代议制民主，是现代承认人民主权的国家，普遍采取的民主政治制度。它是由具有选举资格的国家公民，按一定的法律程序选举代表，组成议会、参议会、国会、代表大会等不同名称的国家议事机关，执掌国家立法权等重要国家权力的国家政权制度。这种制度是从西方国家起源、形成和发展起来的。马克思主义在肯定这种制度的历史进步性的同时，也指出它具有很大的虚伪性和欺骗性。陕甘宁边区的参议会制度，在形式上也属于代议制的民主制，但它是在中国共产党领导下的真正的人民民主制。它不是西方三权分立政权框架内的议会制，其法律地位是边区人民的最高权力机关。边区参议会的组织形式是旧的，内容是崭新的，是新型的代议制民主形式，为新中国的人民代表会议制度的建立提供了丰富的实践经验。
　　为了首先实行由苏维埃共和国向民主共和国的转变，边区最早是准备建立边区议会，并在1937年7月开始了乡代表和区、县、边区议员的选举。由于战争等原因，边区议会未能在原定的1938年1月召开。4月，国民党公布了《国民参政会组织条例》，7月召开了第一届参政会并作出了关于在各省、市建立参议会的决定。随后，公布了《省参议会组织条例》和《市参议会组织条例》。为了扩大抗日民族统一战线的需要，边区政府参照《省参议会组织条例》，于1938年11月25日决定改陕甘宁边区议会为陕甘宁边区参议会，所选议员改称参议员，并呈请国民政府暨行政院、国民参政会备案，从而完成了由工农苏维埃代表大会到陕甘宁边区参议会的过渡。
　　从1939年1月到1950年1月西北军政委员会成立、边区政府宣告结束，边区参议会先后开过三届四次会议，历次会议都取得了不同的成果，标志着抗日民主政治制度的不断成熟和发展。
　　(一)开创抗日民主政权建设的边区第一届参议会
　　边区第一届参议会是在边区第一次民主选举的基础上召开的。为了反映边区民主政权的广泛的代表性，鉴于民主选举中产生的146名边区参议员和政府组成人员几乎全是共产党员和工农进步分子，特聘请了12名民主人士为边区参议员。1939年1月17日至2月4日，边区第一届参议会在延安召开。毛泽东、张闻天等中共中央领导人出席开幕式并作了演讲。会议的主要议程有三项。
　　第一，听取并审议通过了边区政府主席林伯渠的政府工作报告。报告阐明了陕甘宁边区在抗战中的地位和作用，总结了抗战两年来边区政府在保卫边区和全国的抗战中所做的工作，提出了边区在抗战新阶段的任务。强调：“边区今后工作的总方针，就是团结边区全体人民，坚持巩固和扩大抗日民族统一战线，坚持持久抗战，保卫边区，保卫西北，保卫全中国，为争取抗战最后胜利，实现三民主义新中国而奋斗。”具体任务是：加紧抗战动员，巩固抗战团结，贯彻民主精神，扩大生产运动，加强国防文化教育，实行正确的干部政策。经过热烈讨论，大会一致通过边区政府工作报告，赞扬政府两年来实施了民主和抗战纲领的原则，实行了中共中央关于创造陕甘宁边区为模范的抗日民主根据地的号召，并且提出了巩固团结、抗战动员、发扬民主、改善民生等今后政府工作的四项任务。
　　第二，讨论并通过《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》，以此为“边区一切工作的准绳”。大会还通过了《陕甘宁边区政府组织条例》、《陕甘宁边区选举条例》、《陕甘宁边区各级参议会组织条例》、《陕甘宁边区高等法院组织条例》、《陕甘宁边区土地条例》等单行法规，确立了抗日民主政权和实行民主政治的基本法规。《土地条例》确定了边区的土地私有制，既保证了已经分得土地的农民对土地的所有权，也保障未经分配土地地区地主的土地所有权，充分体现了中国共产党的抗日民族统一战线政策。大会还通过了有关扩大地方武装，统一抗战动员，发展国防经济建设，工作人员参加生产运动，调整边区各级政府与邻接友区之关系，发展国防教育，优待抗日军人家属，提高妇女政治、经济、文化地位，扩大和加强抗战建国宣传工作，建立边区卫生工作、保障人民健康，奖励抗战建国有功干部等12件重要提案。
　　第三，选举边区参议会、边区政府及高等法院领导人员。经过民主选举，高岗当选为边区参议会议长，张邦英为副议长。高岗、张邦英、毛齐华、崔田夫、陈伯达、周长安、路志亮(女)、王观澜、高述先为边区参议会常驻参议员；林伯渠为边区政府主席，高自立为副主席，林伯渠、雷经天、周兴、王世泰、高自立、周扬、曹力如、刘景范、阎红彦、霍维德、马锡五、王兆相、贺晋年、李子厚、乔钟灵为边区政府委员；雷经天为边区高等法院院长。2月6日，边区政府委员会第一次会议确定了政府委员的具体分工，正式宣告边区第一届民选政府成立。
　　边区第一届参议会是中国共产党领导的抗日民主根据地的第一个参议会、是抗日民主政权建设的第一次实践。它用事实证明，边区政府及其人民最忠实于三民主义，是全国地方政府中实行民主政治的先锋，是发扬民权主义精神的模范，也是把抗战与民主结合起来的旗帜，具有重大意义和深远影响。它奠定了边区抗日民主政治的基础，保证和推动了边区政治、经济、文教各项事业的发展，并且为各敌后抗日民主根据地，乃至全国实行民主政治树立了榜样。在此后近三年时间里，边区政府以人民的意志为意志，认真按照参议会通过的施政纲领所指明的民族、民权、民生主义方向，克服种种艰难险阻，发展了边区的抗日民主政治、经济、文化建设，团结了各抗日阶层和党派，增进了边区人民的福利，使得边区成为坚强的抗日民主的堡垒。这届参议会的不足是：选进政权机关的领导成员中，没有有代表性的非党人士，其中9位常驻参议员和15位政府委员全是共产党员，工作人员也几乎全是共产党员。这种政权成分构成，不完全符合抗日民族统一战线的基本精神，不利于团结边区各阶级、阶层和各界人士共同抗日，也不利于党的政治领导。这种不足在以后深化民主政治建设中得到了逐步纠正。
　　(二)深化抗日民主政权建设的边区第二届参议会
　　1941年11月成立的边区第二届参议会共召开过两次大会。
　　1．第一次全体大会。在第二次“三三制”的民主选举运动的基础上，边区二届参议会一次大会于1941年11月6日至21日在延安举行。到会正式参议员200余人、候补参议员16人。边区政府领导成员及各厅负责人，毛泽东、朱德等中共中央领导人，各敌后抗日民主根据地的代表，以及国民党军事委员会驻十八集团军的高级联络参谋陈宏谟等也应邀列席了开幕式。
　　第一届参议会议长主持开幕后，林伯渠在致词中号召：“中国要抗战，要驱逐日本帝国主义出中国，全中国人民就要团结，就要实行民主。我们陕甘宁边区要在实施民主中，做出光辉的模范。”他希望各参议员尽量反映各方面人民的意见、要求和呼声。“因为政府是人民组织起来的，政府工作人员是人民的公仆，它执行的是人民的意志。”①毛泽东在讲话中强调：“参议会的目的，只有一个，就是打倒日本帝国主义，建设新民主主义的中国，也就是革命的三民主义的中国。”“国事是国家的公事，不是一党一派的私事。因此，共产党员只有对党外人士实行民主合作的义务，而无排斥别人、垄断一切的权利。共产党是为民族、为人民谋利益的政党，它本身决无私利可图。它应该受人民的监督，而决不应该违背人民的意旨。”②毛泽东号召参议员中的共产党员要克服自己的关门主义和宗派主义，倾听人民群众的意见，同党外人士实行民主合作，共同把国事真正办好。毛泽东的讲话是这次大会的指导方针，充分反映了中国共产党顺应时代发展方向，大力推进民主进程的立党为公、团结抗战的博大胸怀，在参议员中引起极大的反响，受到高度赞扬。这次大会主要做了以下四方面工作。
　　第一，听取并审议了《政府工作报告》及其他工作报告。林伯渠在《政府工作报告》中总结了第一届边区政府实施施政纲领的成绩和存在的问题，指出：“民权主义的具体任务，是要巩固民主制度，增加人民自治能力，厉行廉洁政治，保障人民权利，发扬民众的积极性，来保证抗日战争的胜利。由于几年来沿着这个方向努力的结果，目前整个边区已经经过普选建立起统一战线的民主政治。”政府当前的工作方针：一是一切为了保障战争前线的胜利，尽一切力量保障部队的给养，优待抗属，帮助与巩固部队。二是坚持与边区境外抗日党派军队及全体人民的团结，边区内部各社会阶层、各抗日党派和各民族的团结，更加密切党政军的关系。三是发展生产、繁荣贸易、稳定金融。四是更加健全民主，发扬民主作风，提高人民参政热忱。五是保障人民的民权和言论、集会、结社、居住、迁徙与信仰的自由；更完备地保障人民的财权；调解各阶层抗日人民的利害关系。六是普及国民教育，消灭文盲。七是提高工作效率，改善工作作风和方式。参议员们充分行使自己的民主权利，对政府工作报告进行了严肃认真的讨论质问，最后一致通过。
　　第二，通过并接受中共边区中央局提出的《陕甘宁边区施政纲领》及会议提出的有关单行法规和提案。大会经过热烈讨论，完全接受五一施政纲领为陕甘宁边区施政纲领。实施这个纲领的基本方法就是切实保证共产党提出的政权“三三制”，大家都来参加政权工作。大会还通过了按照五一施政纲领精神制定的《边区保障人权财权条例》、《边区行政专员公署组织暂行条例》、《边区县政府组织暂行条例》、《边区各县区公署组织暂行条例》、《边区各乡市政府组织条例》、《边区各级参议会选举条例》、《边区土地租佃条例》等单行法规。《边区保障人权财权条例》在抗日民主根据地史上开创了用法律形式保障人权的历史，它确立了人权的含义、保障人权的范畴和方法。规定边区一切抗日人民不分民族、阶级、党派、性别、职业与宗教，都有言论、出版、集会、结社、居住、迁徙及思想信仰之自由，并享有平等民主权利。保障边区一切抗日人民的私有财产权及依法之使用及收益自主权。这个条例的颁布和实施，对于提高干部和群众的人权观念，保障人民的人权、财权，加强各抗日阶层的团结，起了积极的作用。大会还审查通过了有关军事、政治、经济、文化、教育、卫生、民运、法律、妇女儿童方面的提案399件。
　　第三，大会审查通过1942年边区财政概算。审议中，李鼎铭等11位参议员提出了政府应计划经济，实行精兵简政主义，避免入不敷出，经济紊乱之现象案。这一精兵简政方案受到大会的重视，以绝大多数票通过，交政府速办。
　　第四，严格按照中共中央提出的“三三制”原则和五一施政纲领规定，选出了边区参议会常驻议员和新的边区政府委员。高岗为边区参议会议长，安文钦、谢觉哉为副议长，高岗、安文钦、谢觉哉、李丹生、乔松山、任绍亭、王锡成、刘培基、崔田夫九人为常驻参议员，其中共产党员只有三人；林伯渠为边区政府主席，李鼎铭为副主席，林伯渠、李鼎铭、高自立、南汉宸、萧劲光、贺连城、刘景范、马明方、柳湜、霍子乐、那素滴勒盖(蒙古族)、毕光斗、肖筱梅、高步范、杨正甲、马生福(回族)、高崇山、白文焕18人为边区政府委员；雷经天为边区高等法院院长。
　　这次大会是在日本帝国主义加紧对中国的侵略，尤其是发动了对敌后抗日根据地的大规模“扫荡”；国民党顽固派加强了对陕甘宁边区的封锁和包围，边区遇到空前困难的历史条件下召开的民主建政的空前盛会。大会在“三三制”原则和“抗战、民主、团结”的精神指导下，在把边区建设成为一个新民主主义的模范抗日民主根据地的共同目标下，开得十分民主、团结、活跃，取得了极大的成功，把边区的民主政治建设和经济、文化建设推向了一个新阶段。
　　2.第二次全体大会。1944年，全国抗战形势已发生根本性变化，日本侵略者作垂死挣扎，加紧进攻河南、湖南，国民党正面战场豫湘桂战役惨败。与之相反，中国共产党领导的人民武装力量得到恢复和发展，进一步增强了抵御敌人大规模进攻的能力，逐步掌握了战争的主动权，在一些地区开始对敌伪军的攻势作战。9月，在国民参政会三届三次会议上，林伯渠代表中国共产党提出了挽救危局准备反攻的办法，希望国民党立即结束一党专政，组织各抗日党派联合政府。中国共产党的这一主张，代表了全国人民的共同愿望，在全国引起了强烈反响，有力地推动了大后方爱国民主运动的发展。在边区，由于推行“三三制”，深入实施民主政治，调动了广大群众的积极性，边区的军事、经济、文化建设都有很大发展，进入了民主政治建设的新阶段。新阶段的目标是：要使边区从经济落后地区变为经济发展地区，从文化落后地区变为文化先进地区，使边区人民具有更高的政治觉悟，并享有丰富的物质生活及适应于政治、经济向前发展的文化生活。
　　在这种内外部形势下，边区参议会二届二次大会于1944年12月4日至19日在延安召开，199名参议员出席了会议，主要任务是讨论团结与民主、军事、边区经济文化建设和选举等问题。八路军总司令朱德、新四军代军长陈毅，以及其他抗日民主根据地代表出席了开幕式。大家高度赞扬边区实施民主政治的伟大意义。陈毅说：中国民主运动的浪潮，其发源地就是陕甘宁边区。刘伯承说：抗战和民主运动都是从陕甘宁边区发源的。
　　会上，林伯渠作了题为《边区民主政治的新阶段》的政府工作报告。他强调指出，由于民主政治在边区各方面的发挥，不但调动了广大工农群众的积极性，而且调动了富有者的积极性；“三三制”不仅在政权机构中得到巩固和发展，而且在经济与文化事业中得到贯彻，军民的政治、经济、文化生活都有了显著的进步和提高，已经开始实现“丰衣足食”。边区民主政治新阶段的任务是，进一步地团结全边区各界人民，建设出一个很好的地方，协同整个中国解放区，为全中国人民做出榜样，并和全国一齐努力，达到驱逐侵略者与建设新中国之目的。边区政府副主席李鼎铭、西北财经办事处主任陈云、边区财政厅厅长南汉宸、副议长谢觉哉分别作了边区文教工作方向、财经问题、边区财政状况、民主的边区是中国解放旗帜的报告或发言。中共中央领导人董必武、周恩来、彭德怀也分别作了有关报告。毛泽东作了《1945年的任务》的演说。他指出：我们唯一的任务是配合同盟国打倒日本侵略者。但是，只有促成由国民党、共产党、其他抗日党派及无党无派人士，在民主基础上召集国事会议，组织联合政府，才能统一中国一切抗日力量，反对日本侵略者的进攻，并配合同盟国，驱逐日本侵略者出中国。
　　会议着重讨论了时局和要求国民党取消一党统治、成立民主联合政府的问题。号召解放区全体军民一齐努力，为建立民主的联合政府而奋斗。大会通过了《边区各级参议会选举条例》、《边区地权条例》、《边区土地租佃条例》以及提案123件。
　　这次大会一个突出的特点，是进一步扩展了新民主主义民主的内容，在继续巩固扩大政治民主的同时，强调军事民主、经济民主、文化民主，而且注意到了各方面民主间相互促进相互融合的辩证关系；强调要把民主运用到人民大众的各个生活部分里去。人民不但选举政府去执行人民的意志，而且人民自己有权管理自己的生活和创造自己的生活。这次大会不仅促进了边区本身的政治建设，而且有力地推动了大后方人民的民主运动，促进了全国的抗日运动。
　　从边区第二届参议会到第三届参议会召开的五年时间里，边区党和政府根据五一施政纲领进行了大量的工作，克服重重困难，取得了巨大的成绩。特别是普遍的整风运动和大生产运动，在精神生活和物质生活方面起了决定性的作用，为抗日战争以至解放战争的胜利打下了政治体制、经济结构和文教网络的基础，人民开始过上了丰衣足食、民主自由的美好生活，这是民主政治在边区实施所取得的辉煌成就。
　　(三)完善民主政权建设的边区第三届参议会
　　边区第三届参议会是在边区第三次民主选举的基础上，在抗日战争胜利后，于1946年4月2日至27日在延安召开的。出席会议的参议员139名，其中候补参议员21人。这时，抗日战争已经胜利结束，打倒日本侵略者的任务已经完成，民族矛盾下降，国内阶级矛盾上升；同时，国共两党在重庆的谈判达成了初步的停战协议，又召开了政治协商会议，形成了各项决议，决定了整军方案，国内出现了和平民主新阶段的前景。新的历史条件决定边区的工作要有新的变化，这就是消除国民党对边区的封锁，继续保持边区的新民主主义的政治、军事、经济、文化的性质，争取把边区建设成为模范的自治省区。这也是本次大会的中心议题。朱德代表中共中央在致大会贺词中，称赞边区在八年抗战和建设中做出的伟大贡献，指出：在全国由参议会选举政府，决定施政方针，边区是第一个。陕甘宁边区的人民在新的参议会的领导下，一定能够团结一致，使边区的复员工作迅速完成，和平建设迅速发展，把边区建设成为和平民主新中国的更光明的灯塔、更坚强的堡垒，并与全国人民一起来粉碎反动派的阴谋，推进全国的民主事业和建设事业。副议长、民主人士安文钦在讲话中高度评价这次边区参议会，真正是普遍的、平等的、直接的、自由无拘束的、秘密不记名投票的选举，是真正的民主、彻底的民主。
　　这次大会的主要工作是三项。
　　第一，听取并审查政府工作报告和各项工作报告。林伯渠代表边区政府作了《边区建设的新阶段》的工作报告；全面总结了抗战时期边区抗战第一的军事建设、农业第一的经济建设、干部教育第一的文化建设所取得的巨大成绩。分析这些胜利的根本原因，就是民主政治。就是由于边区人民在政治上获得了彻底解放，一方面创造了为自己服务的政权，又方面享受有充分的自由权利。边区是第一个实行民主政治的地区，是真正实行革命三民主义亦即新民主主义的地区。在抗战期间，如毛主席抗战前夜的期望，把边区建设成了抗日民主模范根据地。林伯渠的这些结论，既是对边区在抗日战争时期实施民主政治建设的历史经验的高度概括，又是对共产党执政经验和执政规律的深刻认识。报告着重提出了边区今后三年的建设方针和任务：在全国和平不被破坏、民主得到保障的条件下，向着经济繁荣，文化普及，民主生活得到更加发展的方向，以经济建设为本，以农业为第一，三年内达到普遍丰衣足食；以继续发展文化为一切建设的重要条件，以干部教育为第一，同时普及国民文化，以消灭文盲和不卫生为中心；在发展经济和文化教育的基础上，继续发扬政治民主，以加强乡村自治作为头等重要任务，并健全法律与制度，加强公务人员奉公守法的观点和习惯；为顺利地执行建设任务，当前急切的工作是复员，第一步计划复员1/3人员。边区政府副主席李鼎铭作了《边区人民的伟大胜利》的选举工作报告，其他各厅、处、院等部门负责人也分别就今后三年经济建设计划，今后三年文教建设方案、财政、干部、财经、军事、保安、司法等工作作了报告。大会对各项工作报告进行了深入讨论，在赞扬政府工作成绩的同时，也直言批评政府存在的缺点和错误。这是这届参议会的一个突出特点。大家所提意见涉及干部作风、婚姻问题、减租、税收、干部教育、保护森林等方方面面。政府工作人员都能虚心听取并认真进行自我批评，真正充分发扬了民主精神。通过这样的批评，进一步加强了各阶层人民的团结，推进了政府工作的改进，使参议会的决议更臻完善。会议同意政府工作报告并形成决议。决议指出：抗战时期边区是抗日民主的模范地区，抗战结束后应进一步加强建设，使边区成为经济繁荣、文化普及、民主生活更加发展的模范自治省区，以推进全国民主，巩固永久和平。
　　第二，审查通过了《陕甘宁边区宪法原则》和《边区1946年到1948年建设计划方案》(包括经济、文教建设两部分)、《边区复员方案》，以及《边区婚姻条例》、《边区营业税暂行条例》等，为实现从抗日战争向建设新民主主义自治省区的转变奠定了基础。大会共收到提案159件，经过审查合并为92件，其中收回久欠旧账及分田不均重新分配登记两个议案因与边区现行政策不符，被大会否决。在审查提案过程中，讨论十分热烈，关于小学学制、婚姻条例等问题，一直由小组争论到大会，民主气氛之浓郁，为历次大会所少见。
　　第三，选举边区第三届参议会常驻会议员和新的边区政府委员会委员。高岗当选为边区参议会议长，谢觉哉、安文钦为副议长，常驻参议员12人；林伯渠为边区政府主席，李鼎铭、刘景范为副主席，边区政府委员19人；马锡五为边区高等法院院长。在政府委员和常驻议员中，共产党员仍只占1/3。
　　蝉联三届边区政府主席的林伯渠发表了施政演说。他说，边区有光荣的革命历史，在抗战中曾起过先锋作用，今后在和平民主建设时期，更要起带头作用。号召边区160万人民更进一步团结起来，与各解放区人民和全国人民团结起来，为实现全国和平民主而奋斗。边区第三届参议会是抗战胜利后在全国出现和平民主团结前景的形势下召开的，是一次民主团结的大会，也是进一步发展边区建设的动员大会。它确定了边区在新阶段建设的任务和方针。尽管后来由于全面内战的爆发致使边区的建设任务不能正常开展，但大会所确定的前进方向，却是既代表边区人民也反映了全国人民追求和平、民主、繁荣、富强的共同愿望。
　　①中共中央党校科研办公室编：《陕甘宁边区参议会资料选辑》，人民出版社1991年版，第217页。
　　②《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第807、809页。