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民主政权“三三制”原则—加强抗日民主政权建设和增进党政军民团结（三）
县乡两级“三三制”政权的建立与充实
边区参议会上新当选的边区政府主席、副主席和委员会委员，在大会闭幕的第二天，即11月22日当即“宣誓就职，并接印视事”。12月3日，边区政府正式发出关于“就职视事”的训令①。边区政府委员会第一次会议，研究确定政府委员分工和政府机构负责人员：政府委员刘景范任民政厅厅长，唐洪澄任副厅长；政府委员南汉宸任财政厅厅长，霍维德任副厅长；政府委员柳湜、贺连城任教育厅正、副厅长；政府委员高自立、霍子乐任建设厅正、副厅长。秘书处处长周文、保安处处长周兴、保安司令部司令兼政委高岗、副司令王世泰、民族事务委员会主任赵通儒、法制室主任张曙时等。至此，第二届边区民选政府正式组成，标志着边区已实现了地方性的民主联合政府。
1942年1月1日，边区政府发出布告，诚恳接受边区二届参议会一致决议的、把中共边区中央局提出的“五一”施政纲领作为边区政府的施政纲领，在参议会的监督下，共同努力，以期达到巩固边区，发展边区抗日的政治经济文化建设，坚持长期抗战，增进人民福利，实现真正三民主义的目的。“希望我们边区人民，都要认真的遵照执行”②!1月22日，边区政府向各专员县长发出指示信，要求他们除对施政纲领详细加以研究，切实予以执行外，还要采取多种形式，对施政纲领进行广泛深入持久的宣传，使人民大众、男女老幼都能经常看到和学习施政纲领，掀起一个学习贯彻施政纲领的热潮。
二届参议会的圆满成功和“五一”施政纲领的颁布执行，标志着边区自下而上的“三三制”政权的初步建立。但是，在“三三制”选举中，由于前无经验，又由于党员和干部中思想准备不足，发生了或“左”或右的现象，不少县乡的参议会和县政府委员会中，共产党员的席位超过了1/3，有的县共产党员甚至占了绝对的多数，未能实现“三三制”。因此，局面就没有多大变化，旧的作风也就沿袭下来，一些人还认为，“三三制”的精神，主要在于执行政策时，能够照顾各抗日阶级的利益，而不一定要把非党人士吸收到政权机关来，即使吸收也不一定要占2/3。所以，党政不分，以党代政，甚至议会、政府和县委形成“三位一体”的现象依然存在。这种情形，很容易使党外人士不敢大胆讲话和做事，限制了民主的发扬。为了改变这种状况，用补救的办法充实“三三制”，3月4日，边区政府发出指示信，阐明“五一”施政纲领作为边区施政纲领以后，“三三制”的推行，就成为全体人民的任务，各级政府更应保证。为此，边区政府号召，“各县参议会共产党员超过1/3的，应该自动退出，由无党派候补议员补充。各县政府还可选有能力有名望的人士，酌量聘请。各县议员中，如有共产党员而被调动离职者，更应以非共产党员补充。”“县政府委员也可采取同样的办法补充”③。这一指示信发出以后，一些县结合自己的实际情况，采取不同办法，对参议员和政府委员，作了局部的调整和补充。
为了彻底实现“三三制”，在4月初召开的边区政府委员会第二次会议上，原案通过了由民政厅正、副厅长刘景范、唐洪澄提出的按期普选乡市参议会及提早抽选县参议会的提案。根据选举条例第13、14条之规定，乡市参议员每年改选一次，今年已属改选期；县参议员每两年改选一次，尚未属改选期。但是，“有些县去年选出之县参议会与政府委员会之成分未能切实合乎‘三三制’之实际内容”，“今年提早改选”，“实为非常必要”。从边区去年选举结果的实际出发，提出延安、延长、子长、志丹、神府、新正、曲子、定边等8县提早改选县参议会与政府。改选时间，“乡市参议会从4月底起开始到8月底改选完毕，县参议会改选，从8月开始12月底结束”④，但是，由于当时边区农耕生产和整编自卫军工作紧迫，6月13日，边区政府发出命令，县乡两级参议会改选自8月同时开始，至年底结束。
在县乡两级选举开始后，9月1日，边区政府就改选乡市参议员再次发出指示信，强调“要彻底推行三三制”。为此，要切实地进行广泛深入的宣传，不能马虎从事，“今年要大家负责瞅好人”，把“民众中有威望的民众领袖，积极分子，有才能有品德的知识分子，热心抗战民主事业的公正人士，都选出当议员”，“三三制”的政策才能够彻底实现⑤。
这次边区县乡两级的改选于12月底完成，据统计，参加投票的选民占总选民的80%以上。选举结果，在乡市参议会和政府中，“三三制”得到了进一步的落实。据延川、安塞、清涧、吴堡、曲子、华池、新宁、新正、赤水、淳耀、同宜耀等11县的统计：就党派而言，在8096名乡参议员中，共产党员2456名，占30.34%；国民党员140名，占1.73%；无党派人士5491名，占67.82%；哥老会分子9名，占0.11%。就阶级成分而论，10个县(安塞不在内)的7143名乡参议员中，工人38名，占0.53%；雇农292名，占4.09%；佃农133名，占1.86%；贫农4799名，占67.19%；中农1528名，占21.39%；富农278名，占3.89%；地主45名，占0.63%；商人12名，占0.17%；士绅18名，占0.25%。
在乡政府委员中，据安塞、吴堡、华池、新宁、新正、赤水、淳耀、同宜耀等8个县的统计，1373名委员中，共产党员占561名，占40.86%；国民党员45名，占3.28%；无党派人士767名，占55.86%。从阶级成分而论，除安塞、新宁外的其它6县，工人6名，占0.61%；雇农50名，占5.13%；贫农627名，占64.37%；中农220名，占22.59%；富农29名，占2.98%；地主5名，占0.51%；商人2名，占0.21%；士绅2名，占0.21%；佃农33名，占3.39%。
从以上统计数字可以看出，经过改选，乡参议员基本符合“三三制”要求，乡政府委员共产党员比例还高出“三三制”要求7%；乡参议员和政府委员的阶级成分，都符合中国社会“两头小，中间大”的阶级状况，也反映出了边区内部的阶级关系。正如中共中央曾经指出：“人员数目的分配是一种大体上的规定，各地须依当地的实际情况施行，不是要机械的凑足数目字。最下层政权的成分可以酌量变通，防止地主豪绅钻进政权机关”⑥。
“三三制”的参议会和政府委员会，都是政权机关，都是人民的权力机关。如何既加强乡里的“三三制”政权，又能贯彻民主集中制，边区很快发现与肯定了乡“一揽子”会，称赞“它是群众的马克思主义的创造”。
由于生产、征粮、防奸和整顿民兵等各项工作的需要，在边区的许多乡村，逐渐出现了一种既民主又集中的“一揽子”会，共同讨论并决定乡里的大事，然后分工执行。这种“一揽子”会，到1943年极为普遍，而且十分活跃，成为乡级“三三制”政权的主要形式。
“一揽子”会有两种：大“一揽子”会和小“一揽子”会。大“一揽子”会以乡参议会为主体，即在召开乡参议会时，乡政府委员、行政村主任、自然村村长，以及共产党支部的干事都参加，大家议，大家决，大家分工，大家去做，不分党员与非党员，也不分议员与非议员。是参议员兼了行政村主任或自然村长的，加重了他的职权；不是参议员或不兼行政职务的参议员，只要肯负责，也是有职有权。总之，议、决、执行都是“一揽子”，合乎“三三制”精神，大家一起动手。这样能够解决实际问题，能够办好事情，既没有形式主义，也没有教条主义，因此，林伯渠说：“我们应该接受这种方式，并把它传开去，使它合法化”⑦。
为了推广这种符合“三三制”的乡级政权形式，边区政府作出了明文规定：(1)用乡参议会的名义召开会议；(2)除乡参议员、行政树主任、自然村长、自卫军连长、支部干事以外，还可以吸收党小组长、劳动英雄、防奸英雄参加会议；(3)保持大家议、大家决的习惯，不必搬用有表决权无表决权的教条；(4)提倡大家分工负责，人人执行决议的精神,(5)建立领导会议的党的核心，3至5人就可以，或由支部干事会担任，或另行组织，以保证党的领导，但必须是在群众中有威信的党员，才便于随时影响非党群众。此后，这种体现“三三制”的一揽子形式，在乡村基层工作中发挥了积极的作用。
大“一揽子”会，是研究决定全乡范围大事的好形式，但不能事无巨细，所有的事都开大“一揽子”会。有些事情，可以开小“一揽子”会。这种小“一揽子”会是以乡政府委员会为主体，吸收共产党支部书记、自卫军连长，以及与讨论决定的事情有直接关系的人员参加。比如，经过参议会布置执行的大事，需要进行检查；某些临时重要任务，需要布置或传达下去；比较重要的事情，需要尽快作出决定等。召开小“一揽子”会，这种会参加的人数少，议决的问题单纯，便于做到即时、灵活与经常。
对于日常政务上有些事情，乡长不便单独作出决定时，还可以由乡长召开有共产党支部书记、自卫军连长和乡文书等乡级干部参加的“政务会议”，共同商讨作出决定。
所有这些，都是在乡一级实行“三三制”的新形式，使得边区的“三三制”政权在乡村得到巩固和发展。
①《陕甘宁边区政府文件选编》第4辑，第320页。
②《陕甘宁边区政府文件选编》第5辑，第1页。
③《陕甘宁边区政府文件选编》第5辑，第313页。
④《陕甘宁边区政府文件选编》第6辑，第93页。
⑤《抗日战争时期陕甘宁边区统一战线和三三制》，陕西人民出版杜，第461—463页。
⑥毛泽东：《抗日根据地的政权问题》(1940年3月6日)，《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第743页。
⑦《中共党史资料》第18辑，中共党史资料出版杜1986年版，第33页。
延安与中国统一战线/中共中央统战部，陕西省委统战部，延安市委统战部编著.—北京: 华文出版社,2004