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第二章 第一节 中国共产党是创造陕甘宁抗日民主根据地的领导中枢——3
雷云峰
三、中共对陕甘宁边区领导方式的转变。
在国共两党的合作实现之后，中国共产党转变了过去对工农苏维埃政权往往“以党代政”、“包办代替”直接向人民发号施令的领导方式。首先，共产党通过制定路线、方针和政策，实现对边区的领导。1937年11月13日，毛泽东就八路军应积极参加陕甘宁边区第一届参议会选举问题致军政首长及政治机关的电①文中指出：“当此抗战紧急，中国民族生死存亡关头，特区政府在党中央的领导下，首先在西北广大地区，实施抗日的普选的民主政治，做全国民主政治之先导。特区大会的开幕，将更进一步推动全国的民主力量，围绕在特区政府的周围，在活的榜样之下，为实现全国的民土制度而努力，为救亡图存而抗战到底。特区民主政治的实施，在巩固和开展全国统一战线的基础上，也是国共合作迅速走上新的阶段的推动力”。特别指出：“我第八路军是抗战序列中的重要支柱，是共产党直接领导的武装力量，必须积极热烈地参加特区大会的选举，在选举运动中，必须与抗战任务紧密联系起来，目前应以一切力量支持华北游击战争，为保卫全国与保卫特区而奋斗，以英勇战斗与政治的模范去影响一切友军，达到改造国民党改造国民政府与改造军队、最后战胜日寇的目的”。同时，中共陕甘宁边区委员会也曾先后三次提出了陕甘宁边区政府《施政纲领》，如1937年6月9日，边区党委提出的《民主政府施政纲领》中规定：“动员一切人力、物力、财力准备抗日战争；加强人民的抗日武装组织；保证人民言论、集会、结社、出版等民主自由；保障农民已分的土地，发展农业生产；发展工业、保护商业，促进合作社运动；实行国难教育、消灭文盲，帮助蒙、回少数民族；镇压汉奸、消灭土匪等。这是一个准备抗战时期的政纲②此纲领公布之后，延安等县的党组织，结合自己的特点与实际状况也提出了本县的施政纲领。边区党委与各县党委的民主政府施政纲领表明中国共产党在边区实施民主制度，造就抗日民主模范区的决心，也为边区的民主普选树起了一面旗帜。
1937年11月23日，中共陕甘宁边区委员会关于进行特区政府民主选举的指示，③说：“这次选举运动总的方针是，要使特区成为抗战与民主的模范区域，去影响与推动全国的民主运动，改造南京政府的政治机构，实行全面的全民族的抗战，以争取抗战的最后胜利”。边区第一届参议会通过的《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》就是以中共陕甘宁边区区委员会书记高岗为主任的地方法规起草委员会起草的。1938年4月5日，陕甘宁边区政府公祭黄帝陵文和1938年5月15日公布的《陕甘宁边区政府、第八路军后方留守处布告》，都是毛泽东亲笔起草、修改后公布的。
其次；通过党政联席会议形式，贯彻共产党的主张，推动边区工作。如1940年3月2日至17日召开的“陕甘宁边区党政联席大会”，出席的有边区党委和边区政府的负责人、各分区专员，各县县长和县委书记、以及各县的保安科长等人。林伯渠在会上作了《关于新民主主义政治和经济建设》的报告，总结了完成征粮和扩军任务的经验教训，讨论了边区所面临的新民主主义的政治建设和经济建设任务。
第三，选派有威望的优秀党员参加各级政权组织的领导工作。中共中央和边区党委决定由林伯渠任边区政府主席，高自立任副主席，伍修权、曹力如、谢觉哉等先后任秘书长。谢觉哉、董必武、雷经天先后任高等法院院长。马明方、高自立、刘景范先后任民政厅厅长，林伯渠、曹菊如、张慕尧、霍维德、南汉宸先后任财政厅厅长，徐特立、周扬等先后任教育厅长，周兴任保安处长；高岗任边区历届参议长，张邦英(1939、1—1941、11)任副议长等。从边区政府到乡一级的基层政权的各级干部，都选派了共产党担任要职。1939年8月15日，由陕甘宁边区党委和边区政府联名发出了《关于乡村级党和政府及民众团体组织问题的决定(草案)》，规定边区地方支部委员会“由七人组织之，内分书记、组织、宣传、军事委员(自卫军连长)、政府委员(乡长)，民运委员(抗敌后援会主任)等”，支部委员会的常委“通常由书记、组织委员、宣传委员三人组织之”；但“不满5个党员的支部只设支部书记或加一副书记”。乡党支部“应该是乡村政权机关的领导者，地方武装的领导者，党在群众中的核心。党政军民的工作都是支部所必须管理的工作”。“支部委员会应定期召集会议，计划与检讨党政军民的各种工作……支部的决定，应经过政府党团及民运委员会去讨论执行，不可包办或代替一切”④乡长置于支部书记的领导之下，就容易产生支部“包揽一切”、“以党代政”与“党政不分”的弊端。
中国共产党是边区的领导中枢，支配着陕甘宁抗日民主根据地的各个神经，这不仅表现在边区的党组织对边区的领导，还表现在中共中央对边区的领导作用。边区的首府延安，也是中共中央的所在地，中共中央的许多方针、政策，首先在边区实施、试行。毛泽东说：边区是“民主的抗日根据地”，就是要“以民主制度的普遍实行去争取抗日战争的胜利”⑤；“边区的作用，就在做出一个榜样给全国人民看。”使全国人民都认识到，只有象陕甘宁边区那样实行真正的民主制度，才“是抗日救国唯一正确的道路。”⑥
①本文按中央档案馆保存的电报抄写宣稿刊印。标题是《陕甘宁边区抗日民主根据地》(中共党史资料出版社)一书编者加的。5页
②边区党委提出的《民主政府施政纲领》，1937年7月6日《新中华报》第2版1937年12月1日出版的《党的工作》第48期刊。
③1937年12月1日出版的《党的工作》第48期刊。
④《陕甘宁边区党委、边区政府关于乡村级党和政府及民众团体组织问题的决定(草案)》、《陕甘宁边区政府文件选编》第1辑，第323—324页
⑤毛泽东1938年7月2日与世界学联代表团柯乐满、雅德、傅路德、雷克难谈话的第一个问题，见1938年7月5日《新中华报》
⑥同⑤
陕甘宁边区史抗日战争时期（上）:建立模范的抗日民主根据地（1937年7月—1940年12月）/雷云峰.—西安：西安地图出版社，1993