一、1941年粮食供给的困难与解决办法
　　1941年，是边区粮食供给最困难的一年。其原因在于：第一，财政的外援收入全部断绝了，没有资金购买原来粮食供给中依靠的采购部分。第二，在国民党顽固派发动第二次反共高潮的情况下，为了保卫边区，调回部分部队，脱产人员及骡马增多，使边区粮食需要量大幅度增加。第三，边区机关部队学校生产自给经济还未建立起来。第四，边区政府对边区人民经济的发展估计不足，害怕群众负担重，加上不符合实际的“量入为出”的财政原则的影响，没有认识到当时为保证边区粮食供给必须取之于民，使确定征收数距实际需要数相差甚远。第五，粮食征收、保管、运输及支出方面制度不健全，存在问题很多，致使粮食的浪费、损耗非常严重，加剧了粮食供给的困难。
　　在这种情况下，1941年3月边区部分地区已无粮吃，不久，各地粮食普遍发生恐慌。于是，边区政府采取紧急措施，两次向群众借粮42700石，又买粮24664石①，粮食供给支持到12月，勉强度过了难关。但是，向群众频繁动员借粮、买粮，使人民倍受扰累。
　　二、20万石救国公粮与2600万斤救国公草的征收
　　鉴于1941年粮食供给困难的经验教训，边区党和政府经过再三研究，决定征收救国公粮20万石，征收救国公草2600万斤，以保证1942年的粮食供给，并归还1941年的借粮。
　　为了在救国公粮、救国公草征收工作中贯彻党的抗日民族统一战线政策，使群众的负担更加合理，中共中央两北局于1941年11月10日发出了《关于征粮草宣传工作给各级党委的指示信》，20日又发出《关于一九四一年征粮征草工作的指示信》，要求各级党和政府必须正确掌握政策。指示信指出：在一般情况下，按户每人年平均收细粮150斤(5斗)为起征点，某些地区(如警备区)更低一些；每户征粮最高额不能超过总收入30%；地主、富农根据他们现在的收获量与收入额决定其应征数目；对新的富农和包租土地的佃农不能特意优待，故意减低其负担数目；抗属一般的应该免征，但抗属自己有劳动，其收入供吃用外仍有剩余的应鼓励他们自动交纳救国公粮，一般富有的党、政、民工作人员的家属，不应享受免征的忧待；移民、难民，一般的依照政府规定免征，但其收入多的，仍鼓励他们自动交纳；农民运盐、植棉、饲养羊牛牲畜所得收入一般不算入征收额，目的在于鼓励发展植棉、运盐、饲养羊牛事业，但对一些地区，如边区东部地区群众植棉已成习惯，三边牧畜业已很普遍，有些地区运盐脚夫已成为部分群众的专职，就应由乡参议会规定适合于当地情况的补充条例，将其收，入减折计算入征粮数内。例如对植棉收入按棉价折半或按所种亩数计算征收，运盐和饲羊(一家仅有三五只羊的不得计算)所得收入按70%计算征收(盐和羊毛虽已另收税，但与农业纳救国公粮负担比较，是很轻的)。
　　1941年11月2日边区政府公布了《陕甘宁边区政府一九四一年救国公粮条例》和征收救国公草的办法，对1941年征收救国公粮、救国公革的范围、标准及减免政策等都作了详细规定。条例规定：“以耕种所得之一切农产物”；“以出租土地或耕牛所得之租金或租粟”；“未纳其他税收的农业副产所得的纯收益”均应负担救国公粮。征收救国公粮，不论农业产物，或其他收益金，均得折合细粮交纳，概不能折钱交纳。征收粮食的品种，以小米、黄米、麦子为主，其他杂粮如包谷、高粱及各种豆类，由粮食局按需要指定若干地区征收。各种杂粮折合1斗小米的折合率为大米8升，麦子1斗4升，荞麦、包谷、高粱、黑豆、黄豆2斗，豌豆、蔓豆、绿豆、扁豆1斗5升，棉花籽60斤，苜宿籽5升。其他杂粮如油籽、麻籽、枣子等不收。在征收中，“凡人在边区，资产收入在边区以外者，征收完全采取属人主义。凡资产收入在边区，人在边区以外者，征收完全采取属地主义”。“凡租佃土地或耕牛者，计算收入时须除去地租或牛租”。
　　征收救国公粮的起征额，一般地区为每户每人全年平均粮150斤，绥米等地区得斟酌实际情形降低。其累进率为：每人每年平均收入细粮150斤，征收5%，150斤以上每增加30斤，加征1%，直至900斤，征收30%。贫寒的抗日军人的父母妻子或贫寒的抗日残废军人本身及其父母妻子，起征额提高到210斤，不足的免征。鳏、寡、孤、独无依靠的或患有疾病、残废无依靠而贫穷的，收获量不到180斤的免征。因遭灾疫或匪患，而损失财物或牲畜的酌量减征或免征。移边区居住的难民、贫民，经专署或县政府依据边区政府优待难民贫民的规定批准，可减征或免征。
　　为了比较准确地估计收获量，条例要求，首先，各县应以乡为单位，组织乡级征粮委员会。乡征粮委员会根据该乡从事农业或出租土地耕牛的农户的人口、土地、牲畜及收获情况等，评定各户应负担的救国公粮数。其次，各乡参议会在评定每户耕地的等级及收获量时，应估计到耕地的土质的好坏，劳动力及牲畜力的强弱等情况。征收工作从1941年11月开始，到1942年1月31日完成任务。为了保证征收工作顺利进行，还规定了奖惩办法。
　　2600万斤公草以征收谷草为主，在谷草缺乏地区，可酌量折收部分其他杂草，但谷草须占40%。谷草与杂草的折合率为：1斤谷草折合苜宿1斤，麦草、糜草1斤半，芦草、白草2斤、猫草、梭草(驴尾巴草)、水草、昔杞草2斤半，马兰草1斤(只限延安、甘泉、安塞、安定四县折收)。边区政府要求群众在交公草前，必须捶净晒干，腐朽霉烂或潮湿的概不接收。征收救国公草工作也必须在1942年1月31日前完成。
　　征收救国公粮、救国公草的任务及征收的政策、办法确定以后，中共中央西北局要求边区各级党组织把征收救国公粮、救国公草作为最近时期的中心工作。边区政府动员了中央党校和各机关大批干部，成立了工作团，到各县协助征收工作。征收工作1941年10月开始，1942年5月完成任务。
　　这次征收救国公粮的办法，与往年比较有很大改进，比较公平合理，并照顾到各抗日阶层的利益。
　　(1)采取民主摊派。就是采用不同的民主办法把救国公粮任务数分配给各农户。即以乡为单位将任务分配给各农户征收，或以树为单位将任务数目分配给各农户征收。两者都经村民大会通过。民主摊派，简单易行，在当时干部力量较弱、又处于战时环境的情况下，能较快完成征收任务。同时在一定程度上发扬了民主。征收工作由群众选举代表主持，分配各农户的数字由群众开会讨论评定，基本上做到了“公粮出在有粮的人的身上”，“收粮多的多出，少的少出”。但也有缺点，一是如果掌握不好，会出现加重大户负担的倾向。二是按各农户家业好坏估计评定征收数，会发生“抓大头”、“瞅目标”的偏向。三是不能彻底执行征收条例及合理负担的政策精神。
　　(2)部分按累进率征收，部分民主摊派征收。采取这种方式，主要是由于调查不确实与时间紧迫，只得先按条例征收，如不能完成任务时，再按比例增加，采取民主讨论摊派。这种方式，比完全民主摊派好，但民主摊派的部分仍不免有缺点。
　　(3)按累进率征收。这种办法使群众的负担有了统一的较合理的标准，大家心里都有了底，但是，在实行这个办法中，仍然需要民主。因为在征收中，由于人力、时间等条件的限制，各农户的实际收获量得不到精确的材料，即使按调查材料，算多少征收多少，也可能发生“实报的吃亏，瞒报的占便宜”，以及考虑不到群众中疾病婚丧或其他灾害等情况。所以，在算出各农户应征收的数目后，再由乡参议会、乡征粮组织或村民大会、村评议会把其他各种因素考虑进去，认真讨论，最后评定，就最得非常必要。
　　副业收入的征收办法，各地情况不同，执行的情形也有异同。大体可分以下几种：(1)农业收入以外的经济收入与贩盐收入，按市场粮价折细粮征收，或民主估计。(2)运输收入，安塞按驮牛，驮驴作价，八折计算征收；甘泉一区规定：每头驴征4斗，牛征6斗，马征1石2斗，骡1石6斗，或民主估计。(3)畜牧收入，有些县将耕畜以外牲畜，全部按市价折粮征收。(4)其他家庭副业收入，如蜂蜜、蚕丝、纺织收入，以及园艺果树收入，多按市价折粮征收。
　　救国公草的征收办法，有的随公粮附征，有的按收获量征收，有的按劳动力征收，有的只征草，免征粮。一般说来，只要救国公粮任务数分配的合理，随公粮附征公草就比较合理，也简便易行。
　　这次总计征收救国公粮201617石，97%入了库。超额了1617石。征收救国公草2500万斤，占边区政府下达任务的96%②。
　　在征收中较好的执行了政策。实行每人年平均收获粮150斤起征，使救国公粮的负担面平均扩大到总人口数的86.1%。其中：直属县占85%—96%，陇东分区占89%—93%，绥德分区占78%—80%(该区起征点为3斗)。贯彻了条例规定的降低起征点、扩大征收面的岁针。同时，由于执行了最高累进率30%的规定，又防止了极端民主，“抓大户、瞅目标”的现象，保护了富户的生产积极性。据统计，各阶层负担救国公粮数占其总收入数的情况是：贫农占5%—12%，中农占9%—20%，富裕中农占17%—20%，富农占21%—30%，地主占25%—35%，40%以上的很少③。这就使救国公粮的征收工作，进一步执行了党的抗日民族统一战线的政策。在征收方式上也大有进步，将近1/3的县，如甘泉、由子等县能按条例规定的累进率征收。群众反映说：“出得明白，有数哩!”其他各县实行部分按累进率、部分民主摊派或民主摊派的办法征收，多数都改变了过去由少数干部评定的作法，使负担趋向合理。并且统一了斗、秤，整顿了仓库，设立了草站。
　　但是，这次征收工作仍然存在不少问题：(1)各地区之间的负担不尽公平合理。总的讲，直属各县比各分区重，而直属县负担古收获量亦不同：固临为38%，延长为35.6%，延安为35%，安塞为33.1%，是最重的；延川、富县、子长次之④，其他县与县、区与区、乡与乡之间也存在不公平现象。(2)政策执行的不彻底。仍有2/3的县没有按累进率征收；“警备区降低超征点为3斗，同时缩短了累进率的中间距离，使得贫农中农吃亏，富裕中农以上大占便宜”⑤；关中、陇东产麦区，以5斗为起征点(折小米106.8斤)，也是不合理的；直属县有将最高点提高到征50%以上的现象，加重了地主、富农及富户的负担，影响了他们的生产积极性；“只注意征粮，不注意与减租减息配合进行；新来移民不应当负担公粮的，有些负担了公粮；抗属应当受优待的，有些被取消了优待”⑥；征收副业收入的规定不够明确，征收中也有不合理的地方，如农民运盐、植棉、养牛羊的收入一般不应征粮也征收了；有的没有认真区分“纯收益”与“所得”，甚至没有将某些副业的本钱区别出来，在群众中发生某些不良影响，如延长、固临、子长、延川对羊子收入估计过高，征收后发生有的群众将羊子卖掉的现象，安塞把大牲畜一律折价征收，也是不合理的。另外，杂粮折合率太低，群众不愿多交，使原计划征收30%的杂粮任务没有完成，结果给马匹饲料的调剂带来困难，(3)在民主摊派中，还有“抓大头，瞅目标”的现象。(4)征收工作没有按予定期限完成，拖延了4个月。
　　造成这些问题的原因主要是：(1)边区政府不掌握各县农户的土地占有情况，因此，就无法以土地多少及好坏来征收救国公粮。一些地方没有进行土改，一些地方虽分配了土地，但在分配土地时，没有进行土地登记。1937年虽然登记了一次，但有的登记了，有的没有登记，有的以多报少。(2)群众自报产量时，有的以多报少，有的互相包庇，甚至有组织的谎报。(3)没有进行深入细致地调查各农户的基本情况，有的干部轻视调查，认为“耽误时间”，感到麻烦，有的干部认为自己“文化不够”，作不了调查，填不了表格。这样，就不仅不能做到各地之间的公平合理，也很难贯彻边区觉和政府的各项征收政策。
　　征收救国公草要比征收救国公粮容易得多，但是也有困难和问题。广大群众在运交公粮的同时运交公草，加上交通不便，不仅群众都感到运草困难，而且公草也没有全部集中到沿大路的草站上，造成了后来支付领用上的不便以及浪费现象⑦。
　　总之，1941年，群众的负担是相当重的。广大群众是在极其困难的情况下完成了救国公粮等征收任务的。从这个角度说，边区人民对中国人民的抗日战争，为中国革命做出了极其伟大的贡献。
　　三、救国公粮政策的调整
　　边区历来夏粮收获量不大，政府也未实行过夏征。1942年夏，延安地区差粮太多，边区政府为了遵守不以官价买粮、不向群众借粮的诺言，和为了调剂供给的粮食品种，7月决定在产麦较多的延安、安塞、富县、延长、甘泉、固临、延川等7县实行夏征。计划征收麦子17500石。从8月1日开始布置征收，到10月10日结束入仓，共征收16463石。甘泉县因产麦较少，尚差585石，遭受水灾雹灾的延长县尚差129石，延安尚差137石。群众反映实行夏征，分两次交纳救国公粮，比较便利。但是，征收夏粮，必然挪用下年的粮食，增加了第二年的粮食供应困难⑧。
　　1942年，边区参议会决议征收救国公粮16万石，较去年减少4万石，救国公草2500万斤，较去年减少100万斤。这是因为精兵简政后边区工作人员有所减少，粮食的实际需要量也相应减少了⑨。同时，1941年征收20万石救国公粮后，影响了群众的生产积极性，甚至发生边区农民搬迁和移民、难民来边区的人数减少的情况。这样，1942年减少征收一定数量救国公粮，不仅是可能的，而且也是必要的。
　　边区政府还以实事求是的精神，总结了以往征收救国公粮的经验教训，对征收条例及征收工作做了修订和改进，颁布了《陕甘宁边区1942年征收救国公粮条例》。这个条例与往年的条例比较，有其显著的特点：
　　(1)改进了救国公粮分配办法。16万石救国公粮任务，按照各县经济力量、收获丰歉、政治环境、供给需要、上年负担轻重等情况，分配给各县。同时，整顿各县地方所需粮食的征收办法。过去，各县地方教育、救济、乡议会等需用的粮食，都由各县自己在救国公粮外附加或临时向群众摊筹，征收手续纷乱，给群众增加了很多烦扰。边区政府为了防止各县擅自征粮和经常征粮扰民，决定各县随救国公粮一起统一征收一定数量的附加粮。根据各县所报预算，全边区总数为1.2万石，用于各县地方教育粮、救济粮、地方建设粮(经建设厅批准的)、党政临时训练班、集会及乡议会选举等项的粮食开支。
　　(2)调整了征收率。起征点由上年规定的小米5斗，提高到6斗，最低累进率为6%，6斗以上每增加1斗，累进率提高1%，最高为30%不变。但有些地区(如绥德分区)。或因土地较少，或因调查不实，按条例征收不能完成任务时，根据具体情况拟定单行征收率呈请边区政府批准执行。产麦区1斗麦按0.75斗小米折算。这就减轻了贫苦农民的负担。
　　(3)改变了杂粮折合率。上年征粮时，折合率定得比较笼统，形成一部分产杂粮交多或公用牲口较少的地区杂粮过多(如绥德、志丹)；一部分杂粮出产较少或公用牲口过多的地区；杂粮收入过少，致使马料供应异常困难(如延安)。所以，1942年杂粮折合率是针对各地杂粮生产实际及所需马料的多少，分别规定杂粮折合率，以防杂粮征收过多而供过于求，或征收过少而供不应求。不宜做马料的杂粮，也根据各县实际规定不同的折合率，由各县发粮时均配发放，调剂食用。也解决了产杂粮地区群众的交粮困难与调剂食粮。
　　(4)优待抗属、移民、难民。本年征粮中，重视了优待抗属、移民、难民的工作。对抗战将士的家属不分友我一律享受优待。《条例》规定：抗日军人直系亲属和退伍残废军人及直系亲属(父母妻子)每人收获量在7斗以内者免征。对移居边区之难民贫民依据边区政府优待难民移民之决定，准予减征或免征，并严禁下级工作人员及老户利用各种名目逼迫新户交粮，以扶助移民、难民从事农业开垦，安居乐业，发展生产。
　　(5)改进了公草征收办法。上年公草普遍随粮征收，造成地区间马草供需失调和浪费的问题。1942年，边区政府决定政变征收办法：在需要马草供给、群众交草交通方便的地区，实行征草，在其他地区，一律折收代金。用代金在需要马草供给的地区购买。这样既保证了公草供应，又避免了浪费。
　　(6)深入调查，加强民主组织。上年征粮中，甘泉、曲子等县调查工作做的细致，结果能按条例征收，而其他很多县因为调查工作不扎实或没有进行调查工作，所以不能完全按条例征收，如延安、安塞等县仍然采取民主摊派的办法。因此，《条例》上特别明确规定了调查登记工作的具体办法，并强调认真执行。上年各县征粮中，各级民主组织的权限职责不明确，因而起的作用也很小。今年条例及细则上关于加强各级民主组织的问题都有明确的具体的规定，如“各行政树之评议会，由村民大会或家长会议选举产生，负审查材料，评议各户应征数字，并帮助乡参议会重新调查或重新评议之责”。“评议员不称职者，村民会议得随时罢免之。”规定“乡参议会为决定分配各村公粮负担数字之最高权力机关，行政村村民会议(家长会议)为决定分配全树每户公粮负担数字之最高权力机关。”“在征收数字确定后三天内，纳粮户如有充分根据认为负担不公者，得申请参议会重新调查与评议，但经最后评定须得遵照执行。”⑩
　　上年完成20万石救国公粮征收任务，工作团起了很大作用。但是，边区党和政府考虑到，如果每年派遣工作团到各县去征粮，不但浪费人力物力，而且会使各县地方干部产生对工作团的依赖性。所以本年每县只派一至二名干部，任务是建立各县与边区政府之间的密切联系，及时向边区政府反映征收情况，并督促各县按期完成任务。
　　1942年的秋征，从11月开始到1943年3月底全部结束。实际征收救国公粮166206石，征收救国公草15777053斤(11)。
　　这次征收工作，虽然各地普遍重视和进行了调查工作，实行按累进率和民主评议相结合的征收方法，较好的实行了条例的各项规定。但是，去年征收中存在的一些缺陷，仍没有得到彻底纠正。特别是在植棉政策上仍注意不够，例如对东部三县的产棉区一样分配了征收任务，因与政府法令相抵触，到征收时只得变通为减半征收。
　　四、粮草供给困难的克服
　　两年来，边区党和政府在边区人民群众的积极支持下，经过艰苦的努力，终于克服了粮食供给的极大困难，使边区军队、工作人员没有受饿。而且粮草收支平衡，并略有结余。据统计：1941年收入粮食164400石，其中上年结存96976石，本年购粮24664石，借粮42760石；支出粮食164400石(1941年1月—11月)1940年没有征收救国公草，1941年供给的马草主要是边区政府拨款购买。1942年收入粮食218080石，其中1941年征粮201617石，1942年夏征粮16463石；支出粮食217238石，其中1942年供应粮151928石(1月至11月)，1941年12月支出粮食13850石，偿还1941年借粮42760石，补助财政卖粮4200石，各单位超支4500石。救国公革1941年征收2500万斤，1942年支出19278000斤(12)。
　　①参见《边区情况概述一粮食部分》，1948年。
　　②《边区三十年度征粮征草工作总结》，延安《解放日报》1942年10月23日。
　　③边区财政厅：《历年农业负担基本总结》，1949年。
　　④边区粮食局：《上半年粮食工作总结及今后粮食工作方针》，1942年7月。
　　⑤⑥毛泽东：《经济问题与财政问题》，1942年12年，《毛泽东选集》东北书店1948年版，第883页。
　　⑦参见《四二年粮食工作报告》，1943年。
　　⑧《边区情况概述—粮食工作部分》，1948年。
　　⑨《一九四二年粮食工作报告》，1942年。
　　⑩参见边区粮食局：《一九四二年粮食工作报告》，1943年。
　　(11)《边区粮食工作概况》1948年。
　　(12)《边区粮食工作概况》，1948年。