秦公帝王陵

   
　　秦始皇帝陵文化遗产地资源管理中所存在的诸多问题，其深层次的原因就在于对秦始皇帝陵文化遗产的应有价值认知不足，故而对文化遗产保护的积极性不高，甚至出现抵触情绪。因而在文化遗产保护与社会经济发展出现矛盾时，无法认识到文化遗产保护对于当代社会精神价值构建，以及未来的真实价值，而可能会出现保护向发展让路的被动局面。与此同时，文化遗产所具有的社会价值、经济价值，对于促进社会、经济和谐可持续发展也具有非常重要的作用，但是长期以来的传统认识，往往认为保护了文化遗产，就会在一定程度上阻碍了经济发展、城乡建设，就会使文化遗产所处区域的居民发展受限，这也是需要在秦始皇帝陵的文化遗产保护工作中着力消除的一种认识误区。因此，在秦始皇帝陵文化遗产地资源管理工作中，首先要通过各种方式和途径切实提高全社会对秦始皇帝陵文化遗产价值的认知，强化法律保护意识，消除对文化遗产保护工作的错误认识，同时建立相应的补偿机制，缓解保护与发展的矛盾与对立，使当地政府和居民从文化遗产的保护工作中受益，从而调动和激发全社会保护文化遗产的主动性和自觉性，使文化遗产保护与区域社会、经济和谐发展，共生共荣。
　　一、提高对文化遗产价值的认知度和保护意识
　　要切实做好秦始皇帝陵文化遗产的保护工作，应当进一步加大宣传力度，消除目前存在的对文化遗产保护的消极和抵触情绪。只有全社会的人都关心文化遗产的保护工作，才能调动全社会的积极性和主动保护意识，共同参与到秦始皇帝陵文化遗产的保护工作中。
　　加大宣传力度，一方面要通过各种灵活多样的方式，如媒体宣传、各类陈列展览等，宣传秦始皇帝陵的历史、艺术、科学等相关价值，让全社会进一步认识到秦始皇帝陵文化遗产的文化价值，认识到文化遗产保护工作对于建设中华民族精神家园的重要作用，争取全社会对文化遗产保护事业的支持；另一方面，可以委托一些独立的经济评估机构开展专题研究工作，研究文化遗产保护对社会经济发展繁荣的积极作用，并发布具有一定影响力的经济评估研究报告、统计资料等，以具体的数字让全社会认识到文化遗产的保护工作对社会经济发展的带动作用。例如，据相关机构研究，秦始皇帝陵博物院的建设将产生各类就业岗位3500个，文化遗产旅游业的发展，使一些投资上亿元的招商项目落户临潼，并带动了相关产业的快速发展。这个研究结果将有助于地方政府进一步支持文化遗产保护项目。
　　在秦始皇帝陵文化遗产地的保护、管理和利用工作中，还要强化法律保护意识，加大执法力度，运用法律武器切实保护好文化遗产。
　　对于秦始皇帝陵文化遗产的保护工作，新修订的《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国文物保护法实施条例》《陕西省文物保护条例》和《陕西省秦始皇陵保护条例》是有效保护秦始皇帝陵文化遗产的有力法律依据。文化遗产管理部门在实施具体保护和管理工作中，要进一步强化法律保护意识，加大执法力度，切实运用好法律武器保护文化遗产。在理顺秦始皇帝陵文化遗产地管理体制的基础上，明确执法主体，将秦始皇帝陵的文物保护职责交由文化遗产管理主体机构下属的执法机构实施，并进一步强化执法能力，以实现对文化遗产地的有效管理。在可能的情况下，建立秦始皇帝陵文化遗产保护警察专业队伍，强化执法职能。
　　需要特别关注的是，我们还应当将对文化遗产的知识产权保护列入秦始皇帝陵文化遗产保护工作的重要范畴。文化遗产的知识产权是与文化遗产紧密相连的精神形态的文化权利，它包括著作权、商标权、专利权和商业秘密等，是文化遗产权利享有者对文化遗产所产生的精神价值的持有、使用和处分的权利①。重视文化遗产的知识产权，把文化遗产知识产权的各个层面纳入有效保护范围，将会拓宽文化遗产的保护范畴，有利于实现对文化遗产非物质层面相关权力的保护。针对基于经济利益的文化遗产产品复制、仿制等方面，也应当将其纳入文化遗产知识产权保护的有机组成部分，并规范遗产地旅游展示、讲解，以避免因人为歪曲事实而损害文化遗产的知识产权。同时，积极引入文化遗产品牌战略思想，针对文化遗产的具体情况，制定有针对性的品牌保护战略和具体实施方案，通过申报驰名商标、地理标志，为文化遗产地设计个性化的规范标识等方式，有计划、有步骤地进行文化遗产资源的宣传，通过品牌推广实现对文化遗产知识产权的保护。
　　二、建立经济补偿机制，调动公众保护积极性
　　秦始皇帝陵文化遗产地的当地居民为文化遗产的保护做出了较大的牺牲，为了保护这些属于全社会的文化遗产，当地居民的很多生产、生活无法正常开展，甚至一些基本的生活也受到了文化遗产保护的限制。当非遗址区的社会经济快速发展时，文化遗产地的居民依然只能维持日常的基本生活。文化遗产是属于国家的，属于全社会、全人类的，没有理由让文化遗产地的居民独自承担全社会，甚至全人类应该共同承担的责任。因此，应当建立相应的经济补偿机制，对文化遗产地当地居民为保护文化遗产所做出的牺牲给予一定的直接经济补偿，或通过创造相关的就业机会等方面，使当地政府和居民从文化遗产的保护工作中直接受益，以调动他们保护文化遗产的积极性。
　　按照《文物保护法》的规定，文物保护经费是用于文化遗产本体保护及其相关的经费支出，不得用于其他方面的支出。作为文化遗产地的社区居民而言，因文化遗产保护而被迫拆迁离开故土，或是其生产生活受到一定的限制，这些都是为文化遗产的保护做出的贡献，应当给予相应的经济补偿。但文物部门除了通过拆迁补偿费等一些方式外，无法对这些社区居民直接支付相应的补偿费用。针对这种情况，在可能的情况下拓展“文物保护经费”外延，将区域经济补偿纳入文物保护经费支出范围。关于这一点，国内的其他文化遗产地已经有所突破，如云南丽江市为了调动当地居民的保护积极性，从2005年开始，给予丽江古城内的当地原住民一定数额的补助金，其所需经费从丽江古城维护费中列支。
　　关于秦始皇帝陵文化遗产地的当地居民，大致可以分为失地居民、发展受限居民两类。失地居民主要包括原居住于秦始皇帝陵外城以内的当地居民，因为文化遗产保护工作的要求，需要从原居住地搬迁至新的安置点，因此失去了赖以谋生的土地；而发展受限居民，则是指秦始皇帝陵区范围内，按照《文物保护法》及《陕西省秦始皇陵保护条例》的相关要求，在一般保护区和建设控制地带内居住的居民，因为相关法律法规的限制性规定，其生产生活受到了一些影响。对于失地居民和发展受限居民，在具体制订补偿措施时应当予以区别对待。
　　对于失地居民，可以通过建立直接的补偿机制，通过解决这些失地居民的养老统筹、失业保证金等问题，以保证他们在失去赖以生存的土地之后，能够得到最基本的生活保障。具体的缴纳办法，可以采用三三制的方式，即文化遗产保护机构、当地政府、失地居民各承担应缴养老金、失业保证金数额的三分之一。通过这种直接补偿措施，还可以强化当地居民作为文化遗产地利益相关方的意识，树立与文化遗产“荣辱与共”的意识，也有助于使他们在日常生产生活中自觉保护文化遗产。同时还应积极创造条件，引导这些失地居民改变生产方式，在大遗址保护建设和开发利用的项目中给他们优先提供就业机会，使他们与遗址保护利益一致，以实现保护与发展协调统一，促进和谐社会建设。
　　对于发展受限居民，则可以通过政策扶持、税收倾斜、专项资金资助等间接方式予以适当补偿，也可以在文化遗产地的相关机构中积极为发展受限居民创造一定的就业机会，或者将一些需要社会化外包的工作优先考虑由当地居民承担。通过这些方式，可以使当地居民从文化遗产保护工作中直接受益，以培养起他们与文化遗产保护荣辱与共的主人翁意识，从而有效地调动其积极性和自觉保护意识。同时，可以减轻当地政府对于文化遗产地区域社会经济发展的压力和负担，消除抵触情绪，使其积极承担起文化遗产保护的配合工作。
　　三、关注社区利益，建立参与共享机制
　　对于秦始皇帝陵文化遗产的保护和可持续发展，周边的社区发挥着重要作用。许多居住在遗产保护区中或其邻近地区的人们，因为必须服从于遗产保护的要求而在发展上受到种种影响、约束和限制。这种情况的产生应当说对于保护区内的居民是极不公平的。在有些地方，因为文化遗产地和社区居民之间利益诉求的不同，文化遗产保护区与周围社区之间往往形成了一种竞争和冲突，双方互相争夺土地使用权、资源使用权、平等经营权、利益分配权等。解决这个问题的一个方法是提倡社区参与，即实施参与式管理的策略，这也是目前国际在遗产保护与管理中普遍倡导、并在许多地方证实是切实可行的方法②。
　　所谓社区参与，是一种可持续的发展方式。它鼓励作为文化遗产利益相关方的社区居民参与文化遗产地的发展，并利用社区拥有的资源发展社区。社区居民对改善生活、满足自身利益的要求是无可指责的。作为一种发展战略，社区参与是以社区的资源、需求和决策为基础的，是文化遗产保护和可持续发展的关键③。福特基金会环境与发展项目官员莫雷(Hein Mallee)指出，在考虑保护自然和文化遗产资源的各种价值时，还要考虑如何保证当地居民的生存权利，如何保护或协调当地社区的利益④。有学者通过对自然保护区的研究认为，社区与保护区之间的对立和冲突的主要原因是忽视了社区利益，并认为，应当由政府赋予保护区部分行政管理权力，国家和地方政府给予保护区社区优惠政策，通过扶贫款或保护基金等方式建立国家补偿机制，以及让社区有参与决策的权力，并建立社区监督机制⑤。这些研究成果对于协调秦始皇帝陵文化遗产地与周边社区发展的关系问题，促进两者和谐发展是有着一定的借鉴意义的。
　　但也有学者指出，现在的社区发展和遗产保护之间存在很多问题，其中很重要的一个问题就是利益分配不均。例如，遗产所在地通过发展旅游获得的收入很高，但由于分配机制不健全，经济收益的大部分进入旅游投资商的口袋，当地社区居民没有相应的利益分成，而旅游活动带来的各种不良影响，如环境污染、生态破坏、文化冲击等却留给了当地居民，这必然会引起当地居民对于旅游活动的不满，长此下去会挫伤居民对遗产保护的积极性，甚至会造成对遗产的破坏⑥。因此，要做到成功的社区参与，首先必须对遗产地的开发利用模式、利益分配机制、居民参与方式等问题进行深入研究，获得有力的科学依据，为社区参与提供相应的保障。
　　在秦始皇帝陵文化遗产地建立社区参与共享机制，首先，要保证文化遗产地的当地居民能够有机会参与对本地区文化遗产的保护、管理和利用，以及区域经济发展之间关系的决策制定，并通过合理的途径表达他们的愿望和对文化遗产地发展的看法与意见。通过会议、调研、讨论会和安排当地居民参观遗址等都是本地社区参与的具体方式⑦；其次，要通过合理的方式使社区居民能够分享文化遗产地经济发展所带来的经济成果，也就是说，当地居民应当有机会从文化遗产旅游业的发展中获得相应的合理经济利益，以及其他利益。文化遗产管理机构可以鼓励、组织、引导社区居民参与到文化遗产地的旅游开发中，还可以通过为本地居民提供建立自己企业的机会、获得与旅游业相关的就业机会、获得培训的机会，以及了解本地区遗产旅游所起的作用和效益等方式引导社区居民关注和自发保护文化遗产。在此方面，黄山地区的社区旅游取得的发展提供了可借鉴的范例。黄山旅游开发计划从一开始就使本地居民获益，例如，在建设基础设施过程中，黄山风景区管理委员会积极地引导和鼓励本地居民建设辅助性旅游、服务设施及旅游景点，这使得当地社区居民近年来收入增加，地区经济趋于繁荣。
　　在秦始皇帝陵文化遗产的保护过程中，要充分重视社区参与的力量，通过建立社区共享机制，让社区居民能够体会到遗产保护与合理利用给他们带来的切实好处，只有这样才能真正充分调动周边社区居民对遗产保护的积极性，发动全社会力量做好文化遗产的保护工作。
　　① 莫纪宏：《论文化遗产权利的法律保护》，收入徐嵩龄、张晓明、章建刚主编：《文化遗产的保护与经营——中国实践与理论进展》，社会科学文献出版社，2003年。
　　② 李双杰：《“改进中国自然文化遗产资源管理”国际会议述评》，《旅游学刊》2002年第1期。
　　③ Stone L.Cultural cross-roads of community participation in development：A case from Nepal.Human Organisation，48(3)，转引自李文军：《自然保护区生态旅游的社区参与——九寨沟生物圈保护区案例研究》，收入《自然文化遗产管理——中外理论与实践》，社会科学文献出版社，2003年。
　　④ 莫雷：《自然文化遗产管理应注重社区居民的参与》，收入《自然文化遗产管理——中外理论与实践》，社会科学文献出版社，2003年。
　　⑤ 苗鸿、宋敏、欧阳志云等：《中国自然保护区的社区参与机制研究》，收入《自然文化遗产管理——中外理论与实践》，社会科学文献出版社，2003年。
　　⑥ 李文华、闵庆文、孙业红：《自然与文化遗产保护中几个问题的探讨》，《地理研究》2006年第4期。
　　⑦ Fitton M. Does our community want tourism? Examples from South Wales, in M F Price(ed),People and Tourism in Fragile Environments,Wiley, Chichester,159-174.

文化遗产地管理对策研究——以秦始皇帝陵为例/张颖岚著．—北京：科学出版社，2013.8