(一)边区的三次民主选举运动
　　1.边区第一次民主选举运动
　　1937年下半年，边区开始了第一次民主选举运动。为了真正保证选举的普遍性，以适应由苏维埃民主制向抗日民主制转变的需要，在正式选举开始之前，边区选举委员会进行了充分的准备工作。其中最重要的是训练干部，决定由当时的中华苏维埃西北办事处及陕甘宁省各办一个训练班，训练100名能够组织、领导选举运动的干部。干部训练的主要内容是学习《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》、《陕甘宁边区选举条例》和《选举委员会的工作细则》，以及有关宣传材料，如谢觉哉写的《今年的选举运动》等。通过教育培训，这些干部比较好地掌握了党和政府关于选举的方针、政策和原则，保证了对选举运动的正确领导。7月份乡级选举开始后，第一个步骤就是宣传发动，中心内容是向选民阐明从苏维埃民主向抗日民主的转变。在苏维埃民主制度下，地主、富农被剥夺了选举权和被选举权；在抗日民主制度下，则要恢复其选举权和被选举权。这一重大转变，对于许多贫苦农民的选民来说，一时也难于接受。因此，宣传发动的目的就是使选民接受抗日民主的选举制，并能积极投入到选举运动中来。同时，在提出候选人名单时，由于地主、富农没有组织，由此往往没有他们的候选人，在这种情况下，选举委员会就主动提出一些地主、富农及民主分子的候选人名单，并且还努力向群众做工作，以便使其得以通过或正式当选。因此，边区第一次民主选举与苏维埃时期选举相比有了明显的变化，既充分调动了广大工农群众参与民主政治建设的积极性和热情，也得到了中间阶层人士的拥护和支持。在选举各级参议员时，全边区平均有70％以上的选民参加，有的地方甚至达到80％至90％。就选举结果看，虽工农基本群众占了绝大多数，但也有地主、资本家(在边区主要是商人)的代表。据当时固临、延安、安定、曲子四个县选举结果统计，在当选的县以下各级参议员中，各阶级、阶层所占的比例(百分比)如下：①
　　当然，边区第一次民主选举也有不足的地方，最主要的是在当选的边区参议会议员中，几乎是“清一色”的共产党人，边区民意机关成了共产党员的“一统天下”，不符合党关于建立广泛抗日民主政权的需要。尽管造成这种状况的主要原因是因为共产党在群众中有极高的威信，工农基本群众已经掌握着政权，以及没有其他政党或团体的竞争等，但同时也说明了我们党在某些政策上还有需要进一步改进和完善的地方。1940年中国共产党“三三制”政权原则的确立，为边区第二次民主选举比较好地解决这一问题提供了政策保证。
　　2.边区第二次民主选举运动
　　1940年11月，边区第二次民主选举即“三三制”选举拉开帷幕。为使这次选举能正确执行党的“三三制”政策，进一步体现选举的普遍性，以建立起真正的抗日民主政权，陕甘宁边区政府、中共陕甘宁边区中央局等先后颁布和发出了《陕甘宁边区各级选举委员会组织规程》、《关于彻底实行“三三制”的选举运动给各级党委的指示》、《为改选和选举各级参议会的指示信》、《为改选各级参议会第二次指示信》等文件、指示，阐述了实行“三三制”选举的意义、原则和方法，为选举运动的顺利开展提供了理论和政策保障。1941年2月，在充分准备和宣传动员的基础上，依据《陕甘宁边区各级参议会选举条例》和党的“三三制”政策，分别举办选举训练班，培训选举工作骨干，同时进行选举试点，在宣传试点的基础上，四五月份边区乡级选举普遍展开，到六七月份先后完成，全边区30个县，平均80％以上的选民参加了选举，共选出乡(市)参议员29460名，其中边区直属12个县市10329名，绥德分区5个县10077名，关中分区5个县2278名，三边分区2个县1341名，陇东分区6个县5435名。
　　随着乡级选举的逐步结束，选举县和边区参议员的准备工作也相继开始。7月24日，中共中央西北局(由中共陕甘宁边区中央局改组而成)专门发出通知，就确定边区参议会议员候选人问题提出三项原则：第一，必须“根据着党的统一战线政策与‘三三制’原则的精神”来确定候选人名单：第二，“对于我们党所提出的必须当选的候选人，应向群众详细解释其履历，使其为群众了解与拥护，达到百分之百的当选。不仅要保证共产党员的当选，并且要保证非党人士的当选”；第三，各县可依据上述原则，“在不增加共产党员名额的情况下，酌量变动，以达到符合地方实际情况的需要。”②根据这一指示精神，各县正式确定了县和边区两级参议会议员的候选人，并于8、9月份陆续召开了县参议会，共选出2624名县参议会议员和242名边区参议会议员(包括31名候补参议员)。针对在当选的边区参议员中，共产党员所占比例仍然过大，议员代表性不够广泛和普遍的问题，边区政府根据选举条例的规定，又专门发出《关于聘请非党民主人士为边区参议会正式议员的通知》，并随之向各县下发拟聘请为边区参议会议员的非党候选人名单。各县政府会同选举委员会很快聘请了46名非党人士(其中绝大部分是开明士绅)为边区参议会正式议员。根据同一精神和作法，各县也聘请了数额不等的落选非党派候选人为县参议会正式参议员，从而进一步改变了县及边区两级参议会成分结构。经过改选以后，边区各级参议会议员和政府委员具有了更广泛的代表性。从党派关系上看，全边区共产党员平均占三分之一强，大致符合“三三制”原则的要求。从阶级关系上看，虽农民阶级(包括贫民和中农)占绝大多数，但也广泛包括了其他阶级或阶层。“三三制”政权的建立和巩固成为推动抗日战争走向胜利的强大民主动力。
　　3.边区第三次民主普选运动
　　在经过1938年和1941年两次普选运动(指乡、县、边区三级同时开展选举工作)之后，1945年下半年，为进一步巩固与发展边区抗日民主政治建设的成果，边区举行了第三次民主选举。早在1945年2月28日，边区政府第96次政务会议就讨论了筹备这次选举运动事宜，决定聘请党政军民及少数民族代表和劳动英雄代表共11人组成边区选举委员会，推进和领导边区的选举工作。8月4日，边区第106次政务会议又决定立即进行普选准备工作，要求各分区各选择一个乡先行试点，并指示延安大学和机关、学校开办短期选举工作干部训练班(9月下旬延大选训班开学)，然后派到各地协助工作。8月27日，边区政府公布了《陕甘宁边区各级选举委员会组织规程》，具体规定了各级选举委员会的性质、职权、组织机构、任期与经费等事项。
　　抗日战争胜利伊始，9月6日，边区政府又发出了《关于今年选举工作的训令》，指出抗日战争已胜利结束，全国人民已进入为和平、民主、团结而奋斗的新时期，在新的历史时期，边区的干部和群众要在政治、经济、军事、文化各方面的建设上作出更好的榜样，有力地参加和推动为全国的和平、民主、团结而奋斗的事业，即将开展的选举运动的政治出发点就是要保证新产生的“三三制”联合政府能胜利地履行其历史任务。训令强调，必须做到：1.坚持不分阶级、党派、民族、性别、信仰，不受财产与文化程度限制，普遍、平等、直接、无记名投票的选举原则；2.发动人民彻底检查政府工作，检查各种政策的正确性及其执行的程度，检查政务人员的工作作风，展开批评与自我批评，真正做到“知无不言，言无不尽”，一方面使人民能更好地识别人才，选举为他们所信仰与需要的人物，以加强各级政权，另一方面使人民能更多地熟悉政府工作，提出问题，发表意见，以为今后改进工作的基础；3.任何公民都有依据选举条例进行选举和被选举的权力；4.各级政府都需成立选举委员会，进行选举的各项准备工作。
　　1945年九十月间，边区和各分区选择典型乡进行了选举工作的试点；各县召开县、区、乡干部会议(县级干部也尽量参加)学习西北局和边区政府关于第三次普选工作的指示以及乡选试点工作经验。
　　从10月中旬起，边区全面展开改选乡、县、边区三级政权的第三次民主普选运动。到11月下旬，全边区完成了乡级人民代表的选举，到1946年1月，全边区各地都召开了乡人民代表会，改选了乡级政权(改选乡长及乡政府委员)。到1946年3月上旬，边区各县都召开了新选出的县参议会，改选了县级政权的领导。结合乡选和县(市)选，各县(市)都选出了边区参议员，1946年4月2日至27日，陕甘宁边区第三届参议会第一次会议在延安隆重举行，边区第三次民主普选运动至此圆满结束。
　　边区第三次民主普选运动，实质上是政府人员同广大群众相结合的自下而上的整顿政风运动，是几年来政权建设工作中整风运动的继续和发展。因此，这次选举运动比以前各次选举都更强调搞好选举的关键是检查政府的工作和人员，这也是边区第三次选举运动的一个显著特点。由于继续贯彻“三三制”原则，这次普选运动的结果是共产党人在绝大多数乡的代表里不够1／3，有的刚占1／3，如米脂县民丰区三乡代表会24个代表中共产党员占8个，在县和边区参议会里共产党员也只占1／3(边区参议员共170人，共产党员61名，占总数的35.9％)，从而巩固了民主联合政府，得到各方面人士的赞扬。党外人士，边区政府副主席李鼎铭在第三届边区参议会第一次大会上作选举工作报告时指出：实行“三三制”是边区选举制度的一个“重要特点”，“共产党方面限制自己的候选人，并且反转来替各党各派、无党无派提出候选人，替各阶层提出候选人，为他们竞选，外头哪得有这种情形?人家是自己竞选还来不及呢!”同时驳斥了所谓“边区政权，是共产党把持包办”的说法，用事实说明在边区真正“建立了大家有职有权的民主联合政府”。许多参议员都盛赞共产党的“三三制”政策执行得好。
　　1946年3月20日，陕甘宁边区选举委员会发出了《关于边区第三届参议会参议员选举结果的通知》，宣布此次边区三级普选已经完成，乡、县，边区三级代表与参议员均已选出。本届边区级参议员共选出170人(男163人，女7人)，其中正式议员135人，候补议员35人，新选出的113人；议员中共产党员61人(占35.9％)，旧国民党员19人(占11.2％)，救国会1人，无党派人士89人(占52.4％)；汉族64人，蒙族3人，回族3人；天主教徒3人。社会成分：地主34人，富农26人，中农69人，贫农18人，工业资本家3人，中小商人9人，城市小资产阶级3人，城市贫民2人，工人6人。共38个选举单位：30个县、1个相当于县的市、1个中心区、1个直属区等33个选举单位选出149人，驻军单位选出10人，工厂单位选出6人，专门学校单位选出1人，蒙民单位选出3人，回民单位选出1人(另2名回民议员是由县单位选出的)。
　　4月2日，边区第三届参议会第一次大会在延安隆重开幕，出席开幕式的正式议员121人，候补议员21人。大会历时25天，于4日27日圆满结束。特别值得一提的是，此次大会通过了一系列重要提案：首先是政府提出的《陕甘宁边区复员方案》、《陕甘宁边区1946年到1948年建设计划方案》，边区财政工作计划、《陕甘宁边区宪法原则》、《陕甘宁边区婚姻条例》、《陕甘宁边区营业税暂行条例》。此外，在政治方面的提案主要有：参议会常驻会选聘专家起草的《边区宪法草案》，建立边区和县两级参议会常驻会工作制度及其职权，关于实行土地登记，贯彻减租减息，废止抗战义务动员，发展邮电通讯，加强干部教育，改进工作作风等；在财经方面的提案有：改进税收工作，精耕细作，改良农作法，提高技术、组织劳动、发展边区农业，工业，发展交通，改良道路等；在文教方面的提案有：确定小学学制。扩充医药设备，培植医务人才，继续改造巫神，积极推广妇婴卫生等；在特种方面的提案有：加强地方人民自卫力量、保卫边区，加强西乌审旗民主建设，交涉收回三边教区土地，通电要求国民政府释放张学良、杨虎城二将军及全国一切爱国政治犯，要求蒋介石实行四项诺言及政协决议，停止内战，解散特务组织，严惩南通封丘惨案、北平中山公园事件罪魁及暗杀李兆麟将军的凶手，要求国民党政府迅速撤除包围边区的军队、平毁工事、恢复交通，并请北平军调执行部派遣执行小组前来调处等提案。从而为更进一步把各解放区人民和全国人民团结起来，把边区的各种建设更向前推进一步，推动全国走向和平、民主、繁荣与富强，给各解放区乃至全国做出了好的榜样。使边区继续向着经济繁荣、文化普及、政治民主、生活提高更加发展的目标前进。
　　(二)加强乡村自治与逐步健全法制
　　边区和平民主建设的重要内容之一就是要实行一系列切实可行的措施与制度，提高人民当家作主的积极性并使人民群众能够在实际上当家作主。在这方面，边区采取的重要措施之一就是加强乡村自治。1941年边区参议会决定乡(市)政权采取“议行合一制”，议员直接由人民选举，直接向人民负责。但在行政制度上仍然另设行政村主任与自然村长，实际掌管行政。这样，乡参议会只管议事，不管执行，仍然是议行并立。1945年10月14日，边区第三次普选运动前夕，边区参议会常驻会和边区政府联合发出通知，决定改乡议会制为乡人民代表会制，具体规定：“改乡市参议会为乡市人民代表会。代表会各代表一方而有代表居民意见商决本乡市应兴应革事项及选举与罢免乡市长等立法职权，另方面又代表乡市政府领导所属选举单位居民，推行各种建设等行政事宜.各自然村代表执行村长职务，各行政村代表可互推代表主任1人，协助乡长执行行政村主任职务，不另设自然村长及行政村主任。”即乡代表会是乡政权的最高权力机关，同时又是执行一机关，是真正的“议行合一制”。通知还规定：在这次普选运动中，“乡、市选举区域，一般改为以自然村为单位，人口过少的村庄，得与附近村庄联合选举代表，人口多的村庄，可按规定比额，选举1个以上代表，代表与领导所属选举单位居民。”这就是说，乡人民代表会制是以自然村为基础的。
　　1946年4月4日，边区政府主席林伯渠在第三届边区参议会第一次大会上的报告中指出：“继续发扬政治民主”的“头一个任务，是加强乡村自治”。他指出，由于边区生产运动的发展与文教运动的开展以及三次普选运动，为乡村自治培植了充分条件。他强调在实行乡村自治中要注意六个方面的问题：(一)以自然村为基础，从村民最关切的事情着手，做出成绩，逐步推广，不要贪多，也不要强求各村一个样子；(二)以自然村为基础，发现、培养和巩固村的核心；(三)改进乡政府的工作方式，具体帮助村主任、村代表进行工作，实际解决问题，去掉简单命令的习惯；(四)从乡村公产及人民乐意的办法中，筹集一定的自治经费；(五)上级领导必须符合加强乡村自治的精神。县政府必须与乡政府保持经常密切的联系。区公署只是县政府的助理机关，协助县政府检查和帮助村乡工作，不宜当作一级政权使用；(六)继续进行每年一次与乡选结合起来的乡村干部冬训。边区各级党政干部都注意了乡村自治问题。绥德县王家坪建立了9个人的核心组织，创造了“自治模范村”。
　　随着和平民主建设事业的发展，逐步健全法律与制度的问题就提到议事日程上来了。1945年10月中旬到12月下旬，边区举行了为期72天的司法工作会议，总结了司法工作的经验教训，认识了“调解为主，审判为辅”口号在实践中的弊端，明确了“马锡五审判”的基本精神(联系群众的民主作风)，确定了调解与审判的原则，对司法制度(如审判的独立性)和司法干部的培养等问题进行了详尽的讨论，修改了土地、租佃、婚姻等条例。
　　1946年4月，林伯渠在第三届边区参议会第一次大会上的报告中提出了“健全法律与制度，加强公务人员奉公守法的观点与习惯”的任务：(一)边区人民应有自己的“省宪”以代替1941年制定的《边区施政纲领》。大会责成参议会常驻委员会限期完成起草工作，经人民讨论后，提交下届大会通过。(二)依据边区情况和已有经验，制定或修正各种必要的单行法规，逐渐促进法律的完整性和固定性，大会修订了《边区婚姻条例》和《边区营业税暂行条例》。(三)健全司法机关和检查机关，司法机关对法律负责，进行独立审判，不受任何地方行政的干涉，检查机关执行检查人民和公务人员违法行为之职权。(四)依民主集中制原则与新的建设环境，改进某些行政制度，如财务、税收、人事、奖惩、公安等。(五)在公务人员中进行奉公守法教育，做到以身作则，有犯法行为，依法办理，不容有任何循私偏袒。由于乡、县、边区三级同时开展的第三次普选运动的完成，在加强乡村自治、健全法制、公务人员树立奉公守法观念方面取得了可喜的进步。
　　①靳铭、曾鹿平主编：《人民代表大会制度的雏形》，陕西人民出版社1998年版，第78页。
　　②陈国昌等主编：《辉煌十三年》，陕西人民出版社2003年版，第67页。