一、税收机构的健全与税收基本政策的确定
　　在外援断绝的情况下，边区政府采取措施，加强税收工作，把税收作为财政收入的主要来源之一。
　　首先，建立健全税务组织。1941年4月，边区成立了税务总局，领导全边区的税务工作。各地增设了税务局，到1941年8月，全边区共有税务局(包括总局，分局与县征收局)35个，税务所102个。税务人员400余人。1942年精兵简政后，仍有税收人员300人左右。并且统一了税政，取消了税收工作由各县二科兼办；1941年10月将原由第359旅征收的绥德警备区的税收，收归边区税收机关征收。
　　其次，确定了税收工作的基本政策。1940年12月25日，毛泽东在《论政策》一文中指出：“关于税收政策，必须按收入多少，规定税收多少。一切有收入的人民，除对最贫苦者应该规定免税外，80%以上的居民，不论工人农民，均须负担国家赋税，不应将负担完全放在地主资本家身上。捉人罚款以解决军饷的办法，应予禁止。税收的方法，在我们没有订出新的更适宜的方法以前，不妨利用国民党的老方法而酌量加以改良。”并且提出，关税政策，“应该和发展农工商业的基本方针相适合，而不是相违背”①。
　　1941年2月27日，边区政府主席林伯渠在县长联席会议的报告中说：“关于税收政策——政府的收入除了依靠发展公营事业外，主要依靠税收，原则上人民也应负担政府经费的最大部分。”“纳税是全体人民的义务”，征收要把握统一的累进原则，使得负担公平。抽税的办法，必须向正规化发展，废除临时性的捐税摊派。正规税“包括土地税(公粮)、商业所得税及货物进出口税三种。”在新区内，要注意改良旧的税收，废除杂税；“除了大汉奸外，是不能没收财产的”。同年3月23日，他在边区政府第53次委员会上进一步指出边区税收应以：(1)在顾及人民生活的前提下，增加税收数量，供给抗战需要；(2)防止非必需品外货输入，保护富余土产的输出；(3)人民对纳税的负担要普遍而合理，不使少数富有者单独负担，亦不使税款都转嫁在贫苦工农阶级身上等三点为基本原则。
　　这些基本政策与抗战初期税收创立时期比较，除肯定原来的“统一”、“累进”、“发展工商业”等原则外，又进一步明确了纳税负担而应达到人民的80%以上；在顾及人民生活的前提下，增加税收数量，防止非必需品外货输入，保护富余土产的输出；税收向正规化发展等原则。
　　总之，边区税务机构的健全、税收基本政策的确定，为加强边区税收工作，制订和实行新的税收政策及税法、税则，增加税收收入，为克服财政困难奠定了基础。
　　二、税制的改革
　　为了实行新的税收政策，增加税收收入，1941年初，边区政府进行了税制改革。主要内容是增设商业税和扩大货物税的征收范围。
　　经边区参议会常驻议会通过，于1941年1月1日，边区政府废除了1940年5月30日的《陕甘宁边区货物税暂行条例》，公布了商业税及货物税条例。新公布的条例确定征收商业税。并且规定商业税分为固定商业和临时贸易两种，不分公私，一律征收。固定商业征税范围包括商店、摊栈、客房、旅馆等，按照纯收益额累进征收：“全年纯收益不满400元者免征，每季纯收益不满100元者免征；”全年纯收益满400元的，税率2%为起码；每加纯收益300元者，税率增加0.5%；增至3600元者，每加纯收益300元者，增加1%；增至纯收益1万元者，征收20%；纯收益1万元至3万元者，征收23%；纯收益3万元至6万元者，征收25%；纯收益6万元至10万元以上者，征收30%；(按：这个税率推算，纯收益7600—7900元者，税率已上升为21%；纯收益9700—10000元者，税率上升到28%，而1万元者又降为20%，这是个矛盾)。临时贸易税以15%的纯收益计算，比照上述累进税率征收。货物税修订为货物产地税、货物出境税、货物入境税三个方面。货物产地税，征收两类产品即：皮毛与药材，从价征5%；货物出境税，征收4类产品，即：麻、棉、油、牲畜，除油类从价征30%外，其余均从价征10%；货物入境税，征收16类产品，如：食盐，按定额征收，骆驼每驮30元，牛马骡每驮26.5元，驴每驮15元；迷信品类征100%;烟、酒、奢侈品类征80%；皮革、毛织品类30%；杂货、磁器类10%；食品类15%；颜料、石碱、火柴、纸张、棉织品5%；文具类2%。总计税目88个。
　　经过这次税制改革，初步制定了商业税法，从法制上说废除了对商人的摊派募捐，改用正规的征税办法，同时开始在税法中实行累进税原则。货物税由原来的只征少数几种，扩大了征收范围，提高了税率，适应了财政供给的需要，增加了收入。
　　三、税务局长联席会议，营业税、货物税条例的修订
　　为了检查总结过去的税收工作，进一步加强税收，1941年8月，边区政府在延安召开了税务局长联席会议。会议由税务总局曹承宗局长主持。他在报告中指出：税收工作是新民主主义政权建设中的重要任务之一，要求大家发扬革命干部的作风，廉洁奉公，搞好税收工作。林伯渠在会上作了《财政经济政策》的报告。会议总结了各地的税收工作，确定了税收工作的任务，讨论并通过了17件议案，特别是讨论通过了修正的货物税、营业税暂行条例。这次会议标志着边区税收工作“从非正规化走向初步正规化”②。
　　10月1日，边区政府公布了《陕甘宁边区货物税修正暂行条例》与《陕甘宁边区营业税修正暂行条侧》，同时废止了1941年1月1日制订的商业税及货物税条例。
　　修正后的营业税条例分为营业税、临时贸易税、烟酒牌照费、牲畜买卖手续费四种。
　　营业税征收的对象是边区内的固定工商业者(包括厂、号、店、场、堆栈、庄、社等)，以营业年纯收益计算税率。纯收益不满400元者免征，超过8万元者按最高税率征收。在400元以上8万元以下，实行36级累进税率，最低为2%，最高为20%。在划分某些等级及税率时，又采取跃进的方式，目的在于使收益较多的商人在纳税时重于收益较少的商人。公营商店因属供给性的，一律免征营业税。合作企业是新民主主义经济的主要构成部分，为了促进其发展，所以减半征收。
　　临时贸易税率，以每次交易的纯收益计算，一次征收。100元为起征点，8万元为最高点。在最低与最高点之间划分了37级累进税率，最低2%，最高30%，超过8万元的仍按30%计征。在划分某些最高与最低级及税率时，也采取跃进的方式。
　　烟酒牌照税率。条例规定：“凡专卖或兼售烟酒者，除照交营业税外，仍需照章完纳烟酒牌照费。”1941年10月1日边区政府公布了《边区税务机关发给烟酒牌照手续及征税办法》。规定：烟酒以每月售烟或酒的营业额分为七个等级：一等，10000元以上；二等5000元以上不满10000元；三等2000元以上不满5000元；四等1000元以上不满2000元；五等600元以上不满1000元；六等300元以上不满600元；七等300元以下。牌照费每季度征收一次。1941年冬季，规定征收额：一等1200元；二等900元；三等450元；四等300元；五等120元；六等60元；七等24元。
　　牲畜交易费征收办法与税率未变。
　　修改后的货物税条例将“货物产地税”改为“边区产品在边区销售税”，税目增加了迷信品类与酒类，因为这时边区出现了蒸酒和迷信品小手工制造工业。
　　货物出境税改为“边区产品往非边区销售税”，增加了药材、皮、毛绒三大类，取消了麻类、棉花类、牲畜类三类产品，意在保护边区所需物资与发展边区经济。
　　货物入境税改为“非边区产品在边区销售税”，取消了对文具、食品、磁品、颜料、棉织品、纸张等六类货物征税，意在争取入境。
　　增加了边区境外货物，不在边区内销售，只从边区经过的，从价征收2%的查验手续费一项。
　　这次修正的货物税税率，考虑到物价上涨的因素，并且为了减少漏税，增加财政收入及争取必需品入境等，作了较多的调整。
　　烟酒税原定税率80%，结果，商贩以漏税方式，暗中偷运进入边区，收入没有增加反而减少。因此，对烟酒税降为40%，同时对烟酒零售商开征烟酒牌照税，税率为40%。以同样的理由，一将迷信品税率由100%降为60%，边区产品出境的油类由30%降为20%，奢侈品类由80%降为20%。为争取一些必需品入境，土布以低税3%，棉花以1%争取其入境，各种线布税率由原来10%降为7%，毛织品类税率由原来30%降为20%等。食盐类比原税率每驮提高3.5元至10元。
　　这次修正的税收条例，与1941年1月1日公布的条例比较，征税范围有所缩小，税率有所降低。它说明边区政府的税收政策开始注意到使人民的税收负担比较合理，开始注意到保护边区经济与争取边区必需品的入境了。
　　1942年8月边区政府召开了边区第二届税务局长联席会议。会议由曹承宗主持，边区参议会副议长谢觉哉、边区政府副主席李鼎铭、边区财政厅厅长南汉宸等到会讲了话。会议主要内容：(1)各地汇报总结了前一时期的税收工作；(2)研究修改了税，法和各种规章制度，计20余件；(3)布置了今后的任务。
　　在第二届税务局长联席会议讨论税法的基础上，边区政府对1941年10月颁布的营业税和货物税条例又进行修改，并公布施行。
　　这次修改的原因：
　　(1)1941年条例颁布后物价上涨很快，原来营业税和临时营业税的起征点与最高点均显太低，且不合理不利于小商人，有利于大商人。
　　(2)1941年条例关于公营商店不交纳营业税的规定使公营商店具有与私商竞争的优越条件，私商很有意见，1941年11月边区第二届参议会曾作出“公营商店加入各该地商会，遵守会章，并和商人一样负担”营业税的决定。
　　(3)1941年条例规定烟酒发牌照专卖或专售。在实施中，因办法不妥，领牌者毫无限制，结果无法统计其销售量，货物从何而来也不清楚。
　　1942年1月，边区政府便禁止纸烟入境及酿酒，牌照税也随之消失。修改后颁布的营业税条例，对1941年10月条例作了如下修订：(1)“凡合法之合作企业特许照纯收益计算减半完纳营业税，其他公营之商工业一律与私商同样照章纳税。”(2)营业税每半年征收一次，税率按半年纯收益计算。起征点2000元，累进至140000元，不再累进。在两者之间划分28个等级。第1级是2000元—5000元。税率是3%。以后每增加纯收益1—5000元，累进一级，累进税率加1%。第28级是135001元—140000元。税率是30%。最高税率提高到30%，目的在于试图克服商轻农重现象，使农商负担合理。(3)临时营业税税率按每次营业额计算。1941年条例规定按纯收益征收，在施行中，商人往往隐瞒纯收益，以多报少，甚至说不赚钱，所以这次修改为以营业额的千分比计算，实际是以15%的利润计算③。起征点为2000元，累进至450000元不再累进，最高税率5%。第一级是2000元—5000元，第2级是5001—10000元，从第3级到第46级每增加营业额1元—10000元，累进1级，第46级是440001元—450000元。税率第1级是0.5%，以后每进一级累进0.1%，第46级税率是5%。自1942年8月开始，边区政府决定将牲畜交易费与斗佣收入，作为地方收入，所以牲畜买卖手续费成为一个单独的税种。
　　修改后的货物税条例，对1941年10月条例主要作了如下修订：
　　(1)起征点将以钱数计算改为以货物的数量计算。这是因为，原来按钱数计算，物价上涨后，起征点很快就被突破，物价愈涨，愈显得起征点愈低，对小商不利，也影响税收收入。
　　(2)食盐由于物价上涨，税率也相应提高。边区产盐在边区销售，大盐骆驼一驮160元，骡马牛一驮120元，驴子一驮80元；小盐骆驼一驮60元，骡马牛一驮40元，驴子一驮30元，人背10元。入境销售大盐骆驼一驮280元，骡马牛一驮210元，驴子一驮140元，小盐税率同边区产盐在边区销售税率。较上年税率有较大提高。
　　(3)过去过境货物仅收2%的检查手续费，实际上没有征收过境税，因而，过境货物大量增加，而且发现有不少货物借过境的名义，在边区境内私售。所以，1942年修订时专门制定了过境货物的税率表，提高税率，根据货物的性质征收5%到30%的过境税。
　　总之，这一时期制订、修正的税收条例，以增加财政收入为主要目的。它的贯彻执行，对克服边区财政困难起了最要的作用。同时，它也注意到了保护边区经济以及使人民负担的合理。
　　四、加强税收工作，增加财政收入
　　为了增加财政收入，克服财政困难，边区政府采取各种办法，加强税收工作。
　　(1)广泛宣传税收政策。1941年，边区税务总局在给全体税务干部的指示信中把税收宣传列为一项主要工作。使群众了解革命税收的重要性，提高人民纳税的积极性。1942年8月1日《解放日报》就边区第二届税务局长联席会议发表题为《清贞廉洁革命税工》和题为《革命税收》的社论。指出革命的税收的原则是“取之合理，用之得当”。边区税收是用来支持艰苦的抗战，用来进行边区内政治、经济、文化的各种建设，为边区各阶层人民谋福利的。边区除了征收救国公粮外，主要征收货物税与营业税两种。所有的税则都依累进税率征收，在具体征收过程中，还要经过当地参议会、政府、商会等有关机关团体联合组织的民主评议，促使负担的公平合理。
　　(2)各级地方党、政、军加强对税收工作的领导与支持。1941年9月8日，边区政府发出通令，要求各专员、县(市)长对税收工作进一步加强领导和协助，完成征收任务。1942年10月边区政府又制定《陕甘宁边区各地税务委员会组织章程》，规定各分区及直属县成立税务委员会，由当地行政首长及税务局长分任正副主任委员，协助当地税务局推进税收工作，监督税收政策、条例、法令之切实执行。
　　(3)实行专业税干为主和群众为辅的征税办法。边区税收征收工作，主要依靠税务机关工作人员的积极努力。同时，边区政府还奖励群众协助税局查缉走私和偷税漏税。1941年10月，制定了《陕甘宁边区税务总局发给缉私奖金办法》，规定以罚款50%作为奖金，发给缉私群众及有关人员。
　　(4)加强调查研究，改进营业税征收办法。1942年10月颁布的营业税条例规定，根据商户的纯收益按累进率征收，但许多商人无营业帐薄，有的则做假帐，在这种情况下，他们的纯收益是无法计算清楚的。所以，实际上营业税的征收，最初采取的办法，仍是自上而下的摊派和民主评议。摊派，就是各地征收任务数预先由税务总局决定，命令各地执行。税务总局决定任务数则是根据各地商业大概营业情况，和各地商业之间的相互比较，以及上次各地的负担数与半年来一般物价变动情况等。显然，这些根据是极不充分的。民主评议，就是各地税务机关成立营业税评议委员会，评议摊派各商户应交纳的数字。摊派的标准，是以旧有的厘股或等级为根据。而厘股或等级是商会根据商店的资本大小，营业情况与获利多少来确定的。实际上也很不确切，而各地的商会委员多是较大的商人，在评议时，他们往往不如实报告自己的营业情况，借以减轻自己的负担，转嫁于小商人。这种自上而下摊派营业税任务的办法，一方面可能规定的任务太轻，形成商轻农重的不合理情况，同时又难使各地区之间达到公平；而把厘股、等级作为摊派的根据等，又不利于小商人，形成商人间的负担不公平。
　　为了纠正营业税征收中不合理状况，1942年下半年，税务总局对边区商业情况作初步的调查研究。如关中、柳林税务局把50余家商号分为四类，每类选最典型的两家进行较深入的调查，以其纯收益按条例计算得出应交税额，再以类比的办法，求出其他商户的税额，交评议会讨论，只用两个税务工作人员，不到两星期就完成了任务，实征22万余元。比商业情况相同的新宁县多收3倍以上。志丹县创造了用合作社的纯收益为标准测算出私商的纯收益的数额，按条例征收，超过估计征收数目的3倍半。延安市在普遍正面调查的基础上又进行了侧面调查，任务完成额超过原定数4倍。上述地区在征税中，注意调查工作，不仅超额完成了征税任务，而且使商户负担轻重不公平的距离缩短了一些。但各地调查工作开展的不平衡，所以还不能完全取消摊派与民主评议的办法。
　　由于边区政府制定了一系列增加税收的政策，并采取措施加强了税收的征收工作，加上边区税务机关干部的艰苦努力，使边区的税收收入大幅度的增加(当然也有物价上涨的原因)。据统计：1941年税收收入804903元(券币、下同)，其中货物税349570元，占税收总收入43.4%；营业税83249元，占10.3%；盐税372084元，占46.2%。全年税收收入比1940年增加了727455元，增收近11倍。占1941年财政总收入30.8%。1942年，税收收入3819555元，其中货物税2894277元，占税收总收入75.8%；营业税435702元，占11.4%；盐税489576元，占12.8%。税收收入占年财政总收入25%④。这说明，税收已成为财政收入的主要部分之一。
　　①《毛泽东选集》一卷本，人民出版社1966年版，第765页。
　　②石子珍：《在各分区税务局长联席会议上的开幕报告》，1948年3月。
　　③边区税务总局：《营业税、临时营业税、牲畜税、斗佣的初步总结》。
　　④西北财经办事处：《抗战以来陕甘宁边区财政概况》，1948年2月18日。另据1943年10月《两年来税收工作总结》列1941年货物税6390930.56元(边币，下同)，营业税2265449.33元；1942年货物税56976221.35元，营业税10623266.09元。1945年边区财政厅税务总局：《税收工作总结》列货物税(边币)1941年6991395元，1942年货物税58885553元。