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第十五章 边区的税务与税收/第一节 皖南事变后边区对税务的整顿/三
黄正林
三、边区税收工作的逐步改进
1937年至1940年是边区税收的初创时期，由于受到苏维埃时期征税方法的影响，边区的税收制度存在着一些问题。因此，在1941年11月召开的边区第二届参议会上参议员就财政和税收问题提了一些提案，如“公营商店加入该地商会并和商人同样负担案”，“统一边区与晋西北间货物之出进口税，实行一次征税，以利商运案”，“征收公粮，请按收粮多寡为标准案”，“改救国公粮为农业税案”，“实行合理负担案”，“实行农业统一累进税，以期人民负担公平案”，“整理财政与统一税收案”等。①从这些提案中来看，边区的税收问题颇受关注。因此，在这次参议会上做出了《关于税收问题的决议》。决议认为，边区的税收制度存在的主要问题是：“(一)因为缺乏普遍的关于居民财产和收入的调查，各级政府在分配公粮等负担时，只好靠概括的估计，以致不能使负担完全公平合理。(二)个别地方的区乡工作人员，在分配负担时，未按人民现在的财产等第和收入状况，而按过去或分配土地前的经济状况。(三)部分工作人员，假公济私的耍私情，破坏政府税则。(四)个别地方的负担集中在少数人身上，致使一部分人民负担过重。”如何改变目前税收存在的问题，决议指出：“(一)明年度普遍进行公私财产和收入的调查，建立税收制度的科学基础。(二)不分地主、佃农、自耕农，或雇主工人，除极贫者外，均应按照现有的财产等第或所得多寡缴纳累进税，负担人口应在80%以上。(三)累进税应力求适合各阶层人民的经济情况，起征点不应过低，致使真正无力负担之赤贫户强纳负担，同时累进最高率亦不应过高，致使负担集中在少数人身上。(四)在乡村中负担分配之权，即规定各户负担等第与数额之权，属于乡参议会、村民大会，任何其他机关，不得越俎代庖。(五)一切有徇情舞弊行为之公务人员，应受行政处分和法律制裁。(六)非得本会或本会常驻会之批准，不得增加人民负担或作临时的财力物力动员。(七)一切财力物力动员工作，由各级政府负责主持进行。”②边区参议会的这个决议为边区各种税收制度、法规的制定提出了最基本的原则，它既符合中共在抗战时期的税收政策，又在某种程度上限制了政府的权力，政府要增加税收或临时增加负担都要通过参议会的批准，试图让边区的税收制度化、规范化。如在以后颁布的各种税收条例中取消了诸如“边区政府如认为其他货物有征税之必要者，得随时以命令征收之”的条款(1940年5月30日颁布的《陕甘宁边区货物税暂行条例》)。尽管边区参议会不可能完全约束政府的权力和行，但这一决议对边区各种税收政策、制度的制定产生了一些影响。如根据这次参议会通过“公营商店加入各地商会，遵守会章，并和商人一样负担”的提案，在1942年10月修正的营业税条例中规定：“凡在边区境内设有固定地址长期经营商工业之店、坊、栈、庄、厂、号，不论公营或私营，均须定期完纳营业税。”③边区在制定税法、税制和稽征管理等法规时，采纳了这些提案和决议所反映的精神。
在边区第二届参议会之后，1942年提出了税收“初步正规化”的口号，在各种制度方面都有所改进，特别是整风运动的开展，在征收中普遍要求建立深入调查，实事求是的工作作风。但也存在不少问题，如政府与税务机关权责不清的问题，有的地方政府对税务不重视，采取旁观的态度，有的放弃了政府对税务的监督职权，有的则对税务干涉过多，不顾组织系统和税收法令，直接命令税局减免税收，又如税收实践和税收法规脱节，税务人员欺压百姓，各级党政军部门的公营商店抗税等等。因此，为了总结一年来税收工作取得的经验和存在的问题，8月，边区召开了第二届税务局长联席会议。为祝贺税收会议的召开，《解放日报》发表了《革命的税收》的社论，指出边区的税收原则是“取之合理”，“用之得当”。边区的税收只有6%用于税务行政，94%都是用来支持艰苦的抗战，用来进行边区的政治、经济、文化的各种建设，为边区各阶层人民谋福利。边区的税源有农业税(暂时征收救国公粮)、货物税和营业税，所有的税则都是依“累进制”来保证负担的公平合理，而且在估价过程中，要经过当地参议会、政府、商会等机关团体联合组织的评议会民主评议之后，才确定负担税额。社论还指出：税收制度虽然已经奠定了基础，“但各种税则条例还有许多应当改进之处。我们知道税政的目的除了充裕财政之外，还要注意保护境内产品，才能发展生产，也才能增加税源，而保护产品，又须灵活规定，才能调剂商品。例如保护丝绵布匹，提高布匹进口税，但同时也要设法保证陇东等地非产布区的衣料供给，使得一切税制在正规之中，又能因地制宜，而有利于地方经济的发展。据说这次税局会议，将重新审查各种税制条例，我们希望大会详加讨论，把一年来的经验，总结到条文里面去，并且把条文写得更简单明了些，好让人民易懂，税工易做。”④所以，这次会议主要检讨“过去各种制度的缺点，改进了一切繁杂而不切实的制度。例如花证票照等都减少了类别，容易认识出来，以便稽查，并提出票照、报解与经费等三种制度，作为中心环节，首先使之走向正规化道路。”这次会议还提出了1942年的中心业务是加强营业税的征收，以增加财政收入。⑤因此，第二届税务局长联席会议的召开，标志着边区的税收工作、税制建设在“初步正规化”的口号下迈出了坚实的一步。根据这次会议的总体精神，边区对过去的税收法规做了全面的修正，颁布了新的税收法规，不但调整了征收范围，增加了税目，提高了税率，而且使税务管理制度也逐渐健全了。
第二届税务局长会议后，为了明确政府与税务机关的权责问题，特别是为了明确政府在税收监督方面的权限，11月2日，边区政府发出命令(战字第506号)，责成地方政府帮助税收工作，命令指出：
第一，查税务委员会，是地方政府监督税务局所，及推动各机关帮助税务的有效组织形式，故凡有设立税务局的地方须依照以前颁发的税务委员会的组织章程，组织税务委员会依照规定协助税局推进工作。
第二，责成地方保安警卫部队及自卫军，负责协助税务局所，查禁本府命令禁止的仇货毒品等违禁物品及检查偷漏并将查获之违禁品，全部随时送交税局处理，各部队或自卫军不得自行处理或隐藏。
第三，严饬所有公营商店，遵章纳税，当地政府和驻军须给予税务机关有效的帮助。
第四，经常注意群众中对税务机关的各种舆论，并查明事实，如税务机关有违章情事，群众或对税务工作有误解时应帮助纠正与解决。
第五，除税工人员有违法行为，可依司法程序处理外，在其执行职务时，不得以命令领导，纵在执行有不适当处，应采取从旁协助解决的态度，通过税务委员会，检查督促，如税局拒不执行时，则由税务委员会函报税务总局或财政厅处理。⑥
这一命令旨在理顺各级地方政府与税务机关的权责关系，要求地方政府不仅监督税务机关依法征税，而且要帮助税务机关解决征税中的困难。
1943年，继续加强票照、报解与经费三种制度的建设外，提出建立严格的检查制度，主要检查税收政策与业务的执行程度和税务人员的考核。在税收制度建设方面，为了打击边区外敌对势力的倾销政策和偷税漏税，颁布了《陕甘宁边区政府活动税级使用规则》和《陕甘宁边区政府货物过境回税使用办法》，这两个法规的实行，有效地配合了边区战时物资管理政策。在税收的征收方面，主要抓了两项工作：一是加强稽查，建立流动征稽。经过1942年和1943年的精兵简政，边区剩下4个税务分局、29个县局、51个税所，360名税务人员⑦，在一些地方留下了空隙。为了不影响税收，税务总局决定在一些地方设立据点，建立流动征稽。一是加强营业税的调查研究，主要是在延安市、定边市、志丹县进行了商业调查和研究，目的是改变“过去营业税征收中的纯摊派现象，以求得农商之间与商人之间的负担公平合理。”⑧1943年在税制方面最大的改革是颁布农业统一累进税条例并在延安、庆阳、安塞试行农业统一累进税。
在边区遭到日军和顽固派的严密封锁，出入口税日渐减少的情况下，对营业税进行整顿是1944年边区税务工作的中心任务。主要整顿的内容包括：征收范围、税率、征收办法、临时贸易税的税率及征收办法、改进酒类牌照税办法和改行产地税。⑨在货物税征收方面主要任务是修改征收条例及税率，改订稽查人员奖惩办法。在农业税方面，继续扩大农业统一累进税的试行范围。根据以上的中心任务，1944年7月，修正了一些主要的税收法规，特别是对货物税条例、营业税条例进行了修订，颁布了农业统一累进税条例，对各税种的征收范围、税率和征收方法做了比较大的调整。
总之，皖南事变以来，边区的政治经济环境发生了很大的变化，边区政府不失时机地整顿税收，健全各种税收制度，并且根据边区经济的变化不断地调整税收政策，既增加了边区的财政收入，又推动和保护了边区经济的发展。
①《陕甘宁边区参议会》(资料选辑)，第322—327页。
②《陕甘宁边区参议会》(资料选辑)，第274—275页。
③《陕甘宁边区政府文件选编》第6辑，第364页。
④《解放日报》1942年8月11日。
⑤《陕甘宁革命根据地工商税收史料选编》第4册，第295页。
⑥《陕甘宁革命根据地工商税收史料选编》第3册。第312—313页。
⑦《陕甘宁革命根据地工商税收史料选编》第4册，第293页。
⑧《陕甘宁革命根据地工商税收史料选编》第4册，第296页。
⑨《陕甘宁革命根据地工商税收史料选编》第5册，第63页。
陕甘宁边区社会经济史（1937—1945）/黄正林著，—北京：人民出版社，2006