三 政府的机构与职能

    
    (一)边区政府
    边区政府由边区政府委员会、边区政府主席和各厅部处办事机关组成。
    边区政府委员会由政府委员15人组成。依据《陕甘宁边区政府组织条例》规定，其职责为：“(一)关于执行国民政府委托事项；(二)关于选举事项；(三)关于执行边区参议会议决案事项；(四)关于本条例第三条、第四条(第三条原文为：“陕甘宁边区政府受国民政府之管辖及陕甘宁边区参议会之监督。”第四条原文为：“陕甘宁边区政府综理全边区政务。”——著者)规定事项；(五)关于预算决算事项；(六)关于所属行政人员任免事项；(七)关于调地方部队及督促所属军警绥靖地方事项；(八)关于边区行政设施或变更事项；(九)关于处分公产或筹划边区公营事业事项；(十)其他边区政府委员会认为应讨论之事项。”
    边区政府主席的职权有：“(一)召集边区政府委员会、开会时为主席；(二)代表边区政府，执行边区政府委员会之议决案；(三)代表边区政府，监督全边区行政机关执行职务；(四)处理边区政府日常及紧急事务。”
    在边区政府委员会下设：秘书处、民政厅、财政厅、教育厅、建设厅、保安司令部、保安处和审计处，作为办事机关。必要时，可增设专管机关。
    秘书处掌理边区政府委员会会议之通知及记录，保存和收发政府委员会的文件、会计及杂务，编制统计及报告，典守印信，以及不属各厅、部、处的事务。
    民政厅掌理县市行政人员任免事宜，土地行政，警察行政，户籍统计与选举，卫生、赈灾、抚恤、保育及其他社会救济，婚姻登记与宗教、礼俗，劳资和佃业争议，禁烟、禁毒，人民团体之登记等。
    财政厅掌理税务公款与公债，预算、决算的编制，金库收支，公产管理，金融之监督调整与取缔，以及其他有关边区财政的事项。
    教育厅掌理各级学校，社会教育，图书，教材之编审，教育文化与学术团体的指导，对图书馆、博物馆、科学馆及公共体育娱乐场所的管理，以及其他有关边区教育文化事业。
    建设厅掌理农、林、牧、工、商、矿业的计划、管理、监督、保护和奖进，合作事业的指导和奖进，道路、桥梁的建筑，防除动植物病虫害、保护益鸟、益虫，对农、工、商各业产品的陈列和检查，对农、工、商各业团体之指导，度量衡的检查监督，移民与新利建设，以及其他实业行政。
    保安司令部掌理绥靖地方，协助保卫边区，对人民抗日武装团体的调查、整理与训练，保安队职员的任免，保安队之统率、编制、训练、奖惩和抚恤，保安队的调遣、分配和军需，以及医务卫生等。
    保安处掌理对汉奸、敌探之侦察、捕缉和处治，对人民锄奸组织之指导，以及其他有关边区锄奸、治安。
    审计处掌理审核全边区行政机关之预算决算，审查全边区行政机关之公有物，审核全边区征税、征粮及其他有关机关之收支证据，金库收支和公产估价变卖，审核公事营业之收支和由政府补助民营事业之收支，对贪污、舞弊及浪费事件的检举。
    秘书处设秘书长一人，承边区政府主席之命，综理秘书处事务；各厅设厅长一人，各处设处长一人，保安司令部设保安司令一人，综理各该厅、处、部事务；必要时，得设副厅长、副处长、副司令，佐理各该厅、处、部事务。
    各厅、处设秘书一人至数人，保安司令部设参谋长一人，承长官之命办理所属事务，并视事务之繁简，分科办事，每科设科长一人，科员若干人，承长官之命办理各科事务。
    根据实际需要，得增设临时机构，或巡视团，管理边区政府委员会或边区政府主席委托事项①。
    (二)县政府
    由于一切工作具有开创的性质，各项制度尚不完备，边区第一届参议会未制定县、乡政府组织条例，直到1941年11月召开的边区第二届参议会，才正式制定了《陕甘宁边区县政府组织条例》、《陕甘宁边区政府各乡市政府组织条例》和《陕甘宁边区行政督察专员公署组织暂行条例》、《陕甘宁边区各县区公署组织暂行条例》，使边区各级政府的组织制度臻于完善。下面我们依据上述条例，分别进行阐述。
    县政府由县政府委员会、县长和各职能科室组成。
    县政府委员会由6—10名政府委员组成，有以下职权：“(一)县政各部门的工作计划；(二)边区政府及主管机关令行各事项；(三)县参议会决议事项；(四)县财政收支及县政经费预算决算等事项；(五)任免所属政务人员事项；(六)决定县单行法规事项；(七)全县应兴应革之重要事项；(八)其他县政府委员会认为应讨论事项。”
    县政府设县长一人(由县参议会选举产生)，必要时增设副县长一人。县政府委员会以县长为主席。县政府在县长的领导下，设秘书室、一、二、三、四、五、保安科，审计员及保安大队部；在地方法院未成立前，设司法处，分管各项行政司法工作②。
    各科室会的职责如下：
    秘书室掌理拟缮文件印信档案会计庶务收发，及不同各科事项：
    第一科掌理选举、抗战动员、干部管理、土地行政、劳资、租佃、卫生、儿童保育、户籍区划、优抗救济、破除迷信、改革陋习，及其他民政事项；
    第二科掌理财政收支、地方税收、公产，及其他事项；
    第三科掌理教育行政、学校教育、社会教育、民教馆、图书馆、公园、古迹、编修县志，及其他文化建设事项；
    第四科掌理农牧、工矿、水利、森林、道路、合作社、生产运动、社会经济调查，及其他经济建设事项；
    第五科掌理粮食收支、仓库管理、调剂民食等事项；
    审计员专司审核县区征粮及金库收支，公产收入，及县政经费预算决算等事项；
    保安科掌理锄奸缉匪、检查站、放哨、维持公共秩序之警务事项；
    保安大队部(受县长领导，保安司令部指挥)掌理绥靖地方，及自卫军、少先队之编制、训练及领导事项；
    司法处掌理各项民刑案件，在县长领导下进行审判。
    秘书室设秘书一人，各科设科长一人，保安大队设队长一人，司法处设处长一人，以及审计员一人；必要时，可设副职。各科室处设科员若干人。
    依边区政府及主管机关之命令及工作需要，设立各种性质之委员会，如征粮委员会等；各该委员会视其任务与性质，必要时，得聘请当地党、军与民众团体，以及士绅参加。
    县政府得召集区、乡长联席会议，讨论全县行政事宜③。
    (三)乡市政府
    由于边区地广人稀，交通不便，边区政府规定，乡的划分以地域和人口多寡，分别建制：
    甲等乡纵横不逾10里，人口至多不得逾1500人；
    乙等乡纵横不逾20里，人口至多不得逾1000人；
    丙等乡纵横不逾30里，人口至多不得逾1000人。
    这种划分，使乡的范围不至太大，人口不至太多，以利乡政管理。
    乡、市(相当于乡的市)政府由政府委员会和乡长组成。
    乡政府委员会由3—5人组成，乡长为主席。乡政府设文书一人。
    乡政府下设行政村，行政村下设自然村；行政村设村主任一人，自然村设村长一人，均由选民大会选举之。
    乡、市政府为工作需要，设下列委员会：优待救济委员会、文化促进委员会、经济建设委员会、锄奸委员会、卫生保育委员会、人民仲裁委员会，以及其他性质的临时委员会。各委员会由3—5人组成，主任委员和委员不脱离生产，均由乡、市政府聘任④。
    (四)分区行政督察专员公署
    边区政府为发扬民主精神，提高行政效率起见，将边区各县划为几个行政分区。每个行政分区辖两个以上的县，设置行政督察专员公署(简称专员公署)，以督察及指导该分区所属各县行政事宜。分区的设置与命名，由边区政府委员会议决。
    专员公署设专员一人，承边区政府及各厅处部院之命，办理下列事宜：“(一)随时考察及督导所属各县地方行政规划与创办分区内务县应兴应革之事项；(二)巩固分区地方治安，部署分区抗战工作；(三)督察所属各县经费之收支情形；(四)召集分区行政会议；(五)关于所属各级公务人员之考核；(六)关于所属各县争议及有关事项之处理；(七)推行边区现行法令。”
    必要时，专员公署得设副专员一人，帮助专员办理有关事项。
    分区行政专员、副专员由边区政府派任，或令驻分区军事长官兼任，或在本分区县长中指定一人兼任。
    专员公署设秘书室、民政处、财政处、教育处、建设处、粮食处、保安科，承正副专员之命，分别执掌各项工作。秘书室设主任秘书一人，秘书、文书、庶务、收发各一人，及干事若干人；其他各处各设处长一人，干事若干人；保安科设科长一人，干事若干人。
    如专员公署和中心县政府在一起的，专员得兼县长，专员公署和县政府合署办公，但职权与文件，明确划分，不能混淆。合署办公之县政府各科改为处，除办理本县事务外，并秉承正副专员之命，办理公署各该管之事宜。
    专员有权调动本区内保安队及地方自卫军；召开分区行政会议，在召开行政会议时，得邀请本分区保安司令、各县议长及驻军代表、群众团体代表参加；应亲自轮流巡视各县，将巡视结果列入工作月报，呈边区政府及主管机关备查：对所属各县之命令或处分，如认为违法或不当时，得撤销或纠正之，但须呈报边区政府备查。⑤
    (五)区公署
    为增强县政府工作效能，各县视县境形势与需要，得划分若干区，所辖面积至多不得超过纵横百里，辖乡至少三乡，至多五乡，并在区内适中或交通便利之地点设立区公署。
    区公署设区长一人，由县长遴选，经县政府委员会通过，呈请民政厅核准后任命。区长呈县长、一、二、三、四、五、保安等科及司法处、保安大队长之命，办理下列事项：“(一)关于传达上级指示命令法令及反映政情等事项；(二)关于计划督导所辖各乡民政、财政、经济建设、文化教育及应兴应革事项；(三)关于组织训练自卫军，进行全区锄奸保安事项。”
    区公署设区助理员3—5人，由县长任命，呈请民政厅备案，承区长之命，分办该区行政教育经济建设及保安等事宜。
    区设自卫军营长一人，由县长与保安大队长遴选，经县政府委员会通过，呈请边区保安司令核准任命，但自卫军营长受县保安大队长指挥，区长之领导。
    区长除综理全区政务以外，须经常巡视各乡市行政工作，并应组织区务会议讨论本区及乡市工作。区务会议由区长、区助理员及自卫军营长组成，区长为当然主席，必要时得请各群众团体负责人参加。
    区公署认为必要时，可召集该区各乡市长联席会议，讨论全区工作之进行，并视会议性质，邀请各乡市委员会主任与民众团体代表参加⑥。
    ①  参见《陕甘宁边区政府组织条例》，《陕甘宁边区政府文件选编》第1辑第212—216页。
    ②  在边区第一届参议会召开前后，县政不设司法处，只有裁判员和看守所，处理民刑案件
    ③  参见《陕甘宁边区县政府组织暂行条例》，《陕甘宁边区政府文件选编》第5辑，档案出版社1988年版第10—12页。
    ④  参见《陕甘宁边区各乡市政府组织条例》，《陕甘宁边区政府文件选编》第5辑，第14—15页。
    ⑤  参见《陕甘宁边区行政督察专员公署组织暂行条例》，《陕甘宁边区政府文件选编》第5辑第8—10页。
    ⑥  参见《陕甘宁边区各县区公署组织暂行条例》，《陕甘宁边区政府文件选编》第5辑第12—14页。