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第四章 统一战线与陕甘宁边区政权建设
中共延安市委统战部组编
陕甘宁边区民主政权，是中国共产党统一战线理论与政策的逻辑必然结果，是中国共产党在陕甘宁边区建设民主政治的主要组织形式。“三三制”政权是统一战线性质的政权，是中国共产党与党外人士合作共事的重要载体，是中国人民政治协商和多党合作制度的雏形和渊源。
一、抗日统一战线的形成和政权性质的转变
陕甘宁边区的政权是在中国共产党土地革命时期创建的西北苏维埃政权的基础上，逐渐发展演变而来的。
(一)西北苏维埃政权的建设与发展
1．西北苏维埃政权的创建
大革命失败以后，根据“八·七”会议的精神，中国共产党的工作重点转入农村，开始了创建革命根据地、武装夺取政权的土地革命的新时期。1927年10月，谢子长、唐澍等领导的清涧起义在西北打响了中国共产党武装反对国民党反动派的第一枪。1928年四、五月间，渭华起义、渭北农民起义尝试红色武装割据，创建苏维埃政权。从此，中国共产党在西北地区的革命斗争揭开了创建红色根据地的新篇章。
起义失败之后，由于白色恐怖的严重，中共陕西省委派遣刘志丹、谢子长等许多优秀的共产党员到陕北和陕甘地区，从事创建革命武装的活动。1932年1月初，为适应抗日形势的需要，陕北支队、西渡黄河的晋西游击队和刘志丹领导的部队合编为西北抗日反帝同盟军。2月10日，在甘肃正宁县，反帝同盟军改编为中国工农红军陕甘游击队。4月，中共中央在《关于陕甘游击队和创建陕甘边新苏维区的决议》中，决定将陕甘游击队改编为红26军，创建照金革命根据地。1933年3月8日，中共陕甘边特别委员会成立。4月5日，建立了临时性的政权机关——陕甘边革命委员会，同时还建立了陕甘边后方游击队总指挥部。在此基础上，7月，陕甘边特委作出《关于陕甘边区党的任务的决议》，要求创建陕甘边区的中心苏维埃区域，在十月革命纪念日正式成立苏维埃政府。经过三个多月的准备工作，11月1日在甘肃荔园堡召开了陕甘边工农兵代表大会，选举成立了“陕甘边苏维埃政府委员会”、“陕甘边革命军事委员会”和“陕甘边赤卫军总指挥部”，陕甘边苏维埃政府正式成立，习仲勋当选苏维埃政府主席。
陕北地区，在陕北特委(1934年1月改属中共北方局领导)领导下，共产党人从1930年冬开始创建革命武装，进行游击战争。从1932年3月陕北第一支独立的红军武装——中国工农红军延川县游击队成立，到1934年8月陕北游击队总指挥部成立后，粉碎国民党井秀岳部对陕北根据地的第一次“围剿”，陕北的游击战争得到了广泛发展。根据地也整片连在一起。1935年1月，由陕北游击队整编的陕北工农红军改编为中国工农红军第二十七军八十四师，辖一、二、三团。至此，在陕北形成了分别以安塞、绥德、清涧、佳县、神木为中心的整块根据地。1935年1月底，陕北根据地苏维埃代表大会召开，陕北省苏维埃政府正式宣告成立，马明芳当选陕北省苏维埃政府主席。
1934年夏秋，陕北根据地的游击战争向南发展到延河流域，陕甘边根据地的游击战争向东推进到洛河川和高桥川。陕北、陕甘边两块根据地之间仅几十里之隔，聚集在秀延河和洛河之间的反革命势力已十分孤立。两块根据地和两支红军更加接近，要求加强对两块根据地的统一领导和两支红军的协同作战。1935年2月5日，陕北与陕甘边两个特委在赤源县(今子长县)周家险召开联席会议。会议决定成立中共西北工作委员会和西北革命军事委员会，统一了两块根据地党与红军的领导。5月2日，成立了中国工农红军西北军事委员会前敌总指挥部，刘志丹任总指挥，统一指挥红二十六军与二十七军进行第二次反“围剿”斗争。经过3个多月的反“围剿”作战，红军先后解放了安定、延长、延川、安塞、靖边、保安等6座县城和几十个镇子，使陕北与陕甘边两块根据地终于连成一片。至此，西北革命根据地初步形成。
西北革命根据地是陕甘宁边区的前身，它的创建和发展，沉重地打击了敌人，有力地推动了陕北地区以至整个西北地区的土地革命斗争，并为中共中央和中国工农红军的长征提供了落脚点。
2．长征胜利与西北苏维埃政权的发展
1935年7月，国民党反动派发动了对西北苏区的第三次“围剿”。在刘志丹的正确指挥下，红军北上，在绥德、清涧、吴堡歼敌2000余人，将晋军主力赶出陕北，取得了第三次反“围剿”第一阶段的胜利。9月，红二十五军长征到达永坪镇，与红二十六、二十七军会师，并整编为红十五军团。随后红十五军团南下甘泉，在崂山歼敌东北军一一〇师，在榆林桥歼敌东北军三二〇团，取得了南线反“围剿”的重大胜利。
正当第三次反“围剿”作战的紧要关头，由于中共中央驻北方代表派驻的西北代表团执行王明“左”倾冒险主义，在西北苏区发生了严重的错误肃反事件。刘志丹、高岗、马明芳、习仲勋等西北苏区一大批党政军负责人被打成右派、反革命，横遭逮捕，甚至被杀害，造成西北苏区内部的严重危机。
1935年10月，中共中央率中央红军长征到达陕北吴起镇，在听取西北苏区负责人汇报后，立即下令纠正苏区内的错误肃反活动，并成立了中共西北中央局，结束了中央驻北方代表派驻的西北代表团。11月中旬，中央红军与红十五军团会合。在毛泽东、周恩来、彭德怀的亲自指挥下，与11月下旬在直罗镇歼敌东北军一〇九师和一〇六师一个团，彻底粉碎了敌人对西北根据地的第三次“围剿”，“给中央把全国革命的大本营放在西北的任务，举行了一个奠基礼”。①
1935年11月，中华苏维埃共和国中央执行委员会在瓦窑堡发布布告，决定设立苏维埃中央政府驻西北办事处。西北办事处成立后，撤销了陕甘省，重新划分了西北苏区的行政区划，设立了陕北、陕甘两省和关中、神府、三边三个特区。
1936年2月，红军东征山西。胜利回师后，5月又挥师西征，解放了宁条梁、环县、豫旺、盐池、定边、曲子等地，开辟了大片新区，成立了十几个县的苏维埃政权，同时将陕甘省改为陕甘宁省。陕甘宁革命根据地北部从米脂、横山扩大到定边、盐池；南缘从肤施(即延安)、甘泉、鄜县(即富县)大道以西扩大到甘肃合水、庆阳、固原以北；西至豫旺南北线；东临黄河沿岸；东西长600余里，南北宽1300余里，以延安为中心的陕甘宁边区的规模基本形成。
3．苏维埃政权的性质
苏维埃政权、抗日民主政权、人民民主政权，是中国新民主主义革命过程中三个不同历史阶段的政权。虽然它们同属于新民主主义性质的政权，但也存在着一定的区别。
苏维埃政权的根本任务是动员民众、组织民众、武装民众，集中一切革命力量进行土地革命战争，打倒帝国主义在华势力，摧毁国民党地主阶级政权，建立工农民主政权，最终解放全中国。边区苏维埃政权的主要任务是，建立和巩固革命根据地，摧毁国民党地方政权，开展土地改革，保障人民民主权力，支援全国革命。
苏维埃政权是工人、农民、红军士兵和一切劳苦民众的政权，阶级基础范围相对较小。由于苏维埃确立了工农兵在这个政权中的地位，因此也就规定了这个国家的国体。按照《中华苏维埃共和国宪法大纲》规定，“中国苏维埃政权所建立的是工人和农民的民主专政的国家。在苏维埃全部政权是属于工人、农民、红军士兵及一切劳苦民众的。在苏维埃政权下，所有工人、农民、红军、士兵及劳苦民众都有权选派代表掌握政权的管理。只有军阀、官僚、地主、豪绅、资本家、富农、僧侣及一切剥削人的人和反革命分子是没有选派代表参加政权和政治自由的权利的。”②就是说，只有工人、农民、红军士兵和一切劳苦民众以及他们的家属享受政治上的民主和自由，参与国家的管理，而对于军阀、官僚、地主、豪绅、资本家、富农、僧侣及一切剥削人的人和反革命分子，则剥夺其政治上的民主和自由，对其反动的言论和行动实行专政。这就是工农民主专政。这就是苏维埃国家的国体。
苏维埃的工农民主专政同国民党的地主资产阶级专政，是两个根本对立的政权。只有消灭帝国主义、地主资产阶级的反革命政权，才能建立工人、农民的苏维埃政权。两个政权——苏维埃的工农民主专政与地主资产阶级的国民党专政的对立斗争，是当时中国政治时局中的核心，也是西北苏区与国民党斗争的实质。两个政权的对立和斗争是你死我活的斗争，它贯穿于整个土地革命的全过程。
总之苏维埃政权的性质是中国共产党领导的工农民主专政政权，它树立了工农兵等下层劳动人民的绝对权利本位，不仅排除了地主阶级、官僚资产阶级，而且排除了其他中间阶级和阶层，统一战线只表现为工农联盟。
(二)统一战线与两个政权对立的结束
1．苏维埃人民共和国的提出与政策的改变
“九一八”事变之后，1935年日本帝国主义又制造了华北事变，中华民族到了生死存亡的关头。1935年12月，中共中央政治局瓦窑堡会议提出了建立全民族抗日统一战线的策略，指出“为了使民族统一战线得到更加广大的与强有力的基础，苏维埃工农共和国及其中央政府宣告：把自己改变为苏维埃人民共和国，把自己的政策，即苏维埃工农共和国的政策的许多部分，改变到更加适合反对日本帝国主义变中国为殖民地的情况。这些策略的改变，首先就是在更充分的表明苏维埃自己不但是代表工人农民的，而且是代表中华民族的”。③
苏维埃人民共和国与苏维埃工农共和国在策略上的主要变化有：
①愿意把广大的小资产阶级群众团结到自己周围。“一切革命的小资产阶级分子，苏维埃愿意给予以选举权与被选举权。一切为帝国主义及中国反革命所打击的很多小资本工商业，苏维埃尽自己的政策与权力所及去保证他们。苏维埃老早就废除了国民党军阀的一切苛捐杂税，宣布了有利于一切小资产者的统一累进税。”
②优待知识分子。“一切同情于反日反卖国贼的知识分子，不问他们过去是否是国民党员，或在国民党政府中工作，都能享受苏维埃政府的优待，苏维埃给予他们以工作，救济他们的失业，给予他们以发展文化、教育、艺术、科学及技术天才的机会。一切受日本帝国主义和汉奸卖国贼国民党政府所驱逐、轻视与虐待的知识分子，文学家、艺术家、科学家、技术人员与新闻记者，苏维埃给予以托庇的权利。一切革命的知识分子，文学家、艺术家、科学家、技术人员与新闻记者(不问他们的出身是地主、富农或资本家)，苏维埃给予选举权与被选举权。”
③优待一切反日反卖国贼的白军官长和士兵。“一切白军官长(不分官级)、士兵、凡愿反日反卖国贼者，都有受苏维埃优待的权利。一切被国民党卖国政府所排斥裁谴的失业军人，苏维埃红军愿意给以工作。即使同红军作战者，一经解除武装，不问官兵，一律优待。其负伤者，一律医治。一切白军官兵，愿意在红军服务忠心于打倒日本帝国主义及其走狗卖国贼之事业者，苏维埃给予以选举权与被选举权。”
④愿意同反日反卖国贼的个人、团体、政治派别与武装队伍订立抗日协定。“苏维埃人民共和国及其红军向全国愿意参加打倒日本帝国主义及其走狗卖国贼事业的个人、团体、政治派别与武装队伍提议，共同组织国防政府与抗日联军，不问何种武装部队，苏维埃及红军愿意与他们订立抗日反卖国贼的协定，如过去苏维埃红军与十九路军订立抗日反蒋协定一样。”“对一切抗日反卖国贼之友军，必须尽可能的给予以实力的援助，直至直接配合作战。”
⑤改变对富农的政策。“富农的财产不没收。富农的土地，除封建剥削之部分外，不问自耕的与雇人耕的，均不没收。当农民中实行平分一切土地时，富农有与贫农中农分得同等土地之权。”
⑥对民族工商业资本家实行宽大政策。“在双方有利的条件下，欢迎他们到苏维埃人民共和国领土内投资，开设工厂与商店，保护他们生命财产之安全，尽可能的减低税租条件，以发展中国的经济。在红军占领的地方保护一切对反日反卖国贼运动有利益的工商业。使得全国人明白苏维埃人民共和国不但是政治上的自由，而且是发展中国工商业的最好地方。”④
以上政策的改变，使陕甘宁边区苏维埃政府将工农联盟为基础的单一统一战线扩大为团结一切中间阶级、阶层，建立更为广泛的统一战线的局面。因此说，苏维埃人民共和国的提出，较之苏维埃工农共和国，阶级基础更为广泛，容纳了抗日的小资产阶级、民族资产阶级和知识分子，以及一切愿意参加抗日反卖国贼的个人、团体、政治派别和白军官兵。这是中国共产党在政权建设思想上的一个重大转变，为向抗日民主政权的转变奠定了基础。
瓦窑堡会议决议还提出了在全国建立国防政府与抗日联军的问题。决议强调，“反日反卖国贼的民族统一战线之最广泛的与最高的形式，就是国防政府与抗日联军的组织。由于不同意苏维埃制度与土地革命而同意于反日反卖国贼的存在，由于中国政治经济不平衡而产生的地方割据状态，由于中国苏维埃政权现在只在中国一部分领土上胜利，此外还由于汉奸卖国贼等民族反革命为日本帝国主义帮凶的严重性，国防政府与抗日联军的组织，不但是可以的，而且是必要的。”决议认为，“中国人民反日反卖国贼的方式，是多样的，参加斗争的分子的觉悟程度，也是不一致的。”“一切反日反卖国贼的分子，不论他们代表哪一阶级，哪一政治派别，哪一社会团体，哪一武装队伍，都可以加入国防政府。一切反日反卖国贼的武装队伍，都可以加入抗日联军。国防政府与抗日联军是全中国一切反日反卖国贼力量的联合战线的政权组织，也是反日反卖国贼的民族革命战争的统一领导机关。在阶级意义上说来，它是反日反卖国贼共同目标之下的各阶级联盟。”决议要求共产党员“应该不放松一切机会去发动、组织与领导各种方式与各种程度的斗争，把这些斗争引导到国防政府与抗日联军的阶段。”⑤
国防政府和抗日联军具有全国性质，有更广泛的阶级基础，更接近于抗日民主政权。它使苏维埃人民共和国纳入了更高层次的抗日政权的范畴。但是，由于国民党统治集团的卖国政策尚待转变，因此，这一国防政府和抗日联军，同样不包括国民政府及其军队。由于国民党是掌握全国政权的党，并且有庞大的军队，因此，排斥了国民党及其军队，全民族的国防政府和抗日联军的主张是不可能实现的。虽如此，但它在中国共产党的政权思想上仍有其重大的历史意义。
2．统一战线的初步实施与两个政权对立的结束
中共中央政治局瓦窑堡会议由于没有解决与国民党统治集团的关系，反蒋与抗日并立，因而也就不可能消除两个政权的对立，同时也不可能建立起真正的抗日民族统一战线。因此，中国共产党从民族和国家大局出发，摒弃前嫌，积极开展了与国民党统治集团的统一战线工作。
1936年5月5日，中共中央以中华苏维埃人民共和国中央政府主席毛泽东、中国人民红军革命军事委员会主席朱德的名义发表了《停战议和一致抗日通电》，慎重地向南京政府诸公进言，“在亡国灭种的紧急关头，理应翻然改悔，以‘兄弟阋于墙外御其侮’的精神，在全国范围、首先在陕甘晋停止内战，双方互派代表，磋商抗日救亡具体办法，此不仅诸公之幸，实亦民族国家之福”⑥从这个通电开始，中共中央在建立抗日民族统一战线问题上，转向着重处理国共两党两军和两个政府之间的关系问题。
8月25日，中共中央在《致中国国民党书》中强调，“全国人民现在热烈要求一个真正救国救民的政府，要求一个真正的民主共和国。”“这个政府的主要纲领，必须：第一，是能够抵抗外侮的。第二，是能够给予人民以民主权利的。第三，是能够发展国民经济减轻以至免除人民生活上的痛苦的。”并郑重宣言：“赞助建立全中国统一的民主共和国”，在“全中国统一的民主共和国建立之时，苏维埃区域即可成为全中国统一的民主共和国的一个组成部分，苏区人民的代表，将参加全中国的国会，并在苏区实行与全中国一样的民主制度”⑦。《致中国国民党书》改变了中国共产党对国民党及其军队和政府极端对立的基本立场。9月1日，中共中央在《关于逼蒋抗日问题的指示》中，从根本上改变了对国民党、蒋介石的立场，指出“中国人民的主要敌人，是日本帝国主义，所以把日本帝国主义与蒋介石同等看待是错误的，‘抗日反蒋’的口号，也是不适当的”，并认为“在日本帝国主义继续进攻，全国民族革命运动继续发展的条件下，国民党中央军全部或其大部分有参加抗日的可能。我们的总方针应逼蒋抗日。”⑧此后，中共中央设法通知国民党中央，并准备派代表，或接受国民党和蒋介石的代表来苏区，以便进行两党合作的谈判。这是一个重大的转折，由此才有以后的国共合作消除两个政权的对立。
9月17日，中共中央正式作出了关于建立民主共和国的决议。决议强调，“推动国民党南京政府及其军队参加抗日战争，是实行全国性大规模的严重的抗日武装斗争之必要条件。”为此，中共中央提出了建立民主共和国的主张，因为“这是团结一切抗日力量来保障中国领土完整和预防中国人民遭受亡国灭种的惨祸的最好方法，而且这也是从广大人民的民主要求产生出来的最适当的统一战线的口号，是较之一部分领土上的苏维埃制度在地域上更普及的民主，较之全中国主要地区上国民党的一党专政大大进步的政治制度，因此便更能保障抗日战争的普遍发动与彻底胜利”。⑨这里所说的民主共和国，既不是苏维埃制度，也不是国民党的“一党专政”，而是团结一切抗日力量，实行抗日民主的，保障中国领土完整的国家。这个民主共和国，为两党的合作和消除两个政权的对立，确立了具体的奋斗目标。
由于共产党政策的感召和全国抗日救亡运动的推动，1936年12月12日，张学良、杨虎城发动“西安事变”，扣留蒋介石，提出停止内战、保障人民的民主权利、共同抗日等八项主张。在中共与张、杨的共同努力下，蒋介石接受停止“剿共”、联共抗日的主张，“西安事变”得以和平解决。从此，结束了国共内战，形成了国内和平新局面，陕甘宁革命根据地也迎来了相对稳定的时期。1937年2月10日，中共中央为实现第二次国共合作致电国民党五届三中全会，提出了救国救民的“五项国策”、“四项保证”。即“(一)停止一切内战，集中国力，一致对外；(二)保障言论、集会、结社之自由，释放一切政治犯；(三)召集各党各派各界各军的代表会议，集中全国人材，共同救国；(四)迅速完成对日抗之一切准备工作；(五)改善人民生活”。中国共产党方面则保证：“(一)在全国范围内停止推翻国民政府之武装暴动方针；(二)工农政府改名为中华民国特区政府，红军改名为国民革命军，直接受南京中央政府与军事委员会之指导；(三)在特区政府区域内，实施普选的彻底民主制度；(四)停止没收地主土地之政策，坚决执行抗日民族统一战线之共同纲领。”1937年2月21日，中国国民党三中全会通过了《关于根绝赤祸之决议》，实际接受了中国共产党提出的两党合作的建议，并规定取消国民革命军与红军的对立，取消国民政府与苏维埃政府的对立。⑩
同年3月、6月、7月和8月，中国共产党同中国国民党就结束两党两军和两个政权的对立局面，进行了积极而诚恳的谈判，并取得了关于红军改编和苏维埃区域的一般性协议，终于结束了十年来两党两军和两个政权的对立局面，实现了国内和平，促成了共同抗战。随着两个政权对立局面的结束，苏维埃区域的政权建设进入了建设民族统一战线的抗日民主政权的新阶段。
(三)陕甘宁边区政权的建立与性质
1．陕甘宁边区政府的建立
中国共产党抗日民族统一战线理论和政策的确定与实施，国民党政府承认中国共产党的合法地位，国共两党政策的改变，为陕甘宁边区政府的成立和全面抗战提供了必要的条件。在中共中央派代表团同国民党进行谈判的过程中，中华苏维埃共和国西北办事处就开始了着手进行从苏维埃政府向特区政府的转变工作。
1937年2月24日，中共中央政治局决定由林伯渠主持西北办事处工作，开始筹建陕甘宁边区政府。4月，西北办事处召开会议，讨论把苏维埃工农民主政府转变为特区政府问题，并成立了四个专门委员会研究政治、经济、文化、教育等方面的具体转变。这四个专门委员会是：选举法起草委员会，由蔡树藩、周景宁、谢觉哉、肖劲光、郭洪涛、董必武、王观澜等七人组成，蔡树藩负责，以制定特区的选举法；特区行政组织法起草委员会，由谢觉哉、蔡树藩、林伯渠、黄亚光、周兴等五人组成，谢觉哉负责，以制定特区行政的基本法规；文化建设委员会，由徐特立、张国焘、凯丰、廖承志、郭洪涛、向仲华、冯文彬等七人组成，徐特立负责，以制定特区抗日民主的文化教育工作规划；特区经济建设计划起草委员会，由蔡子伟、伍修权、马明方、曹菊如、宋裕和、汤振连、王海山等七人组成，蔡子伟负责，以制定特区经济发展规划。四个专门委员会分别在4月底开始工作。
5月12日，西北办事处行政会议正式通过由特区行政组织法起草委员会拟定的《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》，确立了陕甘宁边区的政治制度。会议还通过了由选举法起草委员会拟定的《陕甘宁边区选举条例》，开始使用陕甘宁边区名称。与此同时，当年的6月、7月、8月中国共产党与国民党就结束两党、两军和两个政权对立局面，进行了积极而诚恳的谈判，7月蒋介石在庐山发表谈话，宣布承认陕甘宁边区。“七·七”事变后，形势紧急，国共两党关于陕甘宁边区政府领导人选问题上的激烈斗争趋缓，9月6日西北办事处改组为陕甘宁边区政府，经中共中央决定由林伯渠、张国焘、秦邦宪、董必武、徐特立、谢觉哉、郭洪涛、马明方、高岗9人为边区政府委员(也称主席团委员)，林伯渠为主席，张国焘为副主席，首府延安，宣告陕甘宁边区政府正式成立。10月12日，国民政府行政院第333次会议通过陕甘宁边区政府任免决议(未正式公布)，承认陕甘宁边区政府，直属国民政府行政院领导。边区政府成立后，西北办事处的下属机构相继改为边区政府的厅、处。
陕甘宁边区总面积12.9608万平方公里，人口200万。1937年7月到12月，经蒋介石承认并为国民政府行政院例会正式通过的辖治县共26县(开始划定的行政区为23个县，后指定八路募补区时增加了3个县)。计有陕西的绥德、米脂、清涧、神府(神木府谷各一部分)、延川、延长、肤施(即延安)、甘泉、鄜县(即富县)、旬邑、靖边、定边、淳化、安定、安塞、保安(即志丹)；甘肃的庆阳、合水、镇原、宁县、环县、正宁；宁夏的盐池、豫旺，共26县。
陕甘宁边区政府的正式成立，标志着工农苏维埃政权时期的结束和建设抗日民主政权阶段的开始。它不仅在陕甘宁根据地的政权建设史上有重大的意义，而且对中国共产党领导的整个新民主主义革命过程中的政权建设具有划时代的意义，它是中国共产党领导的第一个，也是当时唯一的一个统一战线的抗日民主政权，在全中国竖起了一面抗日民主的旗帜。
2．从苏维埃代表大会到边区参议会的转变
“苏维埃”是俄文“COBET”的音译，俄文的含意是议会、代表会议或理事会，是1905年俄国革命中创造的一种政权组织形式，也就是工农民主的政治制度和组织形式。中共六大在《苏维埃政权组织问题决议案》中指出，“苏维埃的正式名称应当是工农兵代表会议(乡区的可简称农民代表会议)”。(11)就是说，工人、农民和士兵通过“代表会议”这种组织形式，来管理国家，实施自己的权力。因此，所谓苏维埃政权就是工农民主专政政权。
1927年12月11日举行广州起义中，组织了中国的第一个苏维埃，即“广州苏维埃政府”。此后，在全国各地的起义和革命根据地普遍建立了“苏维埃”政权。1931年11月7日，第一次全国苏维埃代表大会在江西瑞金召开。会议决定了中华苏维埃共和国政纲，制定和通过了中华苏维埃共和国宪法，选举产生了中华苏维埃中央执行委员会。1934年1月22日至2月1日在江西瑞金召开了第二次苏维埃全国代表大会。陕甘、陕北根据地在土地革命中也都分别建立了苏维埃政权，陕北省于1936年3月10日至15日召开了第二次苏维埃代表大会，但由于国内战争形势严酷，西北革命根据地没有召开过统一的苏维埃代表大会，也没有建立过统一的苏维埃代表大会制度。
为了适应“华北事变”后抗日救亡运动的新形势，团结一切抗日力量反对日本帝国主义的侵略，1936年9月17日中共中央作出了《关于抗日救亡运动的新形势与民主共和国的决议》，提出了民主共和国的口号。1937年5月，西北办事处颁布了《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》和《陕甘宁边区选举条例》等法规，规定在陕甘宁边区实行议会民主制，“各级议会议员，由选民直接选举。各级行政长官——乡长、区长、县长、边区政府主席，由各级议会选举”，“县议会闭会时，县常驻议员代行职权；边区议会闭会时，设边区常驻议员代行职权”，(12)各级政府直接对议会负责。同时，选举条例规定，除汉奸，经法庭判决被剥夺公民权和精神病患者外，凡居住在陕甘宁边区区域的人民，选举之日年满十六周岁的，无男女、宗教、民族、文化的区别，都有选举权和被选举权。纲要和选举条例规定的边区民主政治的组织形式和具体内容，奠定了抗日民主政治的基础，也为参议会制度的建立准备了条件。
依据纲要和选举条例的规定，从1937年7月起边区进行了乡、区、县议员选举。11月，进行了边区议员选举，并准备召开边区议会，选举产业边区政府。由于日本侵略者进攻边区等原因，原定于1938年1月召开的边区议会，不得不一再延期。1938年3月，国民党在汉口召开临时代表大会，制定了《抗战建国纲领》，并决定设立国民参政会，并于7月召开了第一届国民参政会。会上作出了关于在各省、市召开参议会的决定。9月，国民政府公布了《省参议会组织条例》。陕甘宁边区政府参照《省参议会组织条例》，于1938年11月25日决定改陕甘宁边议会为陕甘宁边区参议会，以保持行政组织上的统一，并呈请国民政府暨行政院、国民参政会备案。1939年1月17日至2月4日，在边区第一次民主选举的基础上，陕甘宁区第一届参议会在延安胜利召开。至此，实现了由工农兵苏维埃代表大会到陕甘宁边区参议会的转变。
从苏维埃代表会议到参议会是一个极大的转变。这个转变是全国抗日救亡运动的要求，是建立、巩固和扩大国共两党抗日民族统一战线的要求，也是边区进行民主政治建设和建设模范的抗日民主根据地的要求。
3．陕甘宁边区政权的性质
陕甘宁边区政权是中国共产党领导的抗日民族统一战线政权，可以从所担负的历史任务、政权的阶级基础、民主与专政的内容以及组织形式四个方面来理解其性质。
首先，从所担负的历史任务来看，陕甘宁边区政权所担负的历史任务可以分为两个历史时期。抗日战争时期所担负的主要历史任务是建立最广泛的抗日民族统一战线，发动、团结和组织一切力量反对日本帝国主义及汉奸卖国贼，实现中国的独立、自由、民主。团结一切抗日力量，巩固和发展边区的各项事业，领导和支援解放区，建设边区为模范的抗日民主根据地和全国民主政治运动的中心。解放战争时期所担负的主要历史任务是建立最广泛的人民民主统一战线，发动、团结和组织一切革命力量，反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义，变半殖民地、半封建的中国为无产阶级领导的人民大众的新民主主义的中国，边区人民民主政权主要是保卫边区，进行土地改革，发展生产，支援全国解放战争。
第二，从阶级基础来看，抗日民主政权是一切赞成抗日的人们的政权，包括工人、农民、城市小资产阶级、民族资产阶级及地主阶级中赞成抗日与民主的分子，阶级基础最为广泛。人民民主政权则是一切赞成反对帝国主义，又赞成革命的人们的政权，包括工人、农民、城市小资产阶级、民族资产阶级、开明绅士和其他爱国民主人士，阶级基础仍然极其广泛。
第三，从民主与专政的内容来看。抗日民主政权条件下，一切赞成抗日的人们都属于人民的范畴，包括地主、富农、资本家都享有选举与被选举权等民主权利，只有汉奸和其他卖国贼被剥夺了民主权利，是专政的对象。在人民民主政权条件下，工人、农民、城市小资产阶级、民族资产阶级和其他爱国分子，是国家的主人，享有各种民主权利，而地主、官僚资产阶级及代表这些阶级的国民党反动派及其帮凶属于人民的敌人，是专政的对象。
第四，从组织形式来看。从政体上说，边区的苏维埃政权、抗日民主政权、人民民主政权都坚持了民主集中制的原则。但是，前者是民主基础上的高度集权，各级苏维埃代表大会的选举是间接的；苏维埃代表大会及其常设机构执行委员会是权力机关，而执行委员会及其领导的人民委员会是执行机关，所以权力机关与执行机关没有严格界限，政权构成是议与行合一的。后二者则实行直接选举，即由人民直接选举代表组成各级参议会或人民代表大会作为政权的权力机关；由权力机关决定大政方针，并选举同级政府作为政权的执行机关；政府对权力机关负责，受权力机关监督。抗战时期，采用的是资本主义议会制，在边区为参议会制度，抗战胜利后逐步改为人民代表大会制度。边区第三次选举时乡议会也改为人民代表大会，而人民代表大会是一种新型的民主形式，比资本主义议会制度更符合中国国情，更具优越性。
陕甘宁边区的政权，无论是苏维埃工农民主政权、抗日民主政权，还是人民民主政权，从本质上说都属于新民主主义性质的政权。因为这三种形式的政权都是为了完成反帝、反封建、反官僚资本主义这个中国新民主主义革命的总任务，都是为了推翻中国大地主大资产阶级的联合统治，都是在中国无产阶级及其先锋队——中国共产党的领导下，以工农联盟为主体几个革命阶级联合专政的统一战线政权。
① 《毛泽东选集》(合订本)，人民出版社1964年版，第136页。
② 《六大以来》(上)，人民出版社1980年版，第170页。
③ 《六大以来》(上)，人民出版社1980年版，第739页。
④ 《六大以来》(上)，人民出版社1980年版，第239～740页。
⑤ 以上引文参见《六大以来》(上)，人民出版社1980年版，第738页。
⑥ 《红色中华》1936年5月16日第1版。
⑦ 《六大以来》(上)，人民出版社1980年版，第775页。
⑧ 《六大以来》(上)，人民出版社1980年版，第778页。
⑨ 《六大以来》(上)，人民出版社1980年版，第780页。
⑩ 《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》(下册)，光明日报出版社1985年版，第433～436页。
(11) 《六大以来》(上)，人民出版社1981年版，第170页。
(12) 《陕甘宁边区参议会》(资料选辑)，中央党校科研办公室发行，第42页。
延安时期统一战线研究/中共延安市委统战部组编.-北京:华文出版社，2010.1