政权建设中的“三三制”政策，是中国共产党在抗日战争时期实行的著名的政策之一。
　　抗战中期，为了战胜严重的困难，巩固和扩大抗日民族统一战线，巩固边区和各敌后抗日根据地，团结各阶级各阶层人民，坚持抗战，争取胜利，中共中央在总结各地创建抗日民主政权的经验，分析了政权人员成分存在着“清一色”是共产党员的不足之后，提出了建立“三三制”抗日民主政权这一政策。其基本内容集中体现在1940年3月6日毛泽东起草的党内指示《抗日根据地的政权问题》一文中：“根据抗日民族统一战线政权的原则，在人员分配上，应规定为共产党员占三分之一，非党的左派进步分子占三分之一，不左不右的中间派占三分之一。”①在这里，共产党员代表无产阶级和贫农，左派进步分子代表小资产阶级，不左不右的中间分子代表中等资产阶级和开明绅士。
　　(一)建立“三三制”政权的指导思想
　　为了在政府和民意机关中普遍推行“三三制”，解决党内外的认识问题，中共中央下发了许多党内指示，毛泽东等中央领导人多次发表讲话和文章，全面地阐释了“三三制”政权的性质和建立这种政权模式的指导思想。
　　1．“三三制”政权是各阶级、各阶层统一战线的联合民主专政，它取代任何党派的一党专政。“三三制”总的精神是：团结、抗战、救中国。要实现彻底的团结抗战，就要唤起民众，团结斗争，大家都来参加政权。政府人员必须是能够忠于整个民族抗战事业，能够照顾全体抗日人民的利益，善于团结一切抗战力量的人，而不是为了一党一派、一个阶层、一个地方的私利而一意孤行、把持包办的人。当时，作为在全国执政的国民党，顽固坚持实行一党专政的独裁统治，加紧反共反人民活动。中国共产党既反对国民党的一党专政，也不主张代之以共产党的一党专政。提出“三三制”，是为了建立各党各派各界各军的联合专政，推进全国的政治民主化，团结一切抗日力量，争取抗战的胜利。毛泽东指出：“在抗日时期，我们所建立的政权的性质，是民族统一战线的。这种政权，是一切赞成抗日又赞成民主的人们的政权，是几个革命阶级联合起来对于汉奸和反动派的民主专政。它是和地主资产阶级的反革命专政有区别的，也和土地革命时期的工农民主专政有区别。”②无论何人，只要不投降、不反共，均可参加政府工作。任何党派，只要是不投降不反共的，应使其在抗日政权下面有存在和活动之权。切忌党包办一切。当时中国革命的任务，是争取民族独立、民权自由。即对外打败日本侵略者，对内实行广大抗日人民的民主政治。所以必须各阶级联合起来，共同出力，才能有民族民主的革命胜利。而在边区内部，各阶级有着政治的经济的抗日与民主的共同要求，存在着实行民主主义抗日反汉奸的各阶级联合专政的社会基础。以国共合作为基础的抗日民族统一战线，既无成文的共同纲领，又无合作的具体组织形式，只有“三三制”才是新民主主义政权在抗日统一战线时期的具体形式，“三三制”的政权政策合乎抗日民主阶段各阶级的政治要求。刘少奇曾充分肯定：“抗日各阶级联合的抗日民主政权，是抗日民族统一战线的最高形式。它只有在平等原则上，采用完全的民主制度，才能组织成功。”③
　　2．“三三制”是抗日统一战线策略在政权问题上的最好体现。1942年4月，谢觉哉在《“三三制”的理论与实际》一文中指出：“中国是一个两头小中间大的社会，无产阶级和大地主资产阶级都占少数。最广大的人民是中间阶级。任何一个政党的政策，如果不顾到中间阶级的利益不尊重中间阶级的参政权力，要把中国的事情弄好是不可能的。”④只有紧紧团结中间势力，才能更好地发展进步势力，孤立顽固势力，扩大与巩固抗日统一战线，壮大抗日力量。“三三制”的政权模式，从制度上保证更好地争取和团结广大的中间势力、合理调节各抗日阶级的内部关系，照顾到各个阶级、党派和方方面面，使不同利益的抗日阶级真正实现联合。
　　3．“三三制”是对共产党在局部执政中的自我约束。中国共产党以广大人民群众的利益为最高利益，没有自己的任何私利。政权是人民的政权，抗战是人民的抗战，建设是人民的建设。由于陕甘宁边区是经过土地革命的老根据地，共产党在群众中具有极高的威望，在民主选举中，如果没有数字限制，共产党员在各级政权机构中占的比例很可能出现曾经出现过的“清一色”是共产党员的现象，这不利于团结各个阶级共同抗日。规定政权中共产党员只占1/3，可以有效防止共产党员事事包办、党政不分、以党代政弊端的出现，有利于团结共产党外的人士，密切同广大群众的联系。1941年6月30日，中共西北中央局在《关于施政纲领的解释》中说：“如果共产党员被选举做政府机关的负责人(如边区政府主席、县长、乡长)的话，他就要保证在他的机关里的工作人员有1/3是由党外人士来担任。另外，在政府里做事的共产党员一定要和党外的工作人员实行民主合作，有事情大家商量，大家来做，不能包办。”⑤
　　4．“三三”制政权是体现民意、凝聚民智、发挥民力，推进共产党领导进步的重大举措。当时，中国共产党清醒地认识到，在中国这样一个人口大国，共产党员毕竟只占少数。1941年边区第二届参议会时，全国共产党员只有50万。毛泽东在边区二届参议会上说：“共产党的这个同党外人士实行民主合作的原则，是固定不移的，是永远不变的。只要社会上还有党存在，加入党的人总是少数，党外的人总是多数，所以党员总是要和党外的人合作的。”此外，各党派和无党派人士，他们由于党派、地位、民族、习惯不同，在统一战线的政权里，自然会有不同的主张、观点，甚至矛盾。矛盾是事物前进的推动力。大家畅所欲言，共同商量讨论，有利于决策的科学化、民主化。海纳百川，有容乃大。共产党员在政权中诚心诚意直接听取来自各方面的意见，有利于发现问题，清洗官僚主义及一切弱点，不断提高进步。同时，由于在“三三制”政权中共产党员只占1/3，要实现党的领导，不能靠数量的增加，只能靠质量的提高。谢觉哉说：要时时警惕和防止腐败和懈怠之风的产生，以党的卓越的政策和党员的模范行动，加上“开诚布公”，才能保持住与提高其领导地位。
　　参加“三三制”政权的各阶级、阶层、党派与群众团体，所代表的阶级利益不同，有时具体的政见各别，因此必须有共同合作的政治基础，来协调各方的不同利益要求。这一合作的政治基础就是抗日和民主，具体体现在五一施政纲领上。这也是中共中央的一贯精神。中共中央的指示一再强调，参加“三三制”政权的必须是坚持抗日而又主张民主的阶级、阶层、党派、团体和个人。因为抗日与民主互为条件，民主是抗日的保证，抗日能给予民主运动以有利的条件。所以坚持抗日与主张民主，两者缺一不可。
　　(二)“三三制”政权的建立、发展和完善
　　边区的“三三制”政权，经过了试行、全面推行和在推行中不断充实、提高、完善的过程。
　　1．“三三制”在绥德、陇东、富县等地的试行。中共中央提出“三三制”政策的时候，边区军民刚刚粉碎了国民党顽固派在第一次反共高潮中对陕甘宁边区的武装进攻，陇东分区(包括庆阳、合水、镇原、环县、曲子、华池六县)和绥德分区(包括绥德、清涧、吴堡、米脂、佳县五县)统一于边区，绥德设立了警备区。当时这些地区正在建立统一的抗日民主政权，所以“三三制”首先在这些地区实行。1940年4月4日，边区政府在《关于新区行政工作的决定》中明确指出：新区建立统一战线政权时，“各级参议会与政府委员，必须包括各阶级各抗日党派与无党派之成分”。无论任何一政党之党员所占议员或委员之总数不得超过1/3。按照这一精神，绥德警备区临时参议会参议员是在各地方士绅、抗日党派、救亡团体，及当地政府驻军中临时推选的，另有一部分由专员公署和各县政府聘请，共75人，其中共产党员17人、国民党员9人、无党派人士49人，其中有李鼎铭、安文钦、刘绍庭、杜瑞兰、霍子乐等名流士绅。张秀山当选为临时参议会议长、安文钦为副议长。陇东分区参议员75人中，共产党员、国民党员各5人，由专署聘请社会上有威望人士16人，登报征求其他抗日党派选派代表4人，余为各民众团体、军队的代表。当地的两名著名绅士分别当选为议长、副议长。此外，两分区和富县还按“三三制”原则民主选举产生了县、乡两级临时参议会和政府，初步建立了抗日民主的统一战线政权。绥德、陇东两地建立“三三制”政权的实践效果良好，李鼎铭就曾说：辛亥革命至今29年，29年来号称民国，但人民获得了什么民主的权利?今天边区政府真正给予了警备区人民以抗日的民主的权力，使大家有了参政的机会，我们参议员应切实负起责任，代表民意，始不辜负警备区50万人民对我们的希望!
　　2．“三三制”的普遍推行。根据试点经验，边区党委和政府认为全边区自乡村起都可以实行“三三制”，不仅要实行于参议会，还要实行于政府机关。因此要求在选举运动中，以真正建立新民主主义的模范政权为党的中心任务，在全边区普遍建立“三三制”政权。中共边区中央局在五一施政纲领中还进一步申明建立“三三制”民主政权的具体政策与诚意，实行“三三制”选举运动的宣传大纲和大量宣传“三三制”政策的文章也广为宣传。共产党以鲜明的态度，赢得了各界人士的热烈支持与拥护，很快统一了认识，为“三三制”的实行奠定了良好的基础。
　　从1941年5月至10月，边区的乡、县、边区三级按照“三三制”原则进行了边区的第二次民主选举。县、乡两级也相继召开了参议会，参议员的成分基本符合“三三制”原则。4万多名乡市参议员中共产党员占1/3左右，乡政府委员中共产党员占1/3强。各党派团体成员的比例大致是：共产党员占35%、群众团体占40%、绅士名流占20%、国民党员占5%。
　　边区参议员的选举是自下而上，先协商后选举。先由各县提出候选名单，继由西北局和边区政府讨论研究、补充，提出建议名单，再由各县进一步讨论研究。在选举之前，中共西北中央局和边区政府就边区参议员的选举问题发出了通知，强调确定边区参议员候选人的几项原则：一是必须根据党的统一战线政策与“三三制”原则来确定候选人；二是对于党所提出的候选人，应向群众详细解释其履历，使为群众了解与拥护，力争当选。同时要保证非党人士，尤其是中间人士的当选；三是各县可依据上述原则，在不增加共产党员名额的情况下，酌量变动，以达到符合地方实际情况的需要。但在正式选举中，由于共产党的一些干部对于“三三制”认识不足、工作不力，加之群众对选举中间分子有抵触情绪，结果许多非党候选人，尤其是开明士绅落选。边区参议会选出的242名边区参议员(包括31名候补参议员)中，共产党员仍占了绝大多数，超过60%。为了补救许多非党人士候选人未能当选的缺点，1941年10月15日，中共西北中央局发出了关于边区政府聘请落选的非党人士候选人为边区参议员的通知，要求各县党委须指定专人代表边区政府将此决定转达各非党候选人，详细说明我党实行“三三制”的决心和诚意。最后，边区政府聘请了46名非党人士为边区参议员。经选举和聘请，边区参议员的成分大体符合“三三制”原则，具有广泛的代表性。陕北著名的开明士绅李鼎铭、贺连城、安文钦、白振邦等，回族同胞鲜维峻、马生福和蒙古族同胞那素滴勒盖，以及国际友人日本的森健、朝鲜的武亭、印尼的阿里阿罕、印度的巴苏华等都顺利当选。在民主选举的基础上，召开了第二届边区参议会。这次会议民主选举产生的边区参议会常驻委员和边区政府委员构成也完全贯彻了“三三制”原则，标志着“三三制”政权在边区已经自下而上基本实现。
　　3．“三三制”的充实完善。针对在1941年选举中，一些县、乡政权中共产党员超过了1/3，其他党派和无党派人士只占极少数，有些非党著名人士在选举中落选，未能参加参议会或政府机关；一些政权机关虽然实行了“三三制”，但存在着少数共产党员干部工作中把持包办等问题，西北局和边区政府采取了许多措施加以纠正。1942年3月5日，边区政府就充实“三三制”及开好各级参议会给各县发出指示，要求采取三种方法解决上述问题：各县参议会共产党员超过1/3的，应该自动退出辞职，由无党派候补议员补充；各县政府还可选有能力有名望的人士，酌量聘请；各县议员中，如有共产党员工作调动而离职者，更应以非党员补充，县政府委员同样补充。按照这一指示精神，一些县视当地实际，对县参议会和政府委员会作了局部调整和补充。边区二届一次参议会开始选举出的18位政府委员中共产党员有7位，徐特立当即申请退出，经大会同意，依次由非党人士白文焕递补。
　　1942年8月至12月，边区进行了乡市和县两级参议会的改选。边区政府在指示信中要求彻底推行“三三制”。在县级政权的改选中还认真执行了“反保证”的办法，即凡是共产党员超过1/3，由共产党员自己申请退出、调整。结果，全边区县一级参议会和乡政府中共产党员约占30．35%和40．86%，基本符合“三三制”原则。如延安县，在调整前的11名县政府委员中，共产党员9名，占82%；调整后共产党员只有4名，占36%，余为无党派人士。到1942年底，边区已有22个县完全实现了“三三制”。乡一级也大体相同。据统计，延川、安塞、清涧、吴堡、曲子、华池、新宁、新正、赤水、淳耀、同宜耀11个县经过选举后，乡参议员的党派比例为：共产党员占30．34%，国民党员为1．73%，无党派人士67．82%，哥老会分子0．11%。在乡政府委员中，据安塞、吴堡、华池、新宁、新正、赤水、淳耀、同宜耀等8个县的统计，共产党员占40．86%，国民党员为3．28%，无党派人士55．86%。这些数字表明，经过改选，乡参议员成分比例基本符合“三三制”要求；乡政府委员中共产党员比例较高。但乡政权的阶级成分是对边区内部阶级关系实际的客观反映，也符合中共中央的有关精神：“人员数目的分配是一种大体的规定，各地须依当地的实际情况施行，不是要机械地凑足数目字。最下层政权的成分可以酌量变通，防止地主豪绅钻进政权机关。”到1942年底，全边区各级政权基本上按“三三制”原则建立起了民意和行政机关，尤其是县以上政权，中间分子在县级政府机关中占取1/3乃至更多一点的位置，这对于争取边区和全国的中间势力有重大意义。
　　在组织成分上实现了“三三制”，并不等于这个政权就能实实在在起到“三三制”政权的职能，还必须有符合“三三制”的民主精神与作风。由于过去的工作习惯和“左”的思想影响，一些共产党人对党外人士不放心、不尊重，遇事不商量，使党外人士的职务形同虚设。党外人士也有“做客”思想。如边区政府副主席李鼎铭一度开会很少发言，批发行文时又不肯划行。林伯渠发现这一问题后让边区政府秘书长李维汉找他开诚布公地谈话。李鼎铭很坦率地说出了心里话，指出政府开会或下指示，事先不同他商量：“同级把我当客人，下级把我当摆设。啥事都是你们党上决定了，我这个副主席也不想当了。”针对这些意见，边区政府党组经过分析认识到，党外人员，尤其中间人士，不习惯在会议上讨论、争论问题，应顾及他们这一特点。一切重要问题，主要靠会前会后经过个别协商和座谈方式，然后再提到正式会议上通过。要求各厅、处、院定期向正副主席和参议会正副议长汇报工作；每次提交政务会议的议题需会前向李鼎铭副主席汇报，取得同意后再提交会议讨论；需要由李鼎铭副主席签署下达的文件，须经由主管负责人事先说明内容，征得同意，再办理划行手续，等等。林伯渠首先带头经常找李鼎铭商量工作、交换意见。这些措施的实行，使李鼎铭等党外人士的态度由做客变为主人翁，和共产党人合作得非常融洽。有位英国记者采访李鼎铭：“你是不是有职有权?”李爽朗地笑着说：“我有职有权。”这位记者事后对李维汉说：“李鼎铭副主席真正有职有权，他在回答我的问题时，面笑心也笑了。”李鼎铭在边区参议会上作《关于选举工作的报告》中说：“这届选举结果，共产党在绝对多数的乡代表里头不够1/3；在县参议会里1/3，有的地方稍多于1/3，因为是地方人民直接选举的，不可能退回去，但在县常驻会和县政府委员会里头，就一律只有1/3。所有这些情形，都是我亲自见到的，也是大家亲自见到的，所以国内外还有个别分子说边区政权是共产党把持包办，我想是很可笑的。”在边区第三次普选中，国民党员李仲仁被选为赤水县参议会副议长和边区候补参议员。他在边区参议会上说：“我是一个国民党员，也被选上了，我才相信共产党讲民主，决不包办”，“我从实践中认识到共产党提出的‘三三制’是真心诚意的，边区的确是真正的民主”。
　　在政权中，既要尊重党外人士，又要坚持党的原则立场。由于政权中的成员所代表的阶级利益不同，因而在许多实际政策和具体问题上必然存在分歧和矛盾。共产党在处理这些矛盾时把原则的坚定性和方法的灵活性有机结合，既团结又斗争，在服从团结抗日的前提下，在有的问题上作了适当让步。如一次政务会上讨论奖励投资条例，其中有一条规定投资开垦公荒者，其土地使用权属于投资者。一些党外人士主张把“土地使用权”改为“土地所有权”。共产党认为这是一个原则问题，不能让步。最后经过做工作，暂时取消了这一条，留待以后研究。边区政府每隔一段时间要检查一次工作，开展批评，听取意见，总结经验教训。民主人士能经常提一些建议和意见，凡正确的，边区政府就采用，属于误会的就解释清楚，有明显错误的，也坦减地指出，这种真诚相待的政治局面令民主人士很满意。
　　①《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第742页。
　　②《毛泽东选集》，人民出版社1964年版，第699页。
　　③《刘少奇选集》上卷，人民出版社1981年版，第173页。
　　④中共延安地委统战部编：《抗日战争时期陕甘宁边区统一战线和“三三制”》，陕西人民出版社1989年版，第442页。
　　⑤中共中央党校科研办公室编：《陕甘宁边区参议会资料选集》，人民出版社1991年版，第214页。