西安事变与日本的对华政策
臧运祜
西安事变发生70年来，我国学界除了主要对于该事变本身的研究之外，就事变的历史意义而言，也主要侧重于研究该事变对于扭转中国国内时局的影响，而对于它所引发的国际意义的研究，则相对不足。西安事变发生于日本加剧侵华之际，它所提出的“一致抗日”的目标在当时又是最具影响力的，因此，该事变对于当时日本的对华政策与行动，是否发生过影响、影响力如何?应该是研究其国际意义的重要问题。然而，可能主要由于日文资料等因素的制约，我国学界除了对于西安事变期间日本的态度与对策等问题有一些论述之外，总体而言，迄今的研究成果还是非常有限的。①本文拟在拙著的基础上，②结合笔者在日本东京访问所得的档案史料，从九一八到七七的日本对华政策的演变过程上，进一步论述西安事变的国际意义。
一、西安事变以前日本对华政策的全面确立和初步实施
九—八事变以后，日本的对华政策经历了一个逐步确立的过程。到1936年8月间，日本终于全面确立了以分裂华北为中心的对华政策，并在1936年下半年，付诸初步实施。
日本在发动九一八事变、侵占中国东北三省，并扶植了伪满傀儡政权以后，1932年8月27日，斋藤实内阁以“阁议”的方式，决定了《从国际关系出发的处理时局的方针》。③
这份文件在对华政策上，规定了日本要将“对满蒙政策”与“对中国本部政策”区别开来、分别对待的原则；关于对中国本部的政策，它在正文中虽然规定“主要使其发挥贸易及企业市场的性能”的方针，但是又规定当前要按照附件甲号的“对中国本部政策”进行处理。关于该附件甲号，又具体规定如下：“我方要密切注视因近来中国本部的地方政权愈加明显的分立状态而带来的政局演变。对于采取比较稳健态度的政权，应尽可能尊重其立场及体面，或者进而采取善意态度，使其有利于我方”；“在情况允许之时，努力谋求与各地方政权之间实际解决各种案件，并避免发生事端”；还规定了日本对于上海方面、沿海及长江沿岸地区以及“山东地方及华北”的不同对策，对于“山东地方及华北”则规定“万一该地区治安发生显著混乱、帝国臣民的生命财产及其他重要权益绝对需要保护时，就应当出兵”。
斋藤内阁的这份“阁议”文件表明：日本将仿效伪满洲国，对中国本土实行分而治之的政策。它完成了九一八事变后日本对华政策由“满蒙政策”向中国本土政策的过渡，标志着日本对华政策的重点已转向了“对中国本部政策”，预示着日本在即将完成“满洲事变”之时，新的对华政策的开端。
1933年元旦，日本发动了热河——长城作战，开始了新的侵华步骤。上半年，侵占了热河省，进占了长城沿线的地区，并迫使中国华北当局签订了《塘沽协定》，以巩固其侵华成果。随后，10月3日开始，斋藤内阁召开了五相会议(首相、外相、藏相、陆相、海相)，就日本在新形势下的外交方针，大体达成了一致意见；21日召开的“阁议”决定了《外交方针》，指出日本外交当前的急务是“以满洲国的健康发展，确保东洋和平”；但由于因满洲事变而带来的国家关系的变化，主要是中国、苏联和美国，故该文件还分别制定了日本对于该三国的方策；首先规定的“对华方策”，其方针是“在帝国的指导下，实现日满华三国的提携共助，以此确保东洋和平、增进世界和平”，还针对华北局势的变化，制订了一些对策。④此次《外交方针》关于日本对华政策方针的重要变化，是增加了“在帝国的指导下”一语。这项言简意赅的字句，体现了日本对华政策的内在本质，并最终导致了1934年4月17日外务省“天羽声明”的出笼。
由于上述《外交方针》过于笼统和概括，故五相会议同时还秘密决定了“关于具体方策，应在有关各省之间随时协商的基础上加以确立”的原则。⑤据此，1934年春，在因“天羽声明”事件引起的国际纠纷告一段落之际，外务省及陆、海军省的有关课长之间，围绕“中国问题”，开始进行协商。6月1日，外务省成立东亚局(局长：桑岛主计)，其第一课主管中国事务(课长：守岛伍郎)，具体承担与陆军、海军省军务局军事课之间的协商。7月8日，日本内阁发生更迭(冈田启介担任首相)，但由于外务、陆军、海军三省大臣继续留任，其协商过程并没有被中断。12月7日，上述三省的有关课长之间终于决定了《关于对华政策的文件》。⑥
该文件是九一八事变之后，日本政府的具体决策部门制订的关于对华政策的第一份文件。它规定日本对华政策的宗旨是：(1)“使中国追随日本以帝国为中心的日满华三国的提携共助、确保东亚和平的方针”；(2)“扩张我国在中国的商权”。为了实现上述宗旨，还具体规定了各项方策的纲要。其中，既有一般性的方策，也有对于南京政权、对于华北政权、对于西南派及其他地方政权的方策，还有关于扩张商权的方策。⑦这份十分全面、系统的日本对华政策文件，既是前年阁议决定的“对中国本部政策”的现实化，也是去年五相会议决定的“对华方策”的具体化，因而可以视为1930年代前半期日本对华政策基本形成的代表性文献。而且，它还把去年《外交方针》中的关键词“在帝国的指导下”修改为“以帝国为中心”，进一步明确了日本对华政策的本质是要使中国依附日本。
1935年1月12日，外务、陆军、海军三方，分别将该文件向驻华机关进行了传达。关于华北政策，该文件规定的目标是“要在华北地区实现南京政权的政令所不及的局面”，但由于日本方面一时难以拥有这样巨大的实力，因此关于当前对于华北地区的目标，就规定“要使南京政权的政令在华北难以适应该地区的形势而失势”。这项政策规定，就导致了1935年初开始，日军在华北频繁制造各种事件。而将扩张日本在中国的商权，亦即对华经济扩张，规定为日本对华政策的两个目标之一。这是较之于以前，此次制定的对华政策上的一大变化。拥有巨大而丰富的国防与经济资源的华北地区，又因之成为日本在华经济扩张的首要目标。可见，1934年12月7日，日本外务、陆军、海军三省有关课长之间决定的《关于对华政策的文件》，无疑成为1935年开始，日本各方在华北制造各种事件、进行经济扩张的依据。
1935年上半年，华北风云日急。南京政府以日本驻华大使馆的升格(5月17日)为标志，与日本的亲善、提携之风大起。在中国政府已经主动提出改善中日关系的三原则⑧之后，6月间，广田弘毅外相命令外务省东亚局，筹拟全面调整日中国交的基本对策方案。⑨东亚局奉命后，与陆、海军省军务局，进行协商，三方意见达成了一致后，10月4日，由冈田内阁的外、陆、海三相之间达成了《关于对华政策的谅解》的文件。⑩
该文件首先确立了与1934年12月7日文件基本相同的日本对华政策的目的：“通过以帝国为中心的日满华三国的提携共助，确保东亚和平、谋求东亚发展，此乃我对外政策的根基，亦即我对华政策的目的”。为了应对中国方面提出的三原则，文件提出了调整日中两国关系的三个原则：(1)中国采取对日亲善政策，(2)中国方面最终要正式承认满洲国，当前要在华北方面实现与满洲国之间的经济文化的融和与提携，(3)中国方面在与外蒙古接壤的地区，采取日方所希望的各项措施。(11)这份文件所表明的日本对华三项原则，1936年1月21日由广田外相在第68次帝国议会发表的演说，而对外公开，(12)后来即被称为“广田三原则”。日本政府与军部制定的这三项原则，实际上阻止了中国方面的三原则，而且还为正在进行之中的“华北自治运动”，实际上开放了政策上的绿灯。
不仅如此，三大臣在通过该文件的同时，还通过了一份由外务省东亚局长(桑岛主计)、陆军省军务局长(今井清)、海军省军务局长(吉田善吾)共同决定的附属文书。该附属文书特别规定：1934年12月7日《关于对华政策的文件》，在今后的研究尚未决定出可以取代该文书之前，该文书应与本谅解文件并行，继续有效。(13)也就是说，日本在贯彻三原则的同时，还要继续执行去年12月7日的政策。换言之，前者不过是敷衍中方的形式，后者才是实质所在。
上述被称为“广田三原则”的《关于对华政策的谅解》及其附属文书，不但把去年12月7日由三省课长之间的决定上升为三省之间的决定，而且进一步重申、沿续了其内容。这些文件的制订与贯彻，(14)就成为日本各方继续配合进行“华北自治运动”的指导性依据。
经过1935年间的华北事变，日本认为有必要在既定的对华政策之外，确定单独的华北政策。1936年1月9日，参谋本部发表了《华北自治运动的演变》，总结了以前的华北事变，并提出日本今后的目标是“使华北明朗化变成现实”，并要将华北自治运动“成为华北五省政治上脱离南京政府而独立的阶梯”。(15)1月13日，陆军省对中国驻屯军司令官发出了《处理华北纲要》的指示，对于日本的华北政策，进一步明确：主旨在于援助完成以华北民众为中心的自治；自治的区域为华北五省(河北、山东、山西、察哈尔、绥远)，目前首先完成冀、察两省及平、津二市的自治，其他三省自动与之合流，支持冀东政府的独立性；由中国驻屯军司令官担任处理华北的任务，以冀察、冀东为对象，主要进行内部指导，对于经济扩张则进行侧面指导；关东军及各驻华机关要协助、配合华北工作。(16) 1月17日，陆军省又通报驻华官员，称：外务、海军方面对于上述文件的宗旨，没有异议。(17)这样，以第一次《处理华北纲要》为标志，华北政策就由军部的主张，正式成为日本的国策。(18)
如同九一八事变之后不久，日本把“满蒙政策”独立于对华政策一样，作为国策的华北政策的单独制订，是日本对华政策上的又一个重要变化。它意味着，日本将仿效扶植伪满洲国的做法，经由华北自治，进而分治中国。因此，日本军部与政府共同达成的第一次《处理华北纲要》所确立的分离华北的政策，“是日本对华政策史上的一个划时代的事件”。(19)
1936年“二二六”事变之后，日本国内政局剧变。3月9日，前外相广田弘毅组阁。4月2日，前驻华大使有田八郎出任外相。在面临所谓1936年的国际危机和国内法西斯主义化的影响下，随着“军部大臣现役武官制”的恢复，日本军部更加左右国策。在这样的背景下，日本的对华政策全面确立下来。
6月初，日本陆海军共同决定了第三次修订的《帝国国防方针》，8日经天皇批准之后，又于6月30日共同决定了《国策大纲》，提出了“南北并进”的对外国策，并要求政府据此制定相关的政策。(20)
在军部的支配与要求下，广田内阁在外务省与陆、海军省协商的基础上，于8月7日，首先召开了“五相会议”，决定了《国策基准》，规定日本“确保帝国在东亚大陆地位，同时向南方海洋扩张发展”的根本国策。同日，又召开除藏相之外的“四相会议”，决定了《帝国外交方针》，规定了日本遵循上述国策的对外政策；关于对华政策的根本方针，规定参照1935年10月4日的对华政策决定，各项施策均应以此为据；当前对华政策的重点是使华北成为防共、亲日满的特殊地带，并获取国防资源、扩充交通设施，与此同时，要使整个中国反苏附日。(21)
根据上述外交方针，8月1l日，广田内阁的有关各省之间决定了《对华实行策》，(22)同时还决定了《第二次处理华北纲要》。(23)《对华实行策》是关于当前对华应该采取的措施的规定，共分为“对华北施策’、“对于南京政权的施策”、“对于其他地方政权的施策”、“对内蒙施策”四项。首先规定的“对华北施策”，明确提出了“华北五省分治”的目标， “对于南京政权的施策”的目的是要使之采取反苏亲日的态度，同时也要始终围绕着华北政策的迅速实现这个目的来进行。可见，“对华北施策”是日本当前对华政策的核心。
关于华北政策，在《第二次处理华北纲要》中，专门进行了规定。该文件进一步确认了“华北五省分治”的目标，其目的是：一为了防范苏联侵入，二为了实现日满华三国提携共助的基础；并规定了对于冀察政权、冀东政权以及山东、山西、绥远政府进行内部指导的措施；还规定了华北经济开发的政策。关于开发华北经济的政策，是在通过《第二次处理华北纲要》的同时，广田内阁的有关各省通过的附录文件两份：第一件为当前对于冀察政权方面(冀东政府亦适用之)应采取的措施，主要是经济政策，包括关税处理、金融政策、关税以外的中央税的处理、交通通信等；第二件为提示华北国防资源中应迅速加以开发的项目，包括铁矿、炼焦用煤矿、盐、棉花、液体燃料、羊毛等“国防资源”，以及为开发上述资源所需要的交通设施，等等。(24)
8月7日、11日，广田内阁关于日本的国策→→→外交方针→→对华政策→华北政策的一系列文件的制订，改变了九一八事变以来日本在对华政策上的随机应付、机构不一、内容分散的局面。在日臻完善的决策体系之下达成的上述一系列文件，标志着日本以华北分治政策为中心的对华政策的全面确立。
1936年8月以后，日本开始初步实施上述对华政策。陆军以中国驻屯军为主，继续加紧实施华北分治政策；中国驻屯军司令部于9月15月拟订了《1936年度华北占领地区统治计划书》，这份机密文书，规定了分割、占领华北的计划，从而将日本的华北政策及其实施，进一步具体化。(25)关东军为实施“内蒙政策”，策动伪蒙军，制造了“绥远事件”，西向入侵绥远省。与此同时，为了配合在华北的行动，日本驻华大使川越茂，与南京政府外交部长张群，在南京开始了关于调整日中国交的谈判活动。日本海军还借口广西北海的事件，在中国华南沿海采取旨在侵占海南岛的积极行动，以配合华北陆军和南京的谈判。
但到了12月初，先是中国军民的绥远抗战，取得了决定性胜利。而由于绥远抗战的胜利，在谈判期间就已经开始转变对日政策的南京政府，(26)于12月7日主动停止了对日谈判。同时，南京政府还否定了宋哲元被迫与日本中国驻屯军司令官签订的华北经济提携的协定。日本各方密切配合进行的实施对华政策的行动，遭到了初步的失败。
西安事变就是在中日关系的这个大背景下爆发的。如同张学良认为他与蒋介石的争论在于“攘外”一样，(27)西安事变的发生，打乱了日本的侵华步骤。
二、西安事变期间日本的对策与态度
1936年12月12日凌晨，张学良、杨虎城在西安发动了事变，并通电全国，提出了对于蒋介石“为最后之诤谏”的八项抗日救国主张。(28)他们认为这八项主张的核心“是集合全国各党各派的力量，以民众的总动员，去抗日救国!”。(29)
12月12日深夜，西安兵变的消息抵达东京。13日东京的晨报，均以头号大字，刊载来自上海、南京、北平等地的消息；各日报也发出多次号外报道；许多关心中国的日本人也到中国大使馆探问不辍。(30)
13日，日本政府做出了最初的反应。一是海军省于下午召开首脑会议，决定了《关于西安兵变的我方对策纲要》，并由军务局长以“机密第675号电报”，发给在华的第三舰队参谋长、驻南京的海军武官。该电报指出日本方面在加强在华警备兵力的同时，要采取光明正大的态度，而且要“利用此次兵变，以期推进对华政策(但应注意不要玩弄区区小策)”，并规定了一些具体对策措施，最后特别指出“该电报的宗旨，已经获得了外务省、陆军省的同意”。(31)这是日本官方的第一次反应。二是外务省于晚上6—10时召开了首脑会议，半官方宣布的会议决定是：须等待正确的消息，且不应采取利用中国乱事而为日本图谋或易于误解之任何行动，目前应止于静观事态之演变，并避免积极行动；并且还声称上述方针已获得陆军、海军二省的完全谅解。(32)同日，在华北的中国驻屯军也致电陆军中央，提出了自己的对策主张“要根据帝国的既定方针，寻找逐渐完成华北分治的好机会”。(33)
在海军方面与外务省已有对策、驻华日军已提出建议的情况下，14日，陆军省决定了《西安事变对策纲要》，提出的对策方针是“日本依然坚持并希望实现既定的对华政策，与此同时，要以特别公正的态度对待此次事变，以期掌握中国的民心。但如果南京政府及其他地方政权不改变以往政策，反而更加激化抗日、反日思潮，侵害日本侨民安全或在华权益，则须毫不犹豫地发动自卫之权。”在“纲要”部分中，又将上述方针具体为六条，主要有“对于此次事变，不必要改变以往的方针，而要沿续并推进既定的外交方针和对华实行策，监视事态的发展”；对于华北则希望“实现第二次处理华北纲要，并相机将防共协定的范围扩大到五省”；对于内蒙，则按照既定方针进行实施，同时要通过内部政治工作，引导绥远政权走向反共，阻止苏联的潜在威胁；等等。(34)
由于日本陆军在华拥有更大而主要的势力，陆军省的上述决定，其实是一份最为全面的日本关于西安事变的对策文件。它所提出的“沿续并促进”既定对华政策的原则方针，无疑具有更大的代表性。
在海军、外务、陆军三省均做出自己的决定之后，15日，陆军、海军省的军务局长及军务课长，与外务省的东亚局长及中国课长，共同在外务省召开了会议。在听取了陆军省军务局长矶谷廉介关于上述对策的说明后，经过协商，三省的主管官员们一致同意在对华政策上采取“沿续并促进”的方针。(35)
可见，西安事变最初，日本在消息不明确、蒋介石生死未卜的情况下，政府与军部初步确定的对策就是要在1936年8月份既定的对华政策基础上，以西安事变为契机“沿续并促进”之：既不为事变所动、毫不动摇地贯彻既定政策；又要尽可能地利用事变、以促进既定政策的实施。这显然就是一种“火中取栗、趁火打劫”的态度，表明了日本企图借机促进与扩大中国的内乱，继续实施其侵华政策，以收渔人之利的险恶用心。但同时，日本也在情况不明之时，为自己的对策预留了活口，那就是以外务省为主的对华持静观待变的外部表态。
根据上述方针，17日，日本外相有田八郎在会见中国驻日大使许世英时表示：“由于此次事件对于日本的影响甚大，日本政府当然予以重大的关心，并注视事态的发展。……对于那些主张容共联苏者，无论其在中央政府还是地方政权，日本都希望他们迅速消失。”18日，外务省发表了关于西安事变的非正式声明，再次公开表明了日本政府的上述态度，并要求中国方面对于张学良的容共抗日之举“必须采取严重、适当的措施”(36)
但是，日本政府的上述对策，首先受到了来自国内的反对。15日，日本社会大众党发表了对华方针的声明，指出西安事变是日本转换对华政策的绝好机会，要求政府清算、转换以前的对华政策，对于中华民族之统一国家建设，采取援助方针。西安事变发生三日来，东京的日本知识界多次举行座谈会，讨论中国的局势，提议日本应利用目前良机，对中国表示友善，而谋根本调整两国将来的关系；日本一般的人民也认为陕变为日本重行检讨其对华政策之重要时机。(37)同时，由于事变后中国各地并未发生内乱、南京政府方面主和派逐渐占据优势地位，以及16日南京外交部发表了“蒋介石仍然健在”的声明、17日蒋鼎文携带蒋介石的手令到达南京，再加上国际社会各国态度的影响，日本被迫迅速改变原来的态度与对策。
18日，日本对于西安事变“神经过敏之揣测以大见冷静”。有田外相在阁议席上，报告了中国方面的统一情况和中国报纸对日本持静观态度的赞扬，引起了各位阁僚的注意。(38)19日，有田外相主动约见中国驻日大使许世英，对于蒋鼎文回到南京一事，甚为关心“中央政府是否与张妥协”，并表示“中央如在抗日容共之条件下与张妥协，日本决强硬反对”；而当许表示不会妥协后，乃表示对于中国政府处置事变的奋斗努力“深切同情”。(39)
19日以后，当宋子文、宋美龄相继前往西安，和平解决事变的希望出现时，日本马上派遣因谈判失败而回国的驻华大使川越茂，返回中国。21日，川越到南京拜见外交部长张群，重申了有田外相的上述意见，并代表日本政府对于蒋介石此次被困，表示慰问；23日，川越又到南京，向行政院长孔祥熙表示了对于陕西事变的关切与慰问之意。(41)与此同时，日本首相广田弘毅23日在枢密院会议上表示“对西安事变决采不干涉方针。倘国府与张学良以容共为妥协条件，日本则予断然排击。”(42)日本在声称不干涉方针的同时，其实仍然不忘的是干涉。
尽管如此，西安事变和平解决的最后结局，并不是日本所能够左右的。12月25日蒋介石飞抵洛阳，26日回到南京。26日，东京早晨各报“以为陕变之和平解决，为中国人民热诚拥护统一之结果。……眼光远大之日人，表示意见谓，中国统一之基础已极稳固，西安事变，即为其显著的试金石，今后惟有更趋巩固耳”；日本人的对华观念“因陕变发生，稍有改变。……痛诋日政府对华观察错误者，颇不乏人”。(43)
西安事变期间，日本最初采取了“沿续并促进”的对策方针，企图把全面确立的以分裂华北为中心的对华政策，继续加以实施；在情况明确以后，又被迫采取静观待变的态度，但在不干涉的方针下，却坚决干预中国的“容共”问题。但无论如何，它都难以干涉事变的进程和结局，反而促成了“一致抗日”和局的迅速出现。因此，日本《战史丛书》所谓“日本与列国一样，对于事变毫无所知，故不采取任何积极的方针，一贯保持‘静观’”的说法，(44)是有违于历史事实的饰非之语。
三、西安事变以后日本对华政策的调整与再确立
1936年底，中国绥远抗战的胜利、特别是西安事变的和平解决，无疑宣告了日本贯彻实施对华政策企图的全面失败。因此，绥远事件、西安事变，被日本视为两个“决定命运的事件”。(45)受其影响，1937年初，伴随着国民党五届三中全会前后中国国内形势的剧变，日本朝野掀起了“对华再认识论”的潮流，并要求调整、修改1936年8月确立的对华政策。日本政局也发生了九一八事变以后的第二次大动荡。
西安事变和平解决后，1937年初，国民党积极筹备召开五届三中全会，以讨论、决定迫在眉睫的对日关系和国共合作的问题。2月10日中共中央向国民党提出了“五项要求”，并做出了“四项保证”。2月15--22日，国民党五届三中全会在南京召开。这次会议“无论如何他是表示国民党政策开始转变”，(46)“这即是由内战、独裁和对日不抵抗的政策，向着和平、民主和抗日的方向转变，而开始接受抗日民族统一战线政策。”(47)以西安事变的和平解决和国民党五届三中全会的召开为标志，中国国内团结抗战的局面基本形成。
在中国出现了新的形势下，是否、如何继续贯彻执行以往的对华政策?日本统治集团被迫进行反省，重新认识中国，并考虑调整对华政策。
由于1936年下半年日本对华外交上的失败，日本政府特别是有田外相，最早受到了来自各方势力的攻击。1937年初，广田内阁虽然采取了一些补救措施，但终因难以调和军部与政党的正面冲突，于1月23日，宣布总辞职，“有田外交”随之告终。广田内阁是在日本“二二六”法西斯军事政变之后上台的，而具有讽刺意义的是，支配着广田内阁的陆军，却成为此次倒阁的主力。日本陆军不但搞垮了该内阁，还不惜使用了拒绝推荐新陆相入阁这个“杀手锏”，使得其统制派首领宇垣一成的组阁计划也流产了。(48)2月2日，日本组成了林铣十郎内阁。林内阁完全成为军部占主导地位的内阁，事实上也是“更加坚实的法西斯化”内阁。(49)
林内阁成立的前后，正当中国国民党五届三中全会召开之际，日本对这次全会及其可能带给中国和日本的影响，寄予了高度的关注。(50)在日本国内，以军部势力为主导，兴起了一股“对华再认识论”的潮流。他们认为西安事变和五届三中全会以后的中国，已不同于此前，必须进行重新的认识，并要求修改既定的对华政策。在这样的舆论背景之下，日本当局也开始考虑调整以往的对华政策文件。
还在林首相兼任外相期间，日本政府就针对广田内阁1936年8月制订的两份对华政策文件(《对华实行策》、《第二次处理华北纲要》)，进行了初步的修改和调整，并由外务省有关当局与陆军、海军方面基本达成了协议。3月3日，佐藤尚武就任外相，他奉行对华外交的新理念，(51)推行所谓的“佐藤外交”，并继续调整对华政策。在外务、陆海军三省协商的基础上，4月16日，林内阁的外务、大藏、陆军、海军四大臣，共同决定了取代上述政策文件的《对华实行策》和《指导华北方策》。(52)
《对华实行策》是遵照1936年8月7日的《帝国外交方针》，并鉴于1936年8月11日的《对华实行策》实施以来的情况和中国当前国内形势的走向，而制定的当前的对华措施。它虽然把“对南京政权的施策”放在首位，但是在政策内容上并没有太大、太多的改变。此次修改最大的、实质性的变化在于对华北的施策，在该文件中虽然有所规定，但主要体现在被称为“第三次处理华北纲要”的《指导华北方策》之中。
与1936年8月11日的《第二次处理华北纲要》相比较，《指导华北方策》在华北政策的宗旨上，最重要的是取消了“完成以华北民众为中心的分治政治”，但其目标仍然是一致的，即“使该地区实质上成为巩固的防共、亲日满的地带，获取国防资源，并扩充交通设施，从而一来防备赤化势力的威胁，二来成为实现日满华三国提携共助的基础”。为达到该目的，当前的策略主要是进行以华北民众为对象的经济工作以及文化工作，同时要尽快解决华北的走私贸易以及自由飞行问题。为此，外务省在与陆军协商的基础上，还在5月10日制订了关于解决冀东走私贸易及华北自由飞行问题的文件。(53)
与九一八事变以来日本对华外交政策上经历的“内田外交”、“广田外交”、“有田外交”相比较，“佐藤外交”在对华政策上、特别是华北政策上，确实有所不同。那就是调整了以往的实现华北自治——华北分治的宗旨，改为主要依靠经济与文化的策略手段，并在一些焦点问题上(比如冀东走私与华北自由飞行)，作出了一定的让步。这是我们应该首先看到的。
但是，同时还应该指出的是，这次调整对华政策，(1)日本在对外政策的大背景上，仍然是遵照广田内阁的《帝国外交方针》，而且这个方针关于对华政策已经有了原则的规定；(2)军部特别是陆军的主张仍然占有主导的地位；(3)不管在华北实施以前的以分治为主的政治工作、还是现在的经济与文化工作，日本在华北要达到的政策目标并没有改变。因此，“佐藤外交”关于对华政策的调整，其实并未改变日本以往对华政策的根本方针，(54)只不过是策略与手段上的改变。它对于当时的中国人来说，不过是日本在大战以前施放的烟幕。(55)
直到5月上旬，林内阁关于调整对华政策的有关文件才准备就绪。5月下旬开始，外务省东亚局、陆军省、海军省军务局，分别派人向驻中国的各机关进行传达贯彻。但就在他们的现地传达过程尚未结束之际，伴随着5月31日林内阁的总辞职，“佐藤外交”也夭折了。这样，上述调整后的对华政策，并未付诸实施，它们还只是停留于作为文书的白纸状态。
1937年6月4日，近卫内阁成立。曾在林内阁之前长期担任过外相、并一度担任过首相的广田弘毅，再次出任外相，开始了“广田外交”。近卫内阁成立后，在对华政策上将如何进行选择?如果继续实行“佐藤外交”的政策，这等于自我否认。何况，上述政策在制订和贯彻过程中，就一直受到了关东军的强烈反对；(56)而关东军又是九一八以来在华北政策上最有发言权的势力。在这种情况下，近卫内阁可能的选择，一是回归一年以前广田内阁的对华政策，二是制定本届内阁的新政策。
近卫组阁之际，蒋介石就在6月4日的日记中写道：“近卫组阁，……必较历来强固，对华之政策，亦当更坚决与积极也。”(57)当时奉命收集日方情报的人员，在经过分析后，也于6月19日电告蒋介石说：日本内外将有重大变化。(58)中方的预言，很快就得到了日方的证明。
6月12日，近卫首相在西下的列车上，关于对华政策，说：还是广田内阁时代的三原则为好。内阁书记官长风见章，随后又进一步明确表示：要采用广田内阁时代决定的《对华实行策》及《第二次处理华北纲要》(1936年8月11日)。(59)广田外相本人的意见，则表现在6月20日给驻华大使川越茂的归任的训令中，他指示：“侧重对华自主积极的推进，对佐藤外交之后退色彩予以修正”。(60)根据他们的上述表示，否定“佐藤外交”的对华政策，而回归到去年8月全面确立的对华政策，实际上已成为近卫内阁在对华政策上的当然选择。
经过一个多月的准备，7月6日，近卫内阁进行了“阁议”，以讨论确立施政方针问题。广田外相在会议上表达了下述见解：日本的对华外交方针，虽然与以往相比并无改变，但并不准备强行采取对华亲善；而在当前抗日、排日的潮流中，即使实现日中亲善，也难望有成效。日本方面诚然不能不对此表示不满，但是，除了毅然推行正确政策之外，别无他途。广田的意见，得到了全体阁僚的一致同意。(61)虽然此次“阁议”的文件迄未见到，但是广田外相提出、全体阁僚一致同意的“毅然推行正确政策”的意见，应该就是近卫内阁要将以往的对华政策付诸实施的先声。这已经到了7月7日卢沟桥事变的前一天。
1937年上半年，日本在西安事变和平解决后，被迫重新认识了中国，并在政局出现大动荡后，林内阁期间以“佐藤外交”修改与调整对华政策。但是，日本在不可能根本改变对华政策的前提下，对华认识严重不足，进行的这次政策调整十分有限，而且又迅速夭折。近卫内阁再次推出了“广田外交”，并迅速回归到1936年8月既定的对华政策，终于在卢沟桥事变后，将全面侵华政策付诸实施。
本文通过以上论述，就西安事变的国际意义，特别是它对于日本的影响而言，可以指出的是：西安事变发生于日本在九二八事变后逐步确立侵华政策的过程中，并爆发于1936年8月日本全面确立以分裂华北为中心的对华政策、初步付诸实施之时。它不但打乱了日本的侵华步骤，也使得“一致抗日”成为其最具国内号召力和国际影响力的目标。西安事变期间，日本最初采取了“沿续并促进”的对策方针，企图趁机把全面确立的对华政策，加以继续实施；在明确情况以后，被迫采取了静观待变的态度，却又坚决干预中国的“容共”问题。但是西安事变的迅速和平解决，最终挫败了日本的企图。西安事变后，中国国内团结抗战局面的迅速形成，迫使日本统治集团重新认识中国，并导致了日本政局的大动荡。林内阁期间，虽然企图以“佐藤外交”继续调整既定的对华政策，但由于日本不可能根本放弃既定的对华政策，它对于西安事变后中国的认识仍然严重不足，“佐藤外交”迅速夭折，近卫内阁重新回归于该政策，最终在七七事变后走向了全面的侵华之路，中国人民也继续走向了举国的全面抗战。既不可能根本改变对华政策，又难于正确地认识现代中国，西安事变给予日本的历史教训同样是深刻的。
作者单位：北京大学历史学系
① 邵云瑞译《日本对西安事变态度的资料两则》(《党史研究资料》1982年第7期)仅系对于两份日文资料的翻译。目前的相关论文只有：罗平汉《试论日本对西安事变的态度与事变后日本侵华策略的调整》(《探索》1997年第1期)，该文虽然也着眼于西安事变与日本侵华政策的关系，并对于事变后的日本侵华政策进行了较好的论述，但因其日文档案史料的运用很少，论证上仍然有较大的局限。此外，史滇生、史习基《西安事变前后中日海军的动向》(《军事历史研究》2001年第4期)论述了日本海军对事变的反应；孙乃伟《西安事变与日本》则利用辽宁省档案馆所藏日本东洋协会调查会和满铁总裁室弘报课在1937年1月编辑的资料，考察了日本方面的反应(李仲明：《西安事变实证研究国际学术讨论会》综述，《抗日战争研究》2000年第3期)。最新的专著只有周天度等著《中华民国史》第三编第二卷“从淞沪抗战到卢沟桥事变”(中华书局，2002年版)，事变期间的日本对策有所论述，但篇幅与内容又十分的有限(第707-709页)。
② 臧运祜著：《七七事变前的日本对华政策》，社会科学文献出版社，2000年版。
③ 外务省编纂：《日本外交年表及主要文书》下卷，东京：原书房，1978年，《文书》第206—210页(以下简称《主要文书》下卷)。
④ 《主要文书》下卷，第275—276页。
⑤ 东京《朝日新闻》1933年10月21日的公开发表稿。但在发表的内容上，与原件的差别很大，而且也删去了“在帝国的指导下”一语。外务省记录A．1．0．0．6—3：《帝国ノ对外政策关系一件·五相会议关系》，日本外务省外交史料馆藏。
⑥ 关于以上过程，参考：《关于中国问题与军部的协商之件》(1934年12月27日亚一调书)，外务省记录A．1.1.0.10：《帝国ノ对支外交政策关系一件》(第三卷)，日本外务省外交史料馆藏。
⑦ 岛田俊彦、稻叶正夫编：《现代史资料8·日中战争1》，みすず书房，东京，1964年，第22—24页。
⑧中国方面最先由国际大法官王宠惠，1935年2月20日路过东京时，向广田外相提出了三原则。6月14、17日，国民政府行政院长兼外交部长汪精卫、外交部次长唐有壬，会见新任日本驻华大使有吉明；以及新任中国驻日大使蒋作宾向广田外相，均表示了中方的上述意向。
⑨广田弘毅传记刊行会编集、发行：《广田弘毅》，东京，1966年，第158页。
⑩ 以上过程，参考：《对支政策决定ノ经纬》(外务省东亚局一课调书)，外务省记录A.1.1. 0.10：《帝国ノ对支外交政策关系一件》(第四卷)，日本外务省外交史料馆藏。
(11) 《主要文书》下卷，第303—304页。
(12) 《主要文书》下卷，第324—326页。但应该指出的是：广田公开的三项原则，与该文件的表述有差别；他还在演说中谎称“中国政府已赞成此原则”。
(13) 《现代史资料8·日中战争1》，第108页。
(14) 1935年10月10日起，外务省派遣东亚局第一课长守岛伍郎，到中国出差，先后到上海、南京、青岛、天津、北平，长春，召集当地的各使领，进行了传达；后来又由汉口总领事召集长江上游各公馆长会议、由广东总领事在香港召开华南各公馆长会议，分别继续传达。参谋本部第二部长冈村宁次、军令部第六课长本田忠雄，分别赴华，召集各地陆、海军各武官会议，进行了传达。外务省记录A，1．1．0.10《帝国ノ对支外交政策关系一件》(第四卷)，日本外务省外交史料馆藏。
(15) 《现代史资料8·日中战争1》，第128—134页。
(16) 《主要文书》下卷，第322—323页。
(17) 《陆满密缀》昭和11年第七号，日本防卫研究所图书馆藏。
(18) 《现代史资料8·日中战争1》第349—350页所收录的该文件，系日本政府的决定，并含有陆军省军事课的方案。防卫厅防卫研修所战史室著《战史丛书86·支那事变陆军作战(1)昭和十三年一月まで》 (东京：朝云新闻社，1975年)第66页：“1936年1月13日，日本政府决定了(第一次)《处理华北纲要》”。
(19) [日]倌夫清三郎编、天津社会科学院日本问题研究所译：《日本外交史》，商务印书馆，1980年，下册，第615页。
(20)防卫厅防卫研修所战史室：《战史丛书8·大本营陆军部(1)昭和十五年まで》，东京：朝云新闻社，1967年，第388—389页；《战史丛书91·大本营海军部联合舰队(1)开战まで》，东京：朝云新闻社，1975年，第297—298页。
(21) 《主要文书》下卷，第344—347页。
(22) 《现代史资料8·日中战争1》，第366—367页。
(23) 《主要文书》下卷，第347—348页。
(24) 《现代史资料8·日中战争1》，第369—371页。
(25) 参见拙文：《关于一份七七事变前夕日军阴谋侵占华北的机密文书的考论》，《抗日战争研究》2002年第3期，第27—48页。
(26) 毛泽东1937年6月22日在延安对美国人说：国民党政府转变政策“是在张群与川越的谈判期间开始的”。中央文献研究室编《毛泽东年谱》，人民出版社、中央文献出版社，1993年，下卷，第680页。
(27) 张学良1990年在美国接受唐德刚采访时说：“我与蒋先生的冲突，没旁的，就是这两句话，他要安内攘外，我要攘外安内，一点没旁的冲突。”《张学良口述历史首次曝光》，台湾《联合报》2001年10月28日。又参见：[美]唐德刚访录、王书君著述：《张学良世纪传奇(口述实录)》，山东友谊出版社，2002年，第646页。
(28) 中国第二历史档案馆等编：《西安事变档案史料选编》，档案出版社，1987年，第3-4页。
(29) 《张学良、杨虎城告全体将士书》(1936年12月16日)，《西安事变档案史料选编》第20页。
(30) 中央社东京电，1936年12月13日。朱文原编：《西安事变》第一册《重要函电》(上)，台北：国史馆，1993年，第362页。
(31) 《外务省记录》A6．1.5.10—4：《西安事件参考资料及调书》，日本外务省外交史料馆藏。注：《现代史资料·7日中战争1》第286页所引资料，与该原件有些差误。
(32) 中央社东京电，1936年12月14日。《西安事变》第二册《重要函电》(上)，第367页。
(33) 《现代史资料·7日中战争1》，第631—632页。
(34) 《外务省记录》A6.1.5.10—4：《西安事件参考资料及调书》，日本外务省外交史料馆藏。注：陆军省文件的“纲要”部分原有七条，后吸取了外务省的意见，改为六条；修改后的这份文书，又载《现代史资料·7日中战争l》，第608页。
(35) 《外务省记录》A6.1.5.10—4：《西安事件参考资料及调书》，日本外务省外交史料馆藏。
(36) 《外务省记录》A6.I.5.10—4：《西安事件参考资料及调书》，日本外务省外交史料馆藏。
(38) 同盟社东京电(1936年12月16日)、中央社东京电(1936年12月17日)，《西安事变》第一册《重要函电》(上)，第384-386页。
(39) 中央社东京电(1936年12月18日)，《西安事变》第一册《重要函电》(上)，第388—389页。
(40) 中央社东京电(1936年12月19日)、许世英致孔祥熙电文(12月19日)，《西安事变》第一册《重要函电》(上)，第390—39l、 404页。
(41) 中央社南京电(1936年12月21日、23日)，《西安事变》第一册《重要函电》(上)，第393、397页。
(42) 许世英致孔祥熙电文(12月23日)，《西安事变》第一册《重要函电》(上)，第404页。
(43) 驻日大使馆致外交部电(1936年12月26日)、中央社东京电(1936年12月26日)，《西安事变》第一册《重要函电》(上)，第397—398页。
(44) 防卫厅防卫研修所战史室著：《战史丛书·支那事变陆军作战》(1)，朝云新闻社，东京，1975年，第117页。
(45) 防卫厅防卫研修所战史室著：《战史丛书·大本营陆军部》(1)，朝云新闻社，东京，1974年，第420页。
(46) 《中共中央文件选集》第十一册(1936—1938)，中共中央党校出版社，1991年，第169页。
(47) 《毛泽东选集》第一卷，人民出版社，1991年版，第255页。
(48) 林茂等编集：《日本内阁史录》3，第一法规出版株式会社，东京，1981年，第423—427页。
(49) 李凡夫著：《从广田内阁到林内阁》，黑白丛书社，上海，1937年，第47页。
(50) 在此次会议前后，作为日本对华决策中枢机构的外务省与陆、海军省，就收集并发表了大量的资料。小林龙夫、稻叶正夫、岛田俊彦、臼井胜美编：《现代史资料12·日中战争4》，みすず书房，东京，1965年，第257—312页。
(51) 佐藤向林首相提出的就任外相的四项条件之一，就是“必须以平等的立场，与中国进行和平的谈判，以调整国交、缓和两国之间的利害冲突。”佐藤尚武著：《回顾八十年》，时事通信社，东京，1970年，第354—361页。
(52) 《主要文书》下卷，第360-362页。
(53) 《主要文书》下卷，第362—365页。
(54)《日本内阁史录》3，第436页。
(55) 中共领导人毛泽东在1937年5月2日一14日于延安召开的中国共产党全国代表会议上，针对党内对“佐藤外交”的模糊认识，明确指出：“佐藤外交是大战的准备，大战就在我们面前。”《毛泽东选集》第一卷，人民出版社，1991年，第275页。
(56)关东军的意见书，参考：外务省记录A.1.1.0.30：《支那事变关系一件》第三十卷(石射文书)，日本外务省外交史料馆藏。
(57) 日本产经新闻古屋奎二编著、中央日报社译印：《蒋总统秘录——中日关系八十年之证言》，第十册，台北：中央日报出版部，1986年，第200页。
(58) “国史馆”印行：《国民政府档案(二)·国民政府对日情报及意见史料》(下)，台北，2002年，第159—161页。
(59) 转引自：臼井胜美著《日中外交史研究——昭和前期——》，东京：吉川弘文馆，1998年，第227页。
(60) 中国驻日大使馆致南京外交部电(1937年6月20日)，中华民国外交问题研究会编印《中日外交史料丛编》(四)，台北，1966年，第128页。
(61) 《战史丛书·大本营陆军部》(1)，第429页。
西安事变与二十世纪中国历史变迁：西安事变70周年学术研讨会论文集（上、下）/中国延安干部学院编.—北京：中央文献出版社，2008