，也参加了1940年的生产。他们曾到距驻地100里以外的九里山、清涧去开荒，因来往费工，锄草不及时，及经验不足等原因，收获不敷购买农具、种子的资金。这年，粮食生产虽失败了，但对以后的生产却积累了经验。至于各连队只能在驻地找路旁庙边的闲散地，或租农民的一些地种菜；同时，发动战士背煤、背柴贩卖，背粮自食，来解决各连队的伙食。还喂母猪100头，公猪10头、小猪1500头，大猪400头。到夏季5月起，蔬菜达到完全自给(15)，到下半年每月每人能吃肉1斤。此外，还进行各种手工业生产。
　　抗战初期边区畜牧业发展简况：
　　边区的牲畜有绵羊、山羊、牛、驴、马、骡、骆驼等。除骆驼产于三边之外，其它在各分区均出产。但绵羊主要产于三边与陇东分区、山羊则以延属分区较多，牛与羊中以陇东分区较多。绥德分区因缺草地，牲畜量较少。现将历年来几种主要牲畜的发展情况列表如下：(16)
　　①林伯渠《陕甘宁边区政府对边区第一届参议会的工作报告》《陕西宁参议会文献汇编》科学出版1958年版第15页。
　　②《陕甘宁边区农业》1945年。
　　③《边区农业统计表》
　　④边区财政厅《老区农业负担总结报告》1949年
　　⑤《一年来陕甘宁边区经济建设工作报告提纲》
　　⑥转引自肖劲光《八路军留守兵团的生产运动》1939年1月15日
　　⑦《1939年边区国防经济决议》
　　⑧李富春《加紧生产、坚持抗战》1939年2月2日
　　⑨《新中华报》1939年2月22日。
　　⑩《留守兵团五年生产总结》，见毛泽东《经济问题与财政问题》。
　　(11)见毛泽东《经济问题与财政问题》
　　(12)边区建设厅《老区农业负担报告》1949年
　　(13)《边区农业统计表》。
　　(14)西北财经办事处《陕甘宁边区财政概况》
　　(15)毛泽东《经济问题与财政问题》
　　(16)毛泽东《经济问题与财政问题》