陕甘宁边区位于西北黄土高原，除了自然条件的恶劣外，边区人民在经济上还受着残酷的封建剥削；政治上，封建军阀对人民为所欲为，土豪劣绅更是为虎作伥，鱼肉百姓。在这种情况下，人民的人权、财权毫无保障，处在暴政、苛捐杂税和高利贷等重重压迫之下，造成了大批社会弱势群体的出现并引发了一系列的社会问题。这些社会问题在抗战初期这一特殊的历史时期显得尤为突出，主要表现在以下几个方面。
　　一、大量难民的流入
　　1937年卢沟桥事变爆发后，大片国土沦陷，百姓流离失所。陕甘宁边区地处西北后方，是陕西、甘肃、宁夏三省的交界处，又与山西、绥远、河南等战区邻近，因此大量难民流入边区。据统计，从1937年至1940年，“从山西、绥远以及晋、豫各省流入边区之难民，前后为数在三万以上”①。这些难民主要由三部分人构成：一部分是为了躲避战火和日伪的压榨从邻近边区的国统区、沦陷区逃入的，主要来自山西、绥远等地。一部分是遭受自然灾害，生活无着的难民，主要由河南、山东、甘肃、宁夏等省逃入。1934年至1937年间，这几省均频繁发生自然灾害，1937年“豫省孟津、鄢陵、洛阳等省，风，苗麦被害，秋收无望，损毁房屋无数，灾民达三十余万。甘肃省及豫西各县，饥民鬻妻卖子度日，倒尸载道，乞食者达万余人。”②1943年进入边区的河南、山东等省的难民约8，570户，30，447人。③还有少部分难民是边区内部因灾荒、缺少土地而移入的。这些难民大部分是贫困农民，他们在进入边区后主要流向有大量可耕地的延属、关中、陇东、三边分区。自1937年至1945年，在边区因天灾、战争逃来的难民和内部移民总计达266，619人。④这些难民的到来，给边区社会发展和各项工作的开展造成巨大压力。
　　首先，难民到来给边区社会稳定带来很大影响。难民大都是因战火、自然灾害等原因而流离失所，生活困难的人。难民之所以逃入边区，就是为了躲避战火、灾荒和日伪的压榨，他们本身不可能带有大量的生产生活资料。在逃难过程中，他们的衣食住行得不到最基本的保障。来到边区，很多人只能以乞讨为生。还有少量难民因生活所迫，可能沦为盗匪、流浪汉等，这样很不利于边区的社会安定。虽然贫穷并不必然导致犯罪，但贫穷无疑是导致犯罪的重要因素之一。因此，要保持边区社会的稳定，消除不安定隐患，就必须保证难民们有饭吃，有衣穿，解决他们的生活困难。对此，边区政府主席林伯渠强调，“对于他们予以救济和安置，不使其走入饥饿死亡或流为盗匪，就成了后方的一个重要工作。”⑤
　　其次，难民到来给边区经济发展造成障碍。在抗战初期，陕甘宁边区自身的经济基础就很薄弱。边区地处黄土高原，自然环境恶劣，经常发生水、旱、风、雹等自然灾害，农业生产一直是“广种薄收”的粗放型耕作方式，农作物产量很低。边区缺乏近代工业，只在一些城镇有少数小手工业和家庭副业，人民生活简单，所需要的工业品都要从外地输入。如此落后的经济状况，还要额外负担外来难民的吃、穿、住、用，这不仅加重了边区的经济负担，还给边区的经济发展造成了障碍。
　　最后，难民到来给党和政府的威信带来考验。中国共产党是全心全意为人民服务的政党。大量难民涌入边区，中国共产党和边区政府能否解决难民的生存问题，解决的好坏与否，这些问题使党和政府面临着严峻的考验。如果难民问题得不到妥善解决，就会使民众对我们党和边区政府失去信心；反之，则可大大提高共产党和八路军在群众中的威信，吸引大量进步人士来到边区，更多的人加入共产党，参加八路军。这些都可促进边区的各项建设，发挥边区的示范作用。难民问题对于我们党和边区政府来说既是挑战，也是宣传自己的一次机遇。因此，难民问题引起了边区政府的高度重视。
　　二、烟毒和赌毒的泛滥
　　鸦片战争后，清政府开始默许鸦片进口和国人种植罂粟，制造鸦片。鸦片的需求量在中国逐年上升，而种植罂粟获利“数倍于麦，十倍于稻”，对贫苦农民很有吸引力。于是，从沿海到内地，各地普遍种植罂粟。陕西，尤其是陕北地区所种植的罂粟数量十分巨大，吸食者也人数甚巨。据记载，陕北地区宜川、甘泉、神木等县均设有烟市，每至夜晚灯火万点，皆为吸食鸦片者所燃；城里人吸烟的几乎占到一半，乡里吸烟的人也约有四分之一左右；宜川县城里一到夜晚，往往是老少奔波，男女多嗜鸦片，始而城镇，继及乡村；始而富豪，继而穷窭。1937年1月红军进驻延安时，延安共居民1，096户、4，841人，就有官办烟馆5个，平均200余户一个。⑥抗战开始后，不仅一些烟民、毒贩还在继续吸食、贩运，少数部队官兵和机关工作人员也染上了毒瘾，甚至参与贩毒。边区政府在1941年就曾查出税务总局工作人员冯继贤、独一旅供给部军人郭树华等人私藏烟土，供自己吸食、贩卖。⑦吸食鸦片在陕北地区遍及城乡，对社会造成严重危害。
　　鸦片种植获利大，造成了种植者增多，吸食者也增多；吸食鸦片者多，又促使种植者和贩卖者增多。这样一来，吸食、贩卖、种植相互促成，形成恶性循环，不仅破坏了陕北地区的社会风尚，还严重影响了农、工、商各行业的正常发展，造成社会经济秩序的紊乱。
　　边区自然环境恶劣，地瘠民贫，适合种植粮食的肥沃土地十分有限。而种植鸦片，一般的土地都不胜地力，必须是肥沃的土地。烟民们贪图鸦片获利大，往往在肥沃的好地里拔去粮食改种鸦片，严重影响了粮食作物的生产，使正常的农业生产秩序遭到破坏。
　　鸦片烟售价不菲，而边区人民生活向来艰苦，很多家庭辛苦劳作一年尚难维持温饱，一旦有人吸食鸦片，往往倾家荡产。很多人或沦为盗贼，打家劫舍，强抢财物来购买鸦片；或沦为乞丐、地痞、“二流子”，使地方社会秩序和治安状况出现混乱。
　　烟毒泛滥已经成为当时边区严重的社会问题之一。在红军到达陕北之前，陕北地区一些政府官员和地方上的有识之士也认识到了烟毒的危害，采取过一些治理措施。但由于涉及统治集团自身的利益，成效并不大。直到红军到达陕北后，中共中央从实际出发，制定和实施了一系列卓有成效的禁毒、救助烟民的政策，才在边区境内逐渐消除和根治了烟毒的危害。
　　三、封建旧俗的盛行
　　辛亥革命前后的几十年间，新文化、新思想通过各种渠道在陕西各地开始传播，陕甘宁边区地处陕北，比较偏远，虽受到一些新思想的影响，但绝大多数地区社会风气仍处于极落后的状态，广大民众受着封建旧势力、旧习俗的严重束缚。当时“距辛亥革命已有20余年，许多男人的后脑勺还吊着长辫子。五四以来的新文化对这里的村民没有任何影响，妇女依然小足，女子早婚普遍存在”⑧。除了思想保守外，这里文化教育落后，导致封建迷信思想盛行。曾任陕甘宁边区政府秘书长的李维汉对边区的社会状况曾做了这样的描述：“反映在文化教育上，就是封建、文盲、迷信和不卫生。知识分子缺乏，文盲达百分之九十九；学校教育，除城镇外，在分散的农村，方圆几十里找不到一所学校，穷人子弟入学无门；文化设施很缺，人民十分缺乏文化生活；卫生条件极差，缺医少药，人畜死亡率很高，婴儿死亡率达百分之六十，成人达百分之三；全区巫神多达两千人，招摇撞骗，危害甚烈。人民不仅备受封建的经济压迫，而且吃尽了文盲、迷信、不卫生的苦头，人民的健康和生命得不到保障。”⑨
　　社会风气的落后、思想的闭塞及文化生活的贫乏，又导致大量陋习的产生，其中最严重的就是赌博盛行和存在大量生活困难又游手好闲、不事生产的“二流子”之类的社会闲散人员。这些人中不排除有一部分是自甘堕落，但大部分是无序社会的受害者，因生活无着而沦入悲惨的处境。
　　赌博这一陋习在陕北地区由来已久，不仅盛行于县城，而且也蔓延到生活困难的穷乡僻壤。上层社会的达官贵人、富商企图借赌博再聚敛更多的钱财；下层社会开设赌场的一般都是地方上的流氓恶霸，他们用舞弊手段榨取百姓的血汗钱。赌博之风盛行，使多少人一夜之间输的倾家荡产，妻离子散；又逼得多少人铤而走险，去偷、去抢，甚至沦为土匪盗贼，扰乱了地方治安。抗战爆发后，这种情况有了好转，但也有少数人依旧我行我索，甚至在机关单位工作人员中也有赌博情况发生。1941年4月9日，边区管理局干部郭一鸣致书边区政府主席林伯渠和副主席李鼎铭，信中说：“近来延市赌风甚炽。别处我不清楚，据我知道的机关、居民各层皆有，而且屡见不鲜。比如延大一伙夫几天输六百元，保育院、中央医院、管理局等机关下层人员都是一天输好几百。另外老百姓中，据见的人讲东关某老百姓一夜输八百元，第二天卖米还钱。所以从已知的事实中看来，就不是一件小事，需要严重注意，迅速处理……今天赌博之风多出于下层事务人员及莠民之中，这些人一无恒产，二无厚禄，仅靠月给块半津贴或节衣缩食的余资，如何弥补此巨大损失，故偷盗之事接踵而来，而且已是既成事实，并非推断。然则小而偷盗变卖公物，大而汉奸利诱作破坏工作，全非吹嘘，而发展之必然规律也。”⑩这也从一个侧面反映了当时边区赌博的盛行及其对边区社会的危害。
　　此外，边区还出现了许多生活困难又不事生产、游手好闲的“二流子”。这些人中大多数来自破产农民和小手工业者，他们被剥夺了生存条件而流离失所，加上烟、酒、嫖、赌等不良社会风气的影响，便形成了这种流氓阶层。他们到处骗吃骗喝、小偷小摸、欺善助恶，养成了许多不良的生活习惯和流氓习气。他们在农村中搬弄是非，造谣生事，有些人在生活没有着落的情况下沦落为匪，有的甚至被汉奸特务用小恩小惠利用或收买，对边区政权构成了很大威胁。他们大多数人是黑暗社会制度下的牺牲品，现在又成为新社会的蛀虫和祸害。在边区政权建立前，“二流子”的数量相当惊人，据当时的凋查统计，仅延安市，“一九三七年前全市人口不到三千，而流氓地痞就将近五百，占人口数的百分之十六，延安县的材料则一九三七年人口为三万左右，流氓地痞数字为一千六百九十二人，占人口比率的百分之五。如果以延安县流氓比率数来推算全边区，则一百四十余万人口中二流子约占七万左右，即从低估计，说革命前全边区有三万流氓分子，当不为过。”(11)对于这些人的救助和改造，过去的政权采取逮捕、驱逐等镇压的方法，社会上一些“社会名流”、“擅长仁翁”等用救济、“恩赐”等办法都未能奏效，“二流子”的数量依旧没有减少。
　　由此可见，在抗战初期陕甘宁边区存在着许多突出的社会问题。社会上有大量难民、灾民、老弱病残和生活困难又沾有不良习气的烟赌民、“二流子”等。这些群体的普遍存在，使得他们与政府之间、各个群体之间存在着复杂的矛盾。这些矛盾如果不及时解决，就可能积聚、深化直至转化为矛盾冲突，从而使社会处于极度不稳定、不和谐的状态。在这种情况下，如果这些民众得不到妥善救助和引导，中国共产党就不能维护边区社会的稳定，各阶层人民不仅不会拥护党的领导，而且还可能成为其对立面。对于抗战时期的边区政府来说，对这些群体进行救助与改造，不仅关系到边区社会的稳定、经济的恢复与发展，而且还关系到边区的生死存亡。因此，如何在落后的边区进行社会救助工作就成了边区政府成立后亟待解决的问题，边区社会救助工作体系的建立与救助工作的开展面临着严峻的挑战。
　　①中国科学院历史研究所第三所：《陕甘宁边区参议会(文献汇辑)》，科学出版社1958年版，第12页。
　　②邓拓：《中国救荒史》，北京出版社1998年版，第50页。
　　③参见延安市地方志编纂委员会：《延安地区志》，西安出版社2000年版，第159页。
　　④参见陕西省地方志编纂委员会：《陕西省志·人口志》，三秦出版社1986年版，第113页。
　　⑤中国科学院历史研究所第三所：《陕甘宁边区参议会(文献汇辑)》，科学出版社1958年版，第12页。
　　⑥参见延安市志编纂委员会：《延安市志》，陕西人民出版社1994年版，第484页。
　　⑦参见陕西省档案馆、陕西省社会科学院合编：《陕甘宁边区政府文件选编》第5辑，档案出版社1988年版，第57页。
　　⑧岳珑：《近代陕北女子早婚与生育健康》，《人文杂志》1999年第4期。
　　⑨李维汉：《回忆与研究》下，中共中央党史资料出版社1986年版，第566页。
　　⑩胡民新、李忠全、阎树声：《陕甘宁边区民政工作史》，西北大学出版社1995年版，第306页。
　　(11)陕甘宁边区财政经济史编写组、陕西省档案馆：《抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史料摘编》第2编，陕西人民出版社1981年版，第688页。