五、边区双重政权局面的形成和结束
　　1937年9月6日，陕甘宁边区政府宣告正式成立，国民政府确认了陕甘宁边区在行政上的完整，并直属南京中央政府。同年12月，边区政府呈文国民政府，要求将陕西的延安、安塞、保安、安定、延川、延长、旬邑、淳化、定边、靖边、甘泉、富县、洛川，甘肃的庆阳、合水、环县、宁县、正宁、镇原、靖远，宁夏的盐池(花马池)、固原、海原，共23县为陕甘宁边区政府的管辖范围。但国民政府一直拖延未予答复，始终没有明确陕甘宁边区具体的管辖范围，这就造成边区境内不少地方在较长时间内，存在着由边区政府委派的县长、政府工作人员和由国民党省政府委派的县长、政府官员两套政府机构及人员。形成这种双重政权的历史原因，是因为原属陕甘边、陕北革命根据地的部分地区在1936年上半年红军出师东征开赴山西时，被国民党军队趁机侵占。随着全面抗战的爆发，国共双方达成合作抗日的协议，这些县区又被划归边区政府管辖，而国民党陕西省政府原先委派的县长和政府官员，仍然把持这些地方的政府管理机构。另外，一些地区原先并不是老革命根据地，而是在西安事变前后，红军从东北军、西北军和其他一些国民党军队手中接防，后来由国民政府划归陕甘宁边区管辖的地区，红军驻防这些地区以后，陆续建立了政府管理机构，但国民党政府原先委派的县长和政府官员仍然存在，而且这些地区的国民党县政府都建立了自己的保安部队。
　　因此，当时在边区的23个县中，只有保安、定边、安塞、盐池等几个县，是由共产党完全独立领导的抗日民主政府，而在其他十几个县中，一方面有抗日民主政府，但县政府的所在地又不在各县的县城，大都在原苏维埃区域的城镇；另一方面，又有国民党陕甘宁三省政府委派的县、联、保等地方政府，县政府所在地在原县城中，同时在这些国民党县政府的县城里又有八路军部队驻守和中共领导的抗日救国会。这样，在边区的十几个县中，出现了两种政权并存的状态，亦即在边区管辖的范围内，存在着两类性质不同的地区：一类是完全苏维埃区，它是经过改制和在民主选举的基础上，成立的抗日民主政府，并且已经经过土地革命，消灭了封建剥削制度；另一类是统一战线区，它的特点是两种政权并存。国民党的地方政权依然存在，绝大部分地区没有进行土地革命，少数地区虽曾进行过土地革命，但在被国民党军队重新占领以后，农民的土地得而复失。这两类地区在边区十几个县中，是交叉存在的，呈现出非常复杂的局面，造成了一个县同时存在着两个县长(一个是民主普选产生的县长，一个是国民政府委派的县长)的奇怪现象。这种双重政权局面的存在，严重阻碍了陕甘宁边区的行政统一与政令一致。
　　全面抗战爆发以来，国民党顽固派企图限制、束缚，以至打击瓦解中共及其领导的人民武装力量。他们采取各种形式，搞磨擦、制造事端，从各个方面打压中共领导的边区民主政权和军队的发展，特别是陕甘宁边区行政领域内存在的国民党地方政权，是边区统一战线区矛盾和斗争产生的根源。国民党地方政权中的一些专员、县长，如绥德地区专员何绍南、洛川专员钟相毓、陇东专员钟竞成、邠(彬)州专员张明经、安定县县长田杰生、富县县长蒋隆埏、旬邑县县长李笑然等都是专事制造事端和磨擦的“专家”。这些国民党顽固派指使其部属制造谣言，攻击和污蔑中共和八路军，进行反共宣传活动，唆使逃离苏维埃区的地主分子返乡进行反攻倒算。统一战线区的国民党地方政权还组织保安队、民团等反动地方武装，经常袭扰地方抗日民主政府，欺压残害人民群众，解散抗日救亡团体，甚至指使和纵容土匪破坏边区的社会治安。国民党顽固派的这些反共行径，既违背了国共两党团结抗战的原则，也严重危害了边区的政治稳定以及社会经济的发展，影响了抗战大局。
　　为此，中共中央和边区政府决定采取措施，把那些专事“磨擦”的国民党委派的地方官员驱逐出边区，以保证边区的政治稳定，促进边区社会经济及文化教育的发展。1940年2月3日，八路军后方留守处主任萧劲光致电国民党西安行营主任程潜，要求对贪赃枉法、纵兵为匪、捣乱后方的富县县长蒋隆埏予以撤职查办。随即，边区政府任命罗成德为富县县长。2月15日，边区政府主席林伯渠和八路军后方留守处主任萧劲光，联名致电国民政府林森主席和军事委员会蒋委员长，呈请“惩办犯官何绍南，并委任王震为二区专员”①。何绍南因罪行被揭发而逃离绥德，边区政府任命王震为代理专员，绥德、米脂、佳县、吴堡、清涧五县的国民党县长也随之离开边区，五县行政开始归属边区政府。2月19日，八路军后方留守处主任萧劲光，再电国民党西安行营主任程潜，要求转令陕西省政府将所有原派在边区各县的县长立即全部自动撤走，指出：“国共合作已历三年之久，边区行政尚未确定，一县而有两县长，古今中外无此怪事!”②但程潜在复电中，只同意边区范围内12县(包括甘肃省)撤销所派之县长。对此，林伯渠于3月14日再次电呈程潜，要求明确边区范围，命令承认边区政府组织，指出：“承示边区境内各县县长得由边区委派一节，足见拥护团结诚意，至佩贤劳，惟关于边区23县问题，如仅规定12县得以行使行政职权则不仅边区问题始终未获合理解决，深恐磨擦纷扰将无已时，诚以边区政府由苏维埃政府改组，为两党共赴国难条件之一，早为委座(即蒋介石——编者注)及中央所承认，今取消12县双县长制不过避免一部分纠纷，而基本关键实在确定23县之范围，承认边区政府之组织，以免时因边境争执及职权行使发生磨擦。”③随后，边区政府对边区境内所有由国民党派驻的县长采取了“护送”出境的措施；对个别坚持制造事端和磨擦的顽固分子实行逮捕法办；一般人员予以放行；对主张抗日又愿意留在边区的人员给予热情接待。与此同时，边区政府任命了一部分县的县长，而大部分县则由抗日民主政权区域的县政府主持全县行政。至此，边区行政管理得到完全统一，边区境内存在的双重政权局面宣告结束。
　　① 1940年2月21日延安《新中华报》。
　　② 1940年2月24日延安《新中华报》。
　　③ 1940年3月19日延安《新中华报》。