一、困难时期的财政支出办法
　　1941年，是边区财政支出最困难的一年。为了渡过困难，坚持抗战，边区机关、部队、学校人员的生活费与抗战事业费的供给实行最低的标准。
　　生活费的供给主要包括三个方面，即粮食、被服与经费的供给。
　　粮食的供给，1941年，部队、运输、机关学校人员每人每天1斤8两(每斤16两)①。1942年，普通工作人员降为1斤3两，军事机关工作人员降为1斤5两，小孩降为：6个月至1岁4两，2岁至3岁8两，4岁至5岁12两。食盐每人每日4钱②。
　　马料、马草的供给标准，牲口草料按每头每日夜计算。战马、驮骡料1升8合，草10斤。一般骡马草10斤，料1升。驴子草6斤，料6合。牛、骆驼草11斤，料1升。专门从事生产的牲口不发草料③。
　　被服的供给，在敌、顽严重封锁的情况下，布匹、棉花无法入境，1941年被服供给由各系统自行解决。中央由中财处(后改为管理局)，边区由边区财政经济处，军委由军委后勤部负责组织了纺织厂、被服厂、鞋厂解决被服问题。一般每人发一套单衣、1套棉衣、1双棉鞋(有的发材料或代金)④。
　　1942年边区政府决定实行统筹被服。当时，财政厅只有边区财政经济处交来6部破旧纺织机。7个破窑洞。而各系统已有相当纺织和缝纫能力，如中共中央已有团结纺织厂，被服厂，军委已有交通纺织厂，石疙瘩被服厂，第359旅有大光纺织厂，被服厂，留守兵团已有新华纺织厂，数架缝纫机。所以，边区财政厅采取了由财政厅拨款给贸易局采购棉花、土纱，再由工业局织布，然后财政厅把织好的布发给有缝纫力量的单位自己缝制。贸易局采购棉花、土纱没有现款，就用土产(无土产时，就向商人赊欠)到关中、陇东换取棉花或土纱。这样，仅分发了上半年的单衣、衬衣。没有完成被服供给任务。
　　9月，边区财经办事处成立，决定将中央、军委的纺织厂、被服厂都交财政厅接管，随后又建立了若干机构，计有4个纺织厂，1个鞋厂、1个染房，1个采买机关(广兴隆)，统筹解决被服问题。1942年共发单衣110880套，衬衣17537套，单鞋106361双，棉衣31790套，棉鞋54833双。其中发材料自己缝制的占绝大多数，供给约65000人，用经费5000万元。
　　1942年被服供给标准：军队人员每人单衣两套(4月6月各发1套)，帽子两顶，绑腿1付，棉鞋1双，单鞋两双(以上均发布自做)，毛巾布2尺；另外给50%的人员发给棉衣(主要发给杂务人员)，40%的人员发给被毯，5%的人员发给大衣，30%的人员发给子弹带、干粮袋。机关学校人员，每人发给单衣1套，帽子1顶，棉鞋1双，单鞋1双(以上被服各分区县的均发布自做)，毛巾2条(无毛巾发布2尺)。儿童(初生婴儿)每人发布2丈5尺，小称棉花2斤，不另发衣服，1岁至5岁儿童发给成年人衣服的单棉材料各1套。
　　这个时期衣服质量太差，人称“开步走”，“礼拜鞋”，就是形容做的衣服一走就撕开，鞋穿一星期就破了。
　　生活费的供给，边区政府基本上仍然实行供给制。陕甘宁边区财政厅在《1942年边区财政实行统筹统支办法》中规定：估计今后物价可能上涨，决定采取以按月递增经费的办法来确定供给的标准。从1942年4月份超，如物价高涨时，以3月份供给标准为基数按物价上涨的比例增加予算，改变供给标准。3月份供给标准如下：(1)伙食标准，按每人每日计算：边区一级(只限在延安的机关学校)3角，分区及各县2角，军队3角。吃小灶的，每人每日除照一般规定的伙食费外增加1元。以各主要机关首长为限。(2)办公杂支费的标准，按每人每月计算：大学学生10元，中小学生6元，边区一级(机关学校相同)8元，专员公署6元，县级5元，区级5元，乡级4元，军队(指挥员与战斗员平均计算，一切特费包括在内)5.5元。以上办公费，只发给在职工作人员2杂务人员。(3)路费标准，每人每日3元(菜金在内)，吃小灶饭的增加1元，路费以发给因公外出路程往返在80里以上，时间在一天以上的为限。(4)特别费标准，技术人员津贴，按照资格履历及在边区服务年限分成等级，最高80元，最低10元。有特殊技术者除外。妇女生育费70元，小产减半。妇女卫生费每月2元(保证能买纸15张，不足之数由各机关生产自给收入内自行补助)。小孩奶费，每月25元(5岁以上的不发)。住院病员伙食费，除按一般伙食费供给外，由本机关每日增发1元，不足时由各机关自行补助。
　　这个时期，曾进行了薪金制的尝试。1941年8月至12月，税务局一度实行薪金制。办法是照以往的生活标准，按当时市价折成小米，每人每月约合5斗小米。各个工作人员之间，因服务及工作历史的差别，标准有相当过去1元至5元津贴赞之间的差别，实行以后，在物价上涨中，米价上涨慢于整个物价，薪金不能维持原定的实物标准。因此，实行4个月后，又改为供给制。1942年教育厅所属地方中学，按每人每月5斗至12斗小米的标准对教职员实行薪金供给，试行1年即停止，其原因在于少数部门的工作人员实行薪金制，造成了部门之间的不平衡。而且米价赶不上别的物资价格上涨的速度，也影响到拿薪金人员的生活。
　　事业费的内容包括兵工器材、经建、印刷、抚恤、医药、通讯器材、派遣、财务、民政、教育、保安、债务、交际等支出。按实际需要与可能支付，也只能保障最低限度的需要。
　　二、经济建设投资的增加
　　1941年，边区政府就开始重视经济建设投资。那是因为在外援收入突然完全断绝的情况下，财政支出没有着落，只得实行“统一领导，分散经营”的方针，即发给各单位少部分(主要是银行垫款)生产基金，让各单位自己从事农工商业生产，解决财政支出问题。这样，1941年共投资经济建设4917700元，占年财政支出的20%。由于投资时间较晚(4月才开始)，使得大部分投资于工商业方面。
　　1941年12月，中共中央西北局《在关于1942年边区经济财政建设的决定》中将经济财政建设确定为边区党最中心的任务之一。决定着重指示：“为了正确的完成1942年度的经济财政建设任务，在财政方面必须实行以发展国民经济来解决财政需要的总方针”(着重号是编者加的)。要依靠全边区人民，完全实现财政经济的自给，从发展国民经济中增加财政收入，保持予算平衡。要贯彻以农业为主的发展私人经济的政策，照顾各阶级各阶层的利益，发展人民经济。要有计划地充实公营经济事业，在不违犯政府政策与法令的原则下，经营农工商业。边区财政的筹划与边区经济建设的发展必须密切配合。因此，1942年，边区政府增加了经济建设投资，全年共投资7040万元，占年财政支出的30%。在投资方向上，根据边区的情况，首先是农业，投资1000万元，用于修水利、制农具、买耕牛、购种子等。其次是工业，着重于私人工业，公营工业已有基础，只给部分辅助资金。第三，用很少部分投资于商业，着重于私人商业，公营商业次之。
　　三、经费供给困难的克服
　　如前所述，1941年，财政的支出被迫由半自给转入完全的自给，边区财政经济进入最困难的时期。在困难面前，边区党和政府实行统一领导，分散经营的办法，大规模地发动各机关、部队、学校开展生产运动，大力从事工业、农业、商业的生产和经营，用这些收入解决自己的经费供给。同时，边区政府还实行了征收救国公粮、救国公草、发展运盐、整理加强税收、发行建设救国公债、清理公产、禁止法币流通、发行边币、实行银行垫款等办法，终于渡过了1941年财政供给的难关。
　　据统计，1941年财政收入19605133.02元(合小米79772石)⑤。财政支出25277831.43元，其中：军务费7589040.02元，占30%：行政费433424.70元，占1.7%；民政费1214525.27元，占4.8%；财务费1394824.98元，占5.5%；教育费703944.81元，占2.9%；保安费370700.68元，战1.5%；司法费10135.50元；地方补助费111589.34元；党及群众团体补助费3264904.27元，占12.9%；被服费841981.05元，占3.3%；其他4425060.81员，占17.5%⑥。收入与支出相低，仍有赤字5672698.41元，边区政府用拖欠和实行银行垫款的办法解决。
　　但是，在执行“统一领导，分散经营”的财政方针中，出现了只注意分散经营，忽视集中领导的偏向，各机关、单位自收自用，各自为政，使财政机关无法确定财务收支标准亦无法考查各机关经费用途是否合理，因而发生了许多不应有的浪费。同时，各机关单位为了自给，在生产上互相进行无原则的竞争，也妨碍了财政政策的执行。为此，从1941年6月开始，边区政府强调并实行集中管理。由于在实行集中管理中又发生了集中太快的偏向，即边区政府在财政收入方面没有充分准备的情况下，经费实行集中供给，结果不能及时供给各单位的需要。1941年12月，中共中央西北局提出1942年实行“统筹统支为主，自给自足为辅”的方针，并且认为这是解决财政困难的中心环节。在实行中必须防止与反对只要“统支”不要“统筹”的本位主义。各党政军机关必须利用已有的生产基础，加倍努力继续发展生产，共同渡过财政困难。
　　贯彻“统筹统支为主，自给自足为辅”方针的具体办法是：粮食、马料、被服、药材、书报、食盐费由边区政府统筹统支；兵工器材、津贴、保健、保育等费由政府供给；伙食费、办公杂支费、路费、特别费由边区政府部分供给，各机关单位部分自给；蔬菜、肉食由各机关单位全部自给；县以下的各级政府另外自给一个半月的粮食。
　　边区政府本着这些方针、政策和办法，按照军事第一、党政第二、经济第三、文化教育第四的原则，编造了1942年的财政收支计划书，预算全年财政支出7693万元，财政收入7940万元，以予算财政岁入、岁出看，尚有盈余。
　　但是1942年的财政支出面临着严重的困难。其主要原因是：
　　(1)全年各月份、各季度收入、支出不平衡。从支出方面看，经常费和特别补助费基本是按月支付，临时费是根据客观需要支付的，多数如被服费、经济建设费、军事器材、医药开支等都集中在第一季度或上半年支付。估计第一季度2673.4万元，其中临时费2077.7万元。第二季度2044.6万元，其中临时费1448.8万元，第三季度1886.4万元，其中临时费1290.7万元。第四季度1088.8万元，其中临时费492.8万元。总之，财政支出是上半年支付多，下半年支付少，第一季度支付多，以后逐步减少。而各季度的收入与支出正好相反，商业税上半年是淡季，盐税在第二季度才开始进入旺季，公营企业收入在下半年，土产贸易收入上半年才能完成1/3。总的看财政收入是逐渐增加。上半年少，下半年多。估计第一季度171.7万元。第二季度1662万元。第三季度2231万元。第四季度2330万元。每季收支相抵：第一季度亏956.4万元。第二季度亏382.6万元。第三季度虽能盈余354.6万元。但累计仍亏984.4万元。这样就必然形成上半年以至到第三季度财政支出的严重困难。
　　(2)物价逐渐上涨，造成财政支出予算的追加。例如3月下旬的物价与1941年11月比较小米每斗由73元涨至108元，麦子每斗从73元涨至166元，清油每百斤由800元涨至1200元，4月份涨至1677元。布每匹从90元涨至270至300元。煤每百斤由2元2角涨至5元5角，随着这些主要物资价格的上涨，其他物品也跟着上涨。财政支出也大大增加。实际上一般经费到6月份已增加60%。这样上半年予算支出65645967.77元，比计划支出4718万元多支出18465967.77元。
　　(3)各地的财政收入不能及时解送财政厅。主要原因是交通不便，各地收入需派人去取，往返要1个月时间⑦。
　　1942年初，边区财政库存如洗。为了克服困难，边区政府在财政计划执行中采取了一系列措施：
　　在收入方面，(1)商业税和盐税增加了税率；(2)光华商店的任务款，原计划下半年交付，提前到上半年交付；(3)上年度未收齐的款项，转入上半年的收入；(4)卖粮4800石；(5)向银行借款。这样上半年实际收入63749836.31元(比原计划3397万元多29959836元，有物价上涨的因素)，其中：商业税14286998.41元，盐税1519469.74元，公盐12636886.50元，土产8273892.86元，贸易300万元，杂项收入1904625.04元，卖粮4091446元，上年度未收完转入的税收1296833.46元，公盐283.6万元，公债收入990069.05元。1941年经济建设投资收回2996576.59元，借银行款9965038.66元等。
　　在支出方面，总的方针是紧缩开支，克服浪费。具体措施主要是：1941年12月，边区政府号召各机关努力实行节约；对于临时费中一半以上属建筑费的4205643.23元停止支付，有些事业费支付往后拖延；精兵简政，预算人数由8万多人减到不足7万人。这样上半年实际支出65645967.77元，其中已支付61853771.66元，暂欠各单位款3065371.75元。上半年实际赤字1896131.45元(不包括已签发支付票、金库未付的临时费中的建筑费4205643.23元)。
　　第三季度因为上半年的赤字未解决，加上物价上涨，各单位的经费追加很多，财政支出困难仍然很大，收入2797万元，支出4168万元，赤字1371万元⑧。
　　到第四季度财政收入大大增加。主要是：(1)土产收入；(2)公盐代金；(3)商业税、盐税收入；(4)各单位的生产收入。这样，不但保证了本季度的支出，而且在弥补第三季度的赤字后仍有盈余。也为1943年的财政支出打下基础。
　　据统计，1942年财政收入34887.5万元(千元以下略，合小米210680石)，财政支出23994.2万元(合小米144980石)。其中经常费5927.7万元，占25%；临时费1575.1万元；被服费7007万元，占29%；特别费2274.7万元等⑨。收支相抵，尚有盈余10873.3万元。
　　①《陕甘宁边区粮食工作概况》，1948年。
　　②③边区财政厅：《一九四二年边区财政实行统筹统支办法》，1941年12月15日。
　　④《被服供给工作经验总结》，1945年10月。
　　⑤边区财政厅：《二年来财政收吏工作总结》，1943年10月。
　　⑥西北财经办事处：《抗战以来的陕甘宁边区财政概况》，1948年2月18日。
　　⑦边区财政厅：《一九四二年度上半年财政总结、下半年财政方针》，1942年7月5日。
　　⑧⑨参见边区财政厅：《二年来财政收支工作总结》，1943年。