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第二章 第一节 陕甘宁边区政府正式成立——2
梁星亮 杨洪 姚文琦
二、陕甘宁边区政府正式成立及行政组织与区域
全面抗战爆发后，随着以国共合作为基础的抗日民族统一战线的正式形成，1937年9月6日，中共中央遵照国共两党谈判的协议，决定将中华苏维埃共和国临时中央政府西北办事处改组为陕甘宁边区政府，宣告陕甘宁边区政府正式成立。林伯渠、张国焘、秦邦宪、董必武、徐特立、谢觉哉、郭洪涛、马明方、高岗九人为边区政府委员，林伯渠为主席，张国焘为副主席。政府下设：秘书处，伍修权为秘书长；民政厅，马明方为厅长；财政厅，由林伯渠兼任厅长；教育厅，徐特立为厅长；建设厅，刘景范为厅长；保安处，周兴为处长。
陕甘宁边区政府成立后，为使边区合法化，中共中央继续派出代表同国民党代表进行谈判。9月27日，中共中央书记处指示林伯渠、秦邦宪、叶剑英等：在谈判中，应向南京方面提出下列六项要求，提交蒋鼎文转蒋介石：甲，承认特区的民选制度，特区政府经人民选出可以由南京加委。乙，加委林伯渠、张国焘、秦邦宪、董必武、徐特立、谢觉哉、郭洪涛、马明方、高岗为特区政府委员，以林伯渠为行政长官、张国焘为副长官(坚决拒绝丁惟汾)。丙，设民政、建设、教育、农工、财政五厅(反对设处)及保安司令部。丁，特区范围包括宜川、富县、洛川、淳化、旬邑、正宁、宁县、合水、庆阳、西峰镇、镇原、豫旺、环县、盐池、定边、安边、靖边、横山南中部、安定(包括瓦窑堡)、米脂、绥德、清涧、佳县、吴堡、神府苏区、延川、延长在内。戊，特区经费每月15万元，另善后遣散费60万元。己，保安师编9500人。遵照中共中央指示，林伯渠将此电原文抄送蒋鼎文。
10月12日，国民政府行政院召开第333次会议，以通过任命的形式间接承认陕甘宁边区的存在，承认了边区政府是受国民政府行政院直接管辖的省级行政机构。该项任命原文如下：
军事委员会函：请委派丁惟汾为陕甘宁边区行政长官，林祖涵(即林伯渠)为副行政长官，丁惟汾未到任前，由林祖涵代理案。
秘书、政务处签注：查此案尚无章制以资依据，亦乏成例可援，应否简派拟为特派，或长官为特派，副长官为简派。请核定。
决议：通过。简派。俟章制规定再发表。章制函请军委会主稿。①
1937年11月，国民政府将陕甘宁边区政府改称陕甘宁特区政府。1938年1月，复称陕甘宁边区政府。由此可见，陕甘宁边区政府是具有双重性质的政权：一是受国民政府管辖的一个地方政权组织，相当省的建制；一是共产党直接领导的新民主主义性质的政权，它同国民党的其他地方政权组织存在性质上的差别。
12月13日，中共中央政治局会议决定，陕甘宁边区政府领导成员由林伯渠、张国焘、习仲勋、徐特立、刘景范、马明方、高岗七人组成。林伯渠任主席，张国焘任副主席。后来，林伯渠去八路军西安办事处工作，张国焘任代理主席。1938年4月，张国焘弃职叛逃后，由高自立任副主席。边区政府下设：秘书处，潘自力为秘书长；民政厅，张国焘兼任厅长；财政厅，马明方任厅长；教育厅，徐特立为厅长；建设厅，成仿吾为厅长；贸易局，叶季壮任局长；保安司令部，高岗任司令；保安处，高岗兼任处长。1938年又增设了审计处等工作机构。
陕甘宁边区政府是边区的行政机关，负责全边区政务。从立法的地位上说，边区政府隶属边区参议会。政府的机构设置、编制由参议会决定，政府的组成人员由边区参议会选举，陕甘宁边区政府由陕甘宁边区参议会选举委员13人，组织边区政府委员会。陕甘宁边区政府设主席一人，副主席一人，由陕甘宁边区参议会在边区政府委员中选举之。
关于边区的行政区域，国民政府行政院第333次会议确定，边区管辖范围为18个县，即陕西的延安、甘泉、富县、延长、延川、安塞、安定、保安、定边、靖边、旬邑、淳化、神府，甘肃的庆阳、合水、宁县、正宁，宁夏的盐池。12月，中共又与国民政府谈判商定，边区区域增加清涧、米脂、绥德、佳县、吴堡5个县，共计23县。不久，由蒋介石指定，国民政府再划定宁夏的豫旺和甘肃的镇原、环县三个县为八路军募补区，共26个县。到1937年底，边区所辖区域东至黄河，北起长城，西接六盘山脉，南沿泾河，面积约13万平方公里，人口约200万，可耕地约900万亩。虽然国民政府规定边区政府共管辖26县，但未明文规定，甚至出尔反尔，拒不兑现承诺，不承认边区的合法地位。后来由于国民党军队多次发动对边区的进攻，边区区域范围亦多次发生变化。
陕甘宁边区政府的成立，是当时中国政治生活中的一件大事，具有重要的历史意义：第一，它标志着边区已由工农民主制转变为抗日民主制。这一转变的实现，表明抗日民族统一战线的政策在政权中得到彻底贯彻，这对巩固与扩大边区内部各阶级、各阶层的团结抗日，建设抗日模范区具有重要作用。第二，它是国共两党合作的重要成果之一。原来苏维埃政权同国民党的政权是完全对立的。西安事变和平解决后，国民党逐步接受了“停止内战，一致抗日”的主张，国内和平初步实现。全面抗战爆发后，国共两党经过多次协商谈判，在民族大局上达成了共识，形成了团结抗日的协议。在此基础上，陕甘宁边区政府宣告成立并接受国民政府管辖，成为它的一个组成部分。陕甘宁边区政府的成立，对于巩固和扩大全国各阶级、各阶层的团结抗日，争取民族解放战争的最终胜利奠定了坚实的政治基础。毛泽东指出：陕甘宁“边区是蒋委员长早已承认了的，国民政府行政院也早在民国二十六年冬天就正式通过了”，“陕甘宁边区是民主的抗日根据地，是全国政治上最进步的区域”。②
① 参见《行政院会议议事录》，原件藏中国第二历史档案馆。
② 《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第591页。
陕甘宁边区史纲/梁星亮，杨洪，姚文琦主编；中共陕西省委党史研究室编.—西安：陕西出版集团、陕西人民出版社2012