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第七章 第二节 精兵简政在陕甘宁边区的贯彻——3
雷云峰
三 《陕甘宁边区简政实施纲要》的制定和实施
在准备深入开展精兵简政的过程中，讨论的重点问题是简政整政问题。根据边区政府党组的指示，在多次集体酝酿的基础上，由边区政府秘书长李维汉主持，起草了《陕甘宁边区简政实施纲要》，曾提交边区高干会议讨论。1942年12月3日至9日，边区政府委员会举行第三次会议，着重研究进一步贯彻精兵简政等问题，讨论并通过了简政实施纲要。简政实施纲要，根据边区整风中揭露的问题和总结第一、二次精简工作的经验，本着实事求是的精神，从目的、任务、机构、人员、制度、作风等各方面，提出了11个问题，规定了简政的贯彻方案，既是边区政府进行第三次简政的纲领文献，又是当时边区政府系统自身建设的基本方针。其主要内容是：
(一)简政纲要明确指出，这次精兵简政的目的，是要使政权工作做到精简、统一、效能、节约和反对官僚主义五项要求。为此，首先必须“减去一些不急要的政务”，“集中力量于急要的和首要的任务”。即“第一是发展生产、首先是农业生产”，“第二是教育，首先是干部教育和军队教育的增强”。这是完全符合边区实际情况和抗战需要的正确方针，是政府工作中最中心的一环。只有这样，“才能胜利的渡过难关，准备反攻力量”。而要集中力量做好这两件事，简政纲要剀切地指出：“必须纠正干部中‘百端俱举’的思想和事业中‘缓急不分’的现象”，才能思想一致，步调统一。
(二)简政纲要依据各级政府的任务，和民主集中制的原则，重新划分和审定了它们的职责和业务，规定“边区政府是边区政权的首脑部”，“以掌握干部、组织和领导政策之执行，为自己的基本业务，而首先重要的是政策的掌握与贯彻”。各厅、保安处和高等法院，同样以掌握和贯彻政策为首要的业务。专员公署不是一级政权，是边区政府的代表机关，负责领导所属各县政权，贯彻边区的政策法令，计划处理带地方性的兴革事宜，对边区政府驻专署境内的附属机关，有监督指导的权力。县政府“是边区各级政权的枢纽”，应以“组织人民经济和健全乡政权，为县政府的两大基本任务”，“县长和县政府委员会有统一领导本县民、财、建、教、保、法的权力”。区公署是“县政权的助理机关”，它的业务是帮助县政府了解乡村和乡政府的情况，传达上级的指示，帮助开展工作。乡政府“是边区政权的基层组织，是人民直接的政权机关”，其职权是团结全体人民，坚持抗战，维持社会秩序，管理和组织人民生活，“尤应以发展农村生产为第一个重要任务”。以上这些规定，使各级政府间的从属关系，有条不紊，使各级政府都有了中心的任务。纠正过去政权工作中某些职责不明，权限不清，业务上缺乏中心，分散精力的现象。为了纠正过去在机构上“叠架骈枝，头重脚轻”的现象，使上层精干，下层充实，政府的政策法令能真正贯彻下去，简政纲要根据少而精的原则，规定精简区以上的机构和人员，加强乡政权，以提高工作效能。
(三)简政纲要着重提出“坚持民主集中制，统一领导，整饬政纪”的问题。过去某些同志只强调民主，忽视集中。针对这种现象，简政纲要规定：“民主和集中，是不能分开的，我们需要民主，同时又需要集中。在战争环境里，尤其需要集中”。过去某些同志把边区参议会了解为三权分立的外国资产阶级议会制，把参议会对政府的关系，看成为“制约的作用”。简政纲要明确地指出，这种看法是不对的。边区政权既是人民自己的政权，则“三权分立”和“互相制约”的一套，违背民主集中制的原则，在边区是不适用的。针对过去在政府工作的实际生活中存在的政令不统一等缺点，简政纲要规定：“要坚持政权工作的一元化”——统一的政策、统一的政令、统一的制度、统一的领导和统一的政纪的必要，和上上下下一致服从政府工作纪律的必要，而要达到这个目的，又必须纠正某些干部不顾大局，闹独立性，宗派主义和自由主义的思想。简政纲要还对边区政府和参议会的关系，边区政府本身如何贯彻民主集中制，给人民做出榜样；县政府各科如何统一在县政府委员会和县长领导之下工作等等，都有明确的规定。这就使民主集中制的原则，在边区的政权工作中，更加具体化了。
(四)简政纲要还明文规定“要改善领导作风”，强调“首先要改善高级机关的领导作风”。高级机关和高级领导人员的主要任务，就在于善于掌握政策和贯彻政策，就是善于出主意，又善于指导实行。但是，“在我们的领导作风上，还存在着官僚主义的倾向”，而这种官僚主义倾向，正是建立良好领导作风的障碍。为此，纲要具体地分析官僚主义的各种表现，如：制定计划时不调查研究，不从群众需要和实际可能出发，形式主义，摆空架子；执行计划时，不向群众很好解释，滥用强迫命令的方式；醉心于许多计划，在公文程式上兜圈子，既不组织计划的执行，亦不检查计划的执行程度等等。纲要指出，必须纠正这种“脱离群众和下级的官僚主义的作风”。并说明，要掌握政策，必须学习调查研究；要贯彻政策，必须熟悉下情，善于使用干部，及时检查政策、法令和指示的执行情况；以及善于积累和总结经验，用来教育干部。只有采取这种从实际出发，反对主观主义的观点，脚踏实地贯彻始终的精神，才能清除官僚主义的病源，树立良好的领导作风。
(五)简政纲要强调指出：“这次简政工作涉及了政策问题、制度问题、业务问题、机构问题、干部问题、民主集中制问题、领导作风问题，以及拥军问题、三三制问题等等。”这就是说，“简政工作是一系列的组织问题，又是一系列的思想问题”，“必须从组织上贯彻，又从思想上贯彻”。为此，简政纲要昭示了最好的办法：要把简政和整风学习结合，用实事求是的整风精神进行简政；同时要把简政和检查工作结合，政务人员要检查思想，政府系统要检查工作，用思想来指导行动，又用思想来贯彻思想。要求1943年上半年完成这次精简任务。
1943年3月3日，陕甘宁边区政府颁发《关于公布简政实施纲要的命令》，明令“遵照执行”。为了贯彻落实“简政实施纲要”，3月23日，边区政府召开第43次政务会议，讨论并通过了《各级政府及参议会整编办法》，对各级政府的编整制定了新的方案：
(一)边区本部：为密切内部工作联系，贯彻领导一元化，提高工作效能，特设政府办公厅，逐渐做到合署办公。办公厅下设秘书处、交际处、总务处、研究室。
民、财、建、教各厅，一律取消秘书室，改设政务、事务、人事等秘书；民政厅原有四个科，合并为一、二科；财政厅取消视察室，增设第四科；教育厅保留编审和督察两室，将原四个科合并为两个科；建设厅原有四个科保留，另设技术室。
保安处和高等法院不参加合署办公。保安处保留秘书室，将延安市公安局、保卫团团部并入保安处，并与原一、二、三科合并为一、二两局。高等法院原有秘书室和一、二两科取消，增设秘书室及供给处。
边区参议会常驻会、民族事务委员会、审判委员会略作变动；取消文化工作委员会，并入西北局文委。
上列各厅处院会本部人员，总计原有552人，其中干部315人，杂务人员237人，拟整编为416人，包括干部292人，杂务人员124人，减少136人，占原有人数的24.5％。
(二)边区政府各厅处院的附属机关：如民政厅所属的边区通讯站、卫生处、干部休养所、防疫委员会、保健委员会；财政厅所属之粮食局、税务局、盐务局；教育厅所属的鲁迅图书馆；保安处所属的公安局、检查站等，都根据情况，有所变动。以上各附属机关，原有1140人，其中干部888人，杂务人员252人，拟整编为911人，包括干部715人，杂务人员196人，减少229人，占原有人数的20.1％。
(三)各分区专员公署，原有秘书室和一、二、三、四、五科及保安科等，均作改变，秘书科改设政务秘书、事务秘书，原第一、三科合并为第一科，管理民政、教育事宜；原第二、四、五科合并为第二科，管理财政、经建、粮食等事宜；保安科改为保安分处。
各分区设高等法院分庭(延属分区除外)，代理边区高等法院受理第二审案件，原设绥德、陇东、三边、关中四个地方法院，概行取消。
专员公署与所在地县政府分署办公，原三边分区专署与定边县政府合署办公，分署独立办公，并增设延属分区专署，实增两个专员公署。
以上各专员公署共有101人，其中干部78人，杂务人员23人，拟整编为148人，包括干部119人，杂务人员29人，增加了47人，占原有人数的46.5％。
(四)各县(市)取消秘书室，改设政务、事务秘书，原第一、三科合并为第一科，原第二、四、五科合并为第二科，原保安科略有变更。延安市因公安局由保安处管辖，不设保安科。各县裁判处改为司法处，概以县长兼处长，另设审判员及书记员各一人。唯延安市设地方法院，不设司法处。
各县(市)配备干部人数，依据面积大小，人口多少，交通方便与否，分为甲、乙、丙三个等级，区别对待。各县(市)参议会，只设议长或副议长1人，秘书由其他部门工作人员兼任。
边区各县府和参议会原有1188人，其中干部952人，杂务人员236人，拟整编为791人，包括干部613人，杂务人员178人，减少397人，占原有人数的29％。
(五)区公署分大区小区两种。全边区各县共有213区，内有大区107个，小区106个。大区设助理员3人，小区设助理员2人。总计各区公署原有1250人，其中干部1041人，杂务人员209人，拟整编为955人，包括干部742人，杂务人员213人，减少295人，占原有人数的25.6％。
(六)各乡(市)政府，均增设一名有一定政治修养和相当文化水平的文书。计边区原有1270个乡，须增加如数的乡级干部(延安市8个乡的干部都不脱离生产)。
以上边区政府、专署、县政府、区署、乡政府总计原有人员5489人，其中干部4754人，杂务人员957人。整编办法从实际出发，在人员编制上，着重生产、教育、保安、司法和下层，拟整编为5737人，包括干部4997人，杂务人员740人，共较前增加248人，占原有人数4.5％。这样，使人员配备更趋合理，以克服“头重脚轻”现象，提高工作效能。
此外，边区银行、物资局及其所属系统，民政厅所属的学生疗养院、肺病疗养院、保育院、残废院等另行整编。
同时，整编办法还规定了干部调整与使用方向的四项原则：1、加强生产和教育部门的干部配备；2、加强保安、司法及下层干部的配备，特别是县的秘书和乡的文书；3、照顾有病及有累赘的干部，分别予以适当安置；4、在调整干部的时候，注意抽调一批有造就的干部，到学校去学习。①
根据精简原则，经过周密研究，制定出各级政府及参议会更进一步的整编方案以后，1943年3月29日，边区政府即时发出《关于迅速进行整编的命令》。命令就延属专署及所属各县(市)区乡(市)政府人员编制、组织机构与编制标准，整编中各种人事的处理办法，马匹牲口、公用器具财物的处理办法，整编必要的经费问题，以及杂务人员与马匹使用标准，都作了详细规定，并限期于4月底整编完毕。
与此同时，八路军留守兵团举行动员大会，号召贯彻精兵简政，直属队裁减1400人，转到生产战线及下层，到农场、运输队、商店中去，老弱残废、妇女等，按规定办法安置，使之各得其所。残废军人刘福祥说：“在部队里我们是战士，在生产中我们是好劳力，回家去我们是好公民。我们有一份力量，就要把这份力量贡献给革命，无论在什么地方，我们都不会忘记革命”。②
第三次精兵简政，结合传达边区高干会议精神，经过通盘周密的筹划之后，在边区的党政军民各系统，由上而下全面开展。这次精简较第一、二次精简，有以下突出特点：
(一)在人员调配上，注意做到：第一、加强政权系统的干部。为此，干部不仅在政权工作系统中调动，而且与党军民系统实行交流。如绥德分区，抽调了2名县委书记任县务委员会主任(县长)，22名地委、县委的干事、区委书记、区委委员调任政府科长、政务秘书、区助理员、乡长等；陇东分区有几人调任副专员、县长，又有几个县委部长调任县政府科长或秘书；富县县委抽调5人到政府部门任职。第二、加强充实区乡干部。许多干部低级任用。如延属分区仅富县、东三县有37人到区工作，25人到乡工作；三边分区有8人到区工作，15人到乡工作；绥德分区49个区中，新任区长21名，占43％，还有55人到乡工作。第三、加强生产工作部门干部。各分区、县均有大批干部转到生产部门，仅陇东分区就有几名区长调到生产部门工作。第四、加强边境干部。如陇东分区调县委组织部长3人、副部长2人、县政府科长2人到边境任区长。第五、加强与洗刷教育干部。如绥德分区，完全小学由28所减至24所，初级小学由186所合并为166所，淘汰和洗刷了一部分教师。米脂中学和绥德师范进行了师资甄别。陇东分区三个县的完全小学，整编前，校长教员中有共产党员25名，非共产党员24名；整编后，有共产党员26名，非共产党员25名。
(二)干部调动较大，做到合理使用人材。据绥德分区的统计，在这次整编中调动工作的有601人，占该分区原有干部1036人的58％。调动主要是转移岗位或充实下层，提拔上升的只是个别现象，如定边县调一区委书记任县委副书记。因此，分区、县、区的行政人员均减少了，共减127人，由原来的483人减至356人，占原有人数的26％。
(三)配备行政干部遵循的原则：第一、照顾“三三制”。第二、建立党在政府中的核心。第三、本地干部和外地干部结合。整编后，各分区、县、区、乡的行政人员，基本符合上述原则。
(四)对不良表现，结合整风加以克服。如陇东分区在整编前层层召开动员大会，进行深入的宣传解释。在整编中，对有碍精简的现象，在整风会上进行批评纠正，对少数干部思想上存在的问题，采用个别谈话，集体说服的办法进行解决，有的谈到五次之多。
(五)对编余人员有明确的处理规定。这次精简后，有一批编余人员。为了妥善处理，1943年6月29日，陕甘宁边区政府和八路军留守兵团司令部，发出《关于编余人员送分区安置处理原则的规定的训令》、《关于执行“编余人员送分区安置处理训令”之补充办法》。“训令”规定：第一、有病的可组织临时休养所，按病情轻重及本人工作历史规定待遇，使之在一定时间恢复健康；第二、要求退伍归农的可给以土地农具房舍生活资料，由政府扶助他们，按月加以帮助，直到能够独立维持生活为止；第三、不论休养或退伍，均须照顾周到，关心体贴，不允许随意处置，不负责任。“补充办法”对退伍人员、休养人员、家属的安置处理，作了更具体的规定，使之有一分热发一分光。
陕甘宁边区的第三次精兵简政，于1943年底结束。同年12月24日至1944年1月10日，召开了边区政府委员会第4次会议，对精兵简政进行了总结。会上，边区政府副主席李鼎铭作了《边区政府简政总结》的报告，对这次精简作了高度的评价。
①《各级政府及参议会整编办法》、《陕甘宁边区的精兵简政》(资料选辑)第126—130页。
②《留直举行动员大会，号召贯彻精兵简政，直属队裁减一千四百人》，《解放日报》1943年3月11日第2版。
陕甘宁边区史抗日战争时期（中、下篇）/雷云峰.—西安：西安地图出版社，1993