中国共产党在延安时期局部执政中，肩负着动员和组织广大民众争取抗日战争和解放战争伟大胜利的历史重任。完成这一历史任务，实现中国革命力量由小到大、由弱到强的重要因素，在于能否有效地进行民众动员，这是对党在延安时期局部执政的一个严峻考验。这一时期，无论是民众动员的深度和广度，还是民众动员的手段、方式，中国共产党都表现出高超的民众动员能力。
　　一、陕甘宁边区是民众动员的模范
　　1．中国共产党是民众动员的领导核心。抗战时期的民众动员，是近代以来规模最大的民众动员，国共两党都为此程度不同地展开了这一工作。在民众动员理念上，中国共产党主张彻底的、全民族的总动员，以民族革命战争驱逐日本帝国主义出中国，把深入动员全国民众看成是战胜日本帝国主义的唯一途径。毛泽东指出：“只有动员占全国人口百分之九十的工农大众，才能战胜帝国主义，才能战胜封建主义。现在我们要达到战胜日本建立新中国的目的，不动员全国的工农大众，是不可能的。”①党的民众动员理念与国民党限制人民抗战，把抵抗日寇侵略局限于政府与军队范围，形成鲜明对比。因而国共两党在民众动员的深度、广度、途径、手段及其效果上存在很大差别，共产党社会动员的能力也明显优于国民党。
　　1935年12月，毛泽东在瓦窑堡党的活动分子会议上指出：“党的任务就是把红军的活动和全国的工人、农民、学生、小资产阶级、民族资产阶级的一切活动汇合起来，成为一个统一的民族革命战线。”②抗日战争全面爆发后，1937年8月，党的洛川会议制定了战胜日本帝国主义的纲领、方针和具体政策。会议强调指出：今天争取抗战胜利的中心关键，在使已经发动的抗战发展为全面的全民族抗战，应该用极大力量发展抗日的群众，组织群众，武装群众，把千百万群众吸引到抗日民族统一战线中来。会议通过的《抗日救国十大纲领》，进一步明确抗日救国与民众动员的具体内容：“全国人民除汉奸外，都有抗日救国的言论、出版、集会、结社和武装抗敌的自由”；“废除一切束缚人民爱国运动的旧法令，颁布革命的新法令”；“释放一切爱国的革命的政治犯，开放党禁”；“召集真正人民代表的国民大会，通过真正的民主宪法，决定抗日救国方针，选举国民政府”。瓦窑堡会议和洛川会议表明，中国共产党把抗日民族统一战线作为抗日救国的基本政策，因此，包括一切赞成抗日的各阶级、政党、团体的统一战线成为抗日民众动员的一面旗帜和政策基石。
　　如何动员民众争取抗战胜利，是当时中国共产党人必须回答的一个重大理论问题。毛泽东不仅把动员民众看成是争取战争胜利的基本条件，而且对如何动员民众作出了重要指示。在谈到抗日的政治动员时，他指出：“什么是政治动员呢?首先是把战争的政治目的告诉军队和人民。必须使每个士兵每个人民都明白为什么要打仗，打仗和他们有什么关系。抗日战争的政治目的是‘驱逐日本帝国主义，建立自由平等的新中国’，必须把这个目的告诉一切军民人等，方能造成抗日的热潮，使几万万人齐心一致，贡献一切给战争。其次，单单说明目的还不够，还要说明达到此目的的步骤和政策，就是说，要有一个政治纲领。现在已经有了《抗日救国十大纲领》，又有一个《抗战建国纲领》，应把它们普及于军队和人民，并动员所有的军队和人民实行起来。没有一个明确的具体的政治纲领，是不能动员全军全民抗日到底的。”③怎样动员民众，毛泽东指出，“不是将政治纲领背诵给老百姓听，这样的背诵是没有人听的，”要“靠口说，靠传单布告，靠报纸书册，靠戏剧电影……把战争的政治动员，变成经常的运动。这是一件绝大的事情，战争首先要靠它取得胜利。”④由此可见，党在延安时期局部执政的实践中，始终把动员民众与争取抗日战争和解放战争的胜利贯穿于自己施政的整个过程，推行了一系列有利于社会各阶级、各阶层抗战的方针政策，正确把握和驾驭着民众动员的方向和重点，不仅保证了战争的胜利，而且积累了在局部执政实践中建设新民主主义政治、经济、文化的经验，中国共产党成为国内外公认的民众动员的领导核心。
　　2．陕甘宁边区的民众动员为全国提供了样板和经验。陕甘宁边区是抗日战争的指导中心，中国革命的总后方。陕甘宁边区的一切重大方针政策及实施，都是在中共中央和毛泽东的直接关怀和领导下进行的，边区的许多工作实际上就是中共中央的工作，也为其他抗日根据地所效法。同时，边区的每一项政策及措施，国内外人士，包括国民党、甚至世界民主国家与日本帝国主义都看成是中共中央的政策措施，并根据它来判断中国共产党的动向，对他们发生着重要影响。
　　陕甘宁边区的民众动员首先是争取战争胜利的需要，同时也是党在延安时期局部执政实践中推行新民主主义纲领，建设新民主主义社会的重要组成部分。边区的民众动员在两个方面对各抗日根据地起到了典范作用。一是民众动员的深度、广度；二是民众动员的手段、方法与基本模式和机制。
　　就动员的内容而言，陕甘宁边区民众动员涉及政治、经济方面的动员，武装民众、扩大正规军、组织人力物力支援前线的军事动员和保障人权及妇女解放、社会风俗与婚姻改革等方面。
　　从动员的深度上讲，陕甘宁边区的民众动员触及到社会政治秩序、经济秩序的重新建构，各阶级、阶层的政治权利与经济利益的调整分配。通过有效整合各种社会力量，减少了社会动员的阻力和代价，扩大了动员的社会基础。
　　从动员的广度上讲，在激发民众爱国主义、民族主义情感和历史主动性基础上，民主政治的实行与经济利益关系的调整，使动员参与面波及到除汉奸、反共分子以外的一切社会成员，造成声势浩大、轰轰烈烈的社会民众动员。
　　从民众动员的组织体系上看，陕甘宁边区民众动员的主导形式是利用正式组织的功能，构建了在抗日民主政权组织体系下的动员体系。
　　从动员的效果上讲，陕甘宁边区民众动员实现了人力、物力、财力、智力资源最大限度的聚集和利用，赢得了抗日战争和解放战争的伟大胜利。党依靠人民，在局部执政的实践中建设了民主和谐、繁荣昌盛的新民主主义社会，为在全国范围执政、建设新中国奠定了基础。
　　①《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第565页。
　　②《毛泽东选集》第1卷，人民出版社1991年版，第151页。
　　③④《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第481、481页。
　　二、抗日民主政权的建设与抗日力量的整合
　　1.抗日民主政权的建设与民众政治动员。建立抗日根据地和抗日民主政权，是党在延安时期局部执政的首要目标。民主是抗日战争取得胜利的前提条件。抗日与民主是相互促进的，抗日给予民主运动以有利条件，民主则是抗日的保证。1937年9月，党为适应抗战需要，将原陕甘宁苏维埃政府正式改称抗日民主政府。随后各敌后抗日根据地以此为榜样，建立了抗日民主政权。1940年3月，中共中央发出关于抗日根据地政权问题的党内指示，提出政权建设的“三三制”原则。1941年4月，中央政治局讨论并原则通过了陕甘宁边区中央局提交的《陕甘宁边区施政纲领》，毛泽东对施政纲领的条文作了具体修改。5月1日《陕甘宁边区施政纲领》正式公布，它标志着抗日民主政权建设进一步制度化和规范化。
　　抗日民主政权是抗日民族统一战线性质的政权，它是经过民主选举和按照严格的民主集中制建立起来的。陕甘宁边区作为中共中央所在地，率先进行了抗日民主政权建设的实验和实践。一是实行了普遍、直接、平等的选举制度；二是在民主政权制度创新上进行了积极探索。1937年颁布的《陕甘宁边区选举条例》明确规定，“凡居住边区境内之人民，年满十六者，无阶级、职业、男女、宗教、民族、财产与文化程度之区别，经选举委员会登记，均有选举权和被选举权。”①民众可以直接选出从乡到边区的各级参议会议员，各级参议员再选出同级政府。群众对选什么人极为重视，也非常慎重，严格审查每位候选人和他们的施政纲领。有些农民在选举活动中还提出了自己当选后的想法。子长县东一区第一乡农民冯某竞选时说，“我脚也行，手也行，能写，能说，一定帮你们办好事，要公平，替人民谋福利，吸收人民的意见。”②一些工作不力、不能胜任的干部在选举中落选，选举充分体现了选民的意志。
　　从选举结果看，农民作为抗战的主体力量，在政权组织中占有重要地位。从边区政权人员构成中看，农民所占比例最高，尤其是县级以下政权组织。1937年边区第一次选举结果，固临、延安、安定、曲子四县的县级政权组织中，农民(雇农、贫农、中农)占90%，在区级政权中占89%，在乡级政权中占88.4%。1941年实行“三三制”后，农民在各级参议会和政府委员会中，最低占71.8%，最高占95.5%。
　　参政议政对于千百年来一直处于社会最底层的广大农民来说，是破天荒的大事，是自身优势政治地位的标志。拥有政治权利就意味着彻底翻身，就意味着当家做主，扬眉吐气。这在农民群体心中必将产生极大的喜悦感，进而迸发出前所未有的热情和干劲。八年抗战中，陕甘宁边区仅安置退伍残废军人就达15000人，优待抗属79700余人。边区承担了人数达10万以上、占边区总人口8%的中央及边区所属机关单位的粮食供给。据统计，1941年到1945年5月，陕甘宁边区上缴公粮835000余石，1941年还发行500万元的抗日公债。
　　在广泛的民主选举中，妇女参选和抗战中的妇女动员应予关注。党和政府极为重视妇女动员工作，把妇女参政看成是妇女动员工作的一件大事。只有从政治上提高妇女觉悟，在参政实践中提高妇女素质，才能更好地动员妇女为抗战胜利作出更大贡献。毛泽东在中国女子大学开学典礼的讲话中指出：“假如中国没有占半数的妇女的觉醒，中国抗战是不会胜利的。”③1937年7月，陕甘宁边区县、区长联席会议通过了关于禁止妇女缠足的决议案，民政厅制定了《陕甘宁边区禁止妇女缠足条例》，以法律形式对年龄在18岁至40岁的妇女放足作出明确规定。各级政府和妇联采取强有力手段，深入农户，逐户检查，使反缠足运动取得了显著成效，规定年龄段的妇女都放了脚或不再缠足。1939年4月，陕甘宁边区政府颁布了《陕甘宁边区婚姻条例》，确定了婚姻自由的原则，以法律手段保护妇女在家庭、离婚、财产分割等方面的权益。长期以来，在社会、家庭及婚姻生活中被“四权”压迫，深受歧视与奴役的妇女，获得解放，有了独立、完整的人格和地位。获得解放的妇女以前所未有的热情投身到政权建设中来。如在边区第二届参议会选举中，妇女参选率平均达到30%，有些县、区，如延安、清涧、裴庄三选区达到90%以上。妇女被选为乡议员的2005人，县参议员的167人，区参议员的17人。仅绥德县女参议员就占22%，④有些还当选为各级政府委员和行政领导。妇女在参政议政的同时，还积极投身于抗战行列中。以妇女参加自卫军和支前工作为例，1941年边区有自卫军22万人，妇女占12%。⑤1938年至1939年，边区有妇女看护队1663个8000余人，缝衣队852个5796人，洗衣队824个4160人，⑥为抗战作出了重大贡献。
　　对于富农、地主阶级和爱国绅士来说，他们在苏维埃时期被剥夺了一切权利，是革命的对象。抗日战争爆发后，根据党的抗日民族统一战线政策，凡赞成抗日的地主、富农、小资产阶级和民族资产阶级，获得了与边区工农群众同等的民主权利，享有参政议政之权，进入民意机关和政府机关中。1937年，陕甘宁边区第一次选举后，各级参议会议员都有地主、富农、商人当选。1940年3月，中共中央在《抗日根据地的政权问题》的指示中，提出了政权建设中的“三三制”原则，明确了中间分子的构成是民族资产阶级和开明绅士。1941年1月30日，陕甘宁边区中央局在“三三制”选举前又发出了《关于彻底实行“三三制”的选举运动给各级党委的指示》，要求“三三制”不仅在民意机关要实行，在政府机关中也要实行，非党人士要参加政府机关的实际工作。选举结束后，鉴于许多非党人士，尤其是开明绅士的候选人落选较多，10月15日中共中央西北局又发出《关于聘请非党人士为边区参议员的通知》，共聘请了46名绝大多数为开明绅士的非党人士为边区正式参议员。另外，在各级选举中，如果共产党员超过1／3，则党员自动退出，以非党人士递补。当共产党员不足1/3时，则非党人士不退出，党员不递补，从制度上确保了“三三制”的落实和民主人士当选。从第二届边区政权组成人员看，18名政府委员，民主人士12名，其中李鼎铭为副主席，柳湜、贺连城任教育厅正副厅长，霍子乐任建设厅副厅长；9名边区常驻参议员，民主人士6名，其中安文钦任副议长。据中共中央西北局统计，到1944年，非党人士从乡长、乡文书到科长、县长、边区政府厅长、副主席和边区各级参议会议长、副议长及常驻议员等，共有3592名，一大批开明人士参加到政权中来。
　　党外人士，尤其是开明绅士虽然参加到政权组织中来，但能否做到使他们真正有职有权，是实行“三三制”民主政权的关键。为此，党和边区政府采取了一系列措施，从制度上予以保证。一是教育党员干部充分认识实行“三三制”政权对团结抗战的重要意义，要求共产党员要学会与民主人士合作共事，并在干部中进行作风整顿。1942年边区高干会议后，边区政府在各级党员干部中进行了民主作风的整顿，使党员干部在工作中能够与民主人士平等协商，打消他们的顾虑，使他们能放开手脚去工作。边区政府党组还专门制定了在政权组织中同党外人士合作的具体措施，大大改善了与民主人士的关系。二是边区、分区和县级政府定期召开民主人士座谈会，邀请政权机关和非政权机关的民主人士，参加有关政府工作和重大决策的讨论，虚心听取他们的意见。民主人士对政府工作的批评，凡是正确的政府都进行研究解决，并予以答复。三是在工作中尊重民主人士意见，生活上照顾民主人士。在团结抗战的前提下，对一些有分歧的问题作以适当让步，对有些违反原则的事情，在斗争中求团结。如政府对投资开垦荒地者，其拥有土地使用权还是拥有所有权与民主人士有分歧，则暂时搁置，待以后研究。对民主人士的生活，边区政府实行不同于在政权机关工作的共产党员供给制的薪给制，让他们在自己吃用外，还能补助家庭生活，使其能够专心工作。对民主人士生活上一些习惯、嗜好，只要与抗战无关，亦予尊重。
　　共产党与民主人士的真诚合作，不但使民主人士感动，而且为抗战事业作出了重要贡献。边区政府副主席李鼎铭在言谈中，由以前的“你们党上说了，俺没意见”，变成了“俺们党上说了，我赞成”。1943年，李鼎铭还在报纸上发表声明，驳斥国民党关于他被撤职的谣言，指出：“我身为党外人士，与共产党合作两年，并没有感到共产党的任何歧视与排斥，我亲眼看到全边区参加‘三三制’政权的党外人士，同样没有一个人感受到共产党的歧视与排斥。共产党对于民选来的党外人士开诚相见，崇尚友谊，表现了最高的信任与尊重。”⑦在抗战最困难的时期，李鼎铭特别关心边区的经济建设，并提出了对抗战事业意义重大的“精兵简政”的建议。减租减息中，他与安文钦带头减租，起到了示范动员作用。边区参议会副议长安文钦，在1938年黄河河防吃紧时，募捐银元2000元。1944年6月，他对采访的中外记者现身说法，宣传共产党的统一战线政策。当记者问他，你是一个地主，为什么要拥护共产党时，他回答：在我的生活水平没有下降的条件下，劳苦大众普遍提高了生活水平，我为什么不拥护共产党?解放战争时期，他又主动献地900亩，推动了党的“耕者有其田”指示的落实。还有致力于边区教育事业的刘保堂，热心为民治病的神府县副参议长刘荣胜，为边区经济建设作出贡献的哥老会“龙头大爷”马海旺和“边区重工业的始祖”的沈鸿等等一大批民主人士。许多内战时期逃亡的地主也纷纷返回边区，仅志丹县到1943年返回的地主就达95%以上。
　　抗日民主政权建设给广大工农群众和开明绅士提供了制度内参与政权的通道，减少了因制度内参与不足对抗日民主政权的威胁和对抗战力量的分散，扩大了抗日民主政权的社会基础，减少了抗战动员的阻力和社会成本，有效整合了一切抗战力量。
　　2．政府公信力是民众动员的无形资产。政府公信力就是政府的信用。政府信用的建立既依靠政权的权威性、政策的正确性，也依靠政府对民众及其利益的关怀程度。政府信用一旦建立，就会与民众形成良好的互动关系。政府具有号召力、感召力、权威性，民众相应地会跟随政府，响应政府的各种倡导，对政府的决策、重大部署作出积极的回应。相反，一个没有信用的政府不可能赢得民众的信任和支持，所谓动员民众、整合社会力量将可能落空。党在延安时期局部执政中，陕甘宁政府是一个公信的政府，从制度层面上讲，主要表现在以下几个方面。
　　第一，实行真正的民主政治制度，在政权建设上赢得了民众的信任。边区人民在参政实践中亲身体会到中国共产党和边区政府是真正抗日的政府，为人民谋利益的政府，从而树立了政府的政治权威。
　　第二，建设廉洁政府，在民众中树立起“只见公仆不见官”的形象。腐败是寄生在政府身上的毒瘤，是政府信用缺失的主要原因。政府是否廉洁始终是民众关注的焦点。延安时期，尽管物质生活条件非常低下，但边区政府始终把惩治贪污，建设廉洁政府和勤政为民当作大事来抓。在反腐败方面，颁布了《陕甘宁边区惩治贪污暂行条例》，对惩治贪污行为作出严厉规定，对贪污案件一查到底。仅1937年到1938年就判处贪污案件近200起。在制度反腐的同时，还加强了对党员干部的党纪、政纪教育，加强党员的思想修养，防范腐朽思想的侵蚀。如刘少奇在延安时期写的《论共产党员的修养》，陈云写的《怎样做一个合格的共产党员》等文章。毛泽东更是向全党敲响了警惕国民党对共产党干部施行升官发财、洒色逸乐引诱的警钟。工作实践中，边区政府制定了关于厉行节约的许多具体措施，如《陕甘宁边区简政实施纲要》作出五条规定。边区工作人员，上至领袖、总司令，下至伙夫、马夫，始终保持艰苦奋斗、勤俭节约的优良作风。毛泽东身穿补丁衣服，使用的铅笔手指捏不住了也不肯仍；朱德“朴素尤似田舍翁”，井冈山时挑粮上山，在延安又背筐拾粪；林伯渠绳子做腰带，手拄拐棍访贫问苦。领袖人物率先垂范，身体力行，在群众中传为佳话。
　　第三，发展经济，关注民生，把人民利益放在第一位。党在延安时期局部执政的13年中，陕甘宁边区政府先后颁布了64个类别、数量达千件的法律、法规，都与人民群众的利益有直接关系。如《陕甘宁边区土地租佃条例》、《陕甘宁边区地权条例》、《陕甘宁边区劳动保护条例》、《陕甘宁边区民事诉讼条例草案》等等，尤其是1941年颁布的《陕甘宁边区人权财权条例》，第一次用法律形式保障了边区人民的人权和财权，开共产党历史上人权保障的先河。
　　当时，无论是党和政府的领导人，还是普通干部、战士，都时刻把人民的利益和冷暖放在第一位。党中央和边区政府在动员民众抗战救国的同时，以极大的精力致力于边区经济建设，组织民众开展大生产运动，实行减租减息政策，动员机关、学校、部队所有人员开荒、纺织，减轻老百姓负担，用90%的精力去帮助群众解决救民私粮的问题，使边区人民丰衣足食，安居乐业。在涉及群众生活方面，党和政府更是事无巨细、无微不至。枣园乡妇女因病不能生孩子，毛泽东亲自过问；春节期间，他主动给群众拜年。毛泽东作为农民的儿子，一刻也没有忘记中国的老百姓。解放战争时期，毛泽东“不打败胡宗南，我绝不过黄河”的深情话语，既是对老百姓无尽的牵挂，也是对老百姓充分的信任。八路军的普通战士张思德，一次赶猪群回部队途中在老乡家休息后，不小心带走了老百姓的一头猪，发现后立即跑了20多里地把猪送还给老乡。无论领袖还是普通工作人员，他们的行为似无声的语言，拉近了政府与人民的关系，从情感心理上赢得了民众的信任和支持。从延安时期的一曲《信天游》，一首《山丹丹花开红艳艳》，到传唱至今的《东方红》，边区人民从内心深处表达了对共产党、对边区政府的拥护和爱戴。
　　党在延安时期局部执政中，人民群众之所以真心跟随共产党闹革命，就是因为对党和政府的充分信任。陕甘宁边区民众动员之所以能够广泛深入且富有成效，政府公信力是一个十分重要的因素。
　　①陕西省档案馆、陕西省社会科学院编：《陕甘宁边区政府文件选编》第1集，档案出版社1986年版，第160页。
　　②1942年9月28日延安《解放日报》。
　　③1939年7月25日延安《新中华报》。
　　④陕甘宁三省区妇联：《陕甘宁边区妇女运动大事记述》，第101页；《陕甘宁边区妇女运动文献资料选编》(内部资料)，1984年12月，第28页。转引自黄正林：《抗战时期陕甘宁边区的乡村妇女》，《抗日战争研究》2004年第2期。
　　⑤陕西省档案馆、陕西省社会科学院编：《陕甘宁边区政府文件选编》第3集，档案出版社1987年版，第184页。
　　⑥《陕甘宁边区妇女运动文献资料选编》(内部资料)，1984年12月，第6-7页。
　　⑦李鼎铭：《关于驳斥我被“撤职”的谣言》，1943年9月9日延安《解放日报》。
　　三、调整经济利益关系是民众持久动员的关键
　　一个政党要巩固执政基础，必须给民众以看得见的物质利益。抗战的持久动员同样也必须给民众以看得见的物质利益。离开群众的直接利益，执政基础可能会动摇，民众也不可能被充分动员起来，即使动员起来也难以持久。问题在于两个方面：第一，在边区自然条件差、经济落后，又处于国民党顽固派封锁包围的复杂情况下，如何给民众以直接的物质利益。第二，在抗日民族统一战线范围内，如何妥善处理工农大众与地主、富农、爱国绅士间的经济利益关系，既满足工农这一抗战主体力量的物质需求，又团结其他阶级、阶层共同抗战，照顾到他们的经济利益。对此，党在局部执政中都给以成功的解决。
　　1．以生产为中心发展经济，是给人民以直接物质利益的根本出路。抗日战争战相持阶段到来后，国民党顽固派断绝对边区的经费和物资供给，并实行封锁包围的政策，边区经济陷入极端困难之中。为了克服困难，毛泽东在1942年西北局高干会上提出“发展经济，保障供给”的经济工作和财政工作总方针，以及统一领导、分散经营、军民兼顾、公私兼顾、生产与节约并重、以农业为第一位等经济工作的方针，要求把生产建设和教育作为当时条件下边区的中心工作。边区政府积极贯彻党中央提出的这一重大决策，多次召开会议，采取切实措施，实现政府工作中心向生产建设上的转移，并把这一中心工作写进《陕甘宁边区简政实施纲要》中，指出：“1937年依据边区条件和抗战形势，目前政府工作必须集中力量与急要和首要的任务是发展生产。首先是农业生产，以保证军队和干部的给养，以进一步改善民生和培养民力。为了发展农业生产，党和边区政府采取了一系列具体政策，组织群众大力开垦荒地，推广植棉，兴修水利，组织劳动互助，开展生产竞赛，奖励劳动英雄，一切男女老少的全劳动力、半劳动力都被动员起来。到1945年，耕地面积由1937年的860多万亩扩大到1425万亩，不仅解决了边区150万人民的生活问题，更可喜的是大部分农户家家有余粮。棉花产量1944年达到300多万斤，基本自给有余，改变了过去边区不植棉的历史。在人力资源动员方面，以妇女为例，据延安等六县统计，全边区25万妇女劳动力的50%参加了农业生产。1938年春季，参加开荒的妇女有20600人，开荒7000垧(约合21000亩)。①1942年参加纺织的妇女172495人，纺纱835894斤，织布35451匹；1944年参加纺织的妇女213193人，纺纱1660203斤，织布114497匹。②
　　在工商业方面，边区政府制定了“以公营经济为主导，多种经济共同发展”的经济方针，采取创办合作社，为私人经济提供低息贷款、定期免税等办法，促进了边区工商业的发展，改变了边区抗战前几乎无工业的状况。至1945年，军民所需的生活用品，如毛巾、肥皂、火柴、纸张、陶瓷等基本自给，还能制造三酸、玻璃，能炼铁、炼油、修造机器、配置军需品等。商业方面，仅延安私营商店由1938年的90家发展到1944年的470多家。
　　抗日战争和解放战争长达十余年，陕甘宁边区民众始终以高度的热情，为战争的胜利作出了巨大贡献。如此大规模、长时间的民众动员，谱写了中国历史上民众动员的新篇章，其原因就在于民众在边区经济发展中得到了最大实惠。正因为如此，也才有了《东方红》的歌声响彻边区每一山寨村落的喜人景象。
　　2．调整利益分配关系，建立新的经济秩序。物质利益因素作为民众持久动员的重要手段，必然涉及各阶级、各阶层的利益分配问题，这是关系陕甘宁边区经济秩序的重新建构、抗日民族统一战线的巩固和民主政权稳定的一个重大而复杂的问题。
　　工农群众作为抗战的主体力量，其利益必须得到充分的维护和保障，以调动他们抗战和生产的积极性。地主、绅士、商人等作为抗战的团结对象，政治上赋予他们与工农群众同等的权利，经济利益上也要予以照顾。为此，边区政府采取了一系列措施，很好地处理了他们之间的利益分配关系。
　　第一，关于土地问题。《陕甘宁边区施政纲领》规定：“在土地已经分配的区域，保证一切取得土地的农民之私有土地制，在土地未经分配区域保证地主的土地所有权及债主的债权，唯需减低佃农租额及债务利息，佃农则向地主交纳一定的租额，债务人须向债主交纳一定的利息，政府对租佃关系及债务关系加以合理的调整。”③这一规定涉及农民与地主土地所有权问题和战时党的土地政策问题，其实质是一个问题的两个方面。洛川会议通过的《抗日救国十大纲领》规定停止没收地主土地，施政纲领也体现了这一精神。也就是说，对土地问题，党采取暂时保持现状的策略。在土地分配区域，凡农民获得的土地归其所有，不许地主反攻倒算；在土地未分配的区域，保证地主对土地的所有权和租佃权。那么，未分配土地区域农民利益如何维护呢?党和边区政府实行了减租减息的政策。地主享有土地所有权和租佃权，就等于对农民有封建剥削关系，减租就是限制而不取消地主的剥削，但租额减少到抗战前租额的25%，以维护农民利益，同时照顾到了双方的利益。借贷关系也与土地占有关系联系在一起。农民对地主发生借贷关系，根本原因就在于因缺少土地而导致贫困。因此，只减息不减租，农民利益得不到充分维护。正因为如此，中央把减租与减息连接在一起加以实施。以“一分半为计息标准”，“如付息超过原来一倍者，停利还本，超过原来两倍者，本利停休。”④对抗战后的息额，为了不使借贷停滞，不影响民生，政府不规定过低息额，而听任民间按当地社会经济关系自行处理。这样规定同样照顾到双方利益，有利于团结抗战。对土地问题的处理和减租减息政策的实施，实质就是通过利益分配关系的调整，调动各阶级、各阶层抗战的积极性，建立起新的经济秩序。
　　第二，关于减轻农民负担问题。抗战初期，党和陕甘宁边区政府实行争取外援与修养民力的方针，外援在财政支出中平均占到70%以上，政府只征收少量公粮，民众再无别的负担。大生产运动中，毛泽东号召把一切老百姓的力量，一切部队机关学校的力量，一切男女老少的全劳动力、半劳动力，只要是可能的，就毫无例外地动员起来、组织起来，成为一支劳动大军。响应党和政府的号召，各部队、机关、学校所有人员都参加了农业生产和纺织运动，取得了显著成绩。1943年部队、机关、学校自给生产部分占开支的64%，1944年，27个县自给生产收入7493万元，占总收入的37%，很大程度上减轻了人民的负担。
　　为了从根本上解决“鱼大水小”的矛盾，减轻老百姓负担，党中央和边区政府又实行了精兵简政政策。1941-1943年连续三次精简、调整机构，党政机关工作人员减少了1/4，从而大大减少了人力物力，节省了开支。1943年节约粮食、被服、办公费、杂支6385万元(边币)，节约粮草1540万元(边币)。同时征收公粮数也逐年下降，1941年20万石，1942年为16万石，还有1943年18万石，1944年的16万石，所征公粮在边区粮食总产量中所占比例由1941年的13.85%分别降到11.4%、10.16%、8.83%。另外，减租减息也减轻了农民负担，减租后出租人所得一般不得超过收获量的4/10，农民所得占了绝大部分。减轻农民负担的核心和目的与解决土地问题一样，是给农民以直接的利益。通过减少公粮和减轻对政府、军队开支的负担，把利益让给农民，从而赢得了农民对党和政府的拥护，调动了农民保卫即得利益、投身抗战的积极性。
　　①邓颖超、孟庆树：《关于陕甘宁边区妇女运动情况的报告》，1938年5月18日。转引自《陕甘宁边区妇女运动文献资料选编》，第29页。
　　②陕甘宁边区财政经济史编写组、陕西省档案馆编：《抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史料摘编》第3编，陕西人民出版社1981年版，第553页。
　　③陕西省档案馆、陕西省社会科学院编：《陕甘宁边区政府文件选编》第5集，档案出版社1988年版，第3页。
　　④《中共中央关于抗日根据地土地政策决定的附件》(1942年1月28日)，载1942年2月6日延安《解放日报》。
　　四、宣传教育是民众动员的精神动力
　　提高民众的文化水平，启发他们的民族意识，增强民众抗战的必胜信心，既是民众动员的重要手段，也使民众动员的重要内容。
　　1．抗日宣传与民众动员。抗战宣传是民众动员的先导。中国抗战宣传无论规模的浩大、形式的多样、成果的丰富、效果的显著，都是近代以来所未有的。抗战时期，一大批文艺工作者汇聚延安，成为抗战宣传的重要力量。他们成立了哲学研究会、抗日问题研究会、国防教育研究会、自然科学研究会、文化协会等30多个学术团体。边区火热的生活把艺术家们推向时代的前沿，创作了一大批紧扣时代主题、面向民众、反映抗日战场和军民生产生活的优秀作品。
　　从宣传载体上看，有戏剧、小说、报纸、电影、音乐、美术等。以报刊为例，到1941年，边区出版的报刊有《解放》、《新中华报》(1941年5月《新中华报》与《今日新闻》合并为中共中央机关报《解放日报》)、《共产党人》、《八路军军政杂志》、《中国青年》、《中国妇女》、《中国工人》、《中国文化》、《边区群众报》等。八年抗战中，全国共出版了110余种画报，其中延安和其他抗日根据地就编印有30种。延安创办的《前线画报》、《抗敌画报》、《八路军军政杂志》等都大量刊登反映中共中央和延安的政治、军事、生活等方面的纪实照片，有很大的影响力。
　　从表现形式上看，有为边区群众喜闻乐见的秧歌剧、板报诗、快板书、信天游、连环画、宣传画、木刻画、漫画等。其中连环画图文并茂，深受群众喜爱。当时由于印刷条件困难，不少连环画为木刻作品，可以直接拓印出来供工农兵阅读。有的刊登在根据地的报刊上，或用石版印刷成册，还有一些刻在蜡纸上油印出来。延安鲁迅艺术学院美术系教师彦涵创作的木刻连环画《狼牙山五壮士》，共16幅，作品前半部主要表现壮士们顽强不屈奋勇杀敌的情节，后几幅则是讴歌他们在子弹打尽后砸毁手中武器，从悬崖上纵身跳下的壮烈场面。作品在延安问世后受到一致好评。1945年周恩来把它作为礼品赠送给美国朋友，后由美国《生活》杂志出版，1949年又刊载于捷克出版的《中国革命木刻》，1951年刊载于德国出版的《新中国版画》。还有古元1943年创作于延安的木刻连环画《新旧光景》，共22幅，作品的风格吸收了民间木版年画的特点，线条简练，黑白明快。作品的文字则吸取了民歌的形式，与画面结合，更增强了艺术感染力。再如口号是对民众进行宣传动员的一个重要手段和方式。它是党和边区政府政治纲领、中心工作、重大活动内容的高度凝炼，反映着党和边区政府战时长期动员目标和不同阶段具体动员目标。如“打倒日本帝国主义”、“抗战救国”、“一切反动派都是纸老虎”、“打倒蒋介石，解放全中国”等口号，宣传了党在抗日战争与解放战争时期的目标和长期总体目标；“发展经济，保障供给”、“自己动手，丰衣足食”、“生产第一，教育第二”等口号，反映了某一阶段的目标任务。由于口号简明扼要，易于记忆，便于在各种场合书写等特点，使用率很高，在民众动员中起到了重要作用。
　　抗战宣传的一个重要内容就是把党和边区政府的有关方针政策准确、及时地传达给人民，激发民众积极投身于民族解放战争的主动性。抗战爆发后，向民众及时指出抗战的前途、争取抗战胜利的途径，成为中国共产党必须回答的紧迫课题，成为深入动员民众的关键点。党中央和毛泽东首先明确提出用民族革命战争驱逐日本帝国主义出中国的战略思想，指出：“动员了全国的老百姓，就造成了陷敌于灭顶之灾的汪洋大海，造成了弥补武器等等缺陷的补救条件，造成了克服一切战争困难的前提”。①1938年，毛泽东发表了著名的《论持久战》一文，论述了中能够也必须经过持久抗战取得胜利的客观依据，准确地、预见性地指出了抗日战争的发展规律，争取抗战胜利的正确道路，强调“兵民是胜利之本”。为了动员民众，就要把进步的政治精神贯注于军队之中，就要在广大人民中作普遍深入的政治动员，就要强调全军全民的最大积极性以支持战争。《论持久战》从思想上武装了全党、全军和广大人民，在民众心理、社会效应上产生了深远影响，极大地鼓舞和坚定了广大军民争取抗战胜利的信心和决心。
　　2．民众教育与民众动员。抗战爆发前，陕甘宁边区“可以说是一块文化教育的沙漠”。②全边区仅有120所小学，全延安农村中只有7所小学，70余名学生，成人教育完全是一片空白。因此，大力兴办教育事业，提高边区民众的文化水平是党和边区政府民众动员的重要组成部分，也是党在延安时期局部执政的重要内容之一。毛泽东十分重视干部培养和民众教育，把教育与生产并列为党在抗战时期的两项中心工作，对教育工作作出一系列明确指示。边区政府积极贯彻落实党中央和毛泽东的指示精神，在民众教育方面投入了大量的人力、物力和财力，开展了群众性的文化扫盲运动。
　　首先，边区各级政府创办了一大批冬学、半日班、夜校和识字组。到1941年，有识字组1973个，参加人员12259人，夜校524所，参加人员7905人，半日校393个，参加人员5990人，冬学655所，参加人员20919人。此外，还有其他进行文化教育活动的组织，包括25处民教馆，4处阅览室，5处图书馆，10个剧团。通过文化教育活动，边区的文盲比从前减少了5%。1942年后，边区教育厅又把识字运动扩大为一般的社会教育，社会教育要和各县其他工作任务紧密结合。从此，民众教育由识字为主、政治教育为辅，向社会教育这一更深层次发展。
　　开展民众教育主要利用冬闲时间，宣传教育形式多种多样。新秧歌是主要形式之一，当时延大、鲁艺工作团、留政工作团、民众剧团、文工团、评剧团以及各地原有形式的剧团、文艺团体和学校，利用召开劳动英雄大会、自卫军检阅、生产总结、减租减息等群众大会之际，演出反映群众生产、生活等内容的曲目，如《关中四杰》、《黑牛开荒》、《劳军》、《耕田》、《夫妻识字》、《拥军曲》、《模范村郝家桥》等，深受群众喜爱。春节拥军爱民、拥政爱民运动时，秧歌更是规模空前，遍及偏僻农村。1943年，仅延安市就有秧歌队27个，各县几乎每个乡都有秧歌队。绥德分区民众剧团除演出外，还推销通俗书报，进行家庭访问，解释政府法令，帮助群众排练秧歌，教唱歌曲，写标语，讲解画报，为群众读报，对教育群众起到了积极作用。绥德师范学校工作团在绥德四平里演出《订生产计划》秧歌时，农民互相问着：你家生产计划订好了没有?在义合演出《模范村郝家桥》时，一个老百姓高喊，咱们要向郝家桥看齐，得到全村响应。
　　大生产运动中，群众自己还成立了读报组，把读报、认字和生产结合起来，了解边区内外大事，学习外村经验，进一步提高了他们抗战、生产的积极性。安塞县马家沟村通过读报，了解了别村的劳动英雄和模范、生产活动及新的生产方法，对创建模范村更有信心。他们说，“迩刻读了报，可解下许多劳动英雄的好办法，咱们都要学习人家。”“过去不读报，一满黑洞洞的，迩刻读了报，毛主席给咱老百姓计划的什么，咱们都知道了。”
　　①《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第480页。
　　②陕西师范大学教育研究所编：《陕甘宁边区教育资料》教育方针部分(上)，教育科学出版社1981年版，第18-19页。
　　五、陕甘宁边区民众动员的模式与机制
　　1．相辅相成的两种动员体系。最大限度地整合一切人力、物力、财力和智力资源，调动起浩浩荡荡的民众大军，建设抗日民主根据地，争取民族解放战争的彻底胜利，是党在延安时期局部执政中一切工作的根本目的。陕甘宁边区作为模范的抗日根据地，在民众动员方面，建立了较为完整的民众动员体系。
　　一是在政权组织系统下，利用正式组织的功能，建立了自上而下的层级结构的垂直动员体系。根据抗日民族统一战线的策略方针，陕甘宁边区建立了边区、县、乡三级抗日民主政权组织。抗日民主政权吸纳并代表了一切赞成抗日的人民大众，具有广泛的社会基础。与国民党片面抗战路线相比，抗日民主政权的建立为依靠政权的力量和民众的信任与支持，从纵向上进行垂直动员提供了可靠的组织保障，在民众动员方面发挥了主导作用。
　　二是党和边区政府领导下的人民自愿加入的群众团体系统的横向动员体系。抗日战争和解放战争时期，为了有效组织和动员民众，从边区到乡、村建立了各种类型的群众组织，并形成了一个完整的组织系统。在这一系统内，广大人民群众既是被动员的对象，也是动员他人的动员者，从而形成了边区抗战时期民众动员的基本模式。史沫特莱在《中国胜利的赞歌》一书中所写的：在八路军敢于深入的地方，到处都有群众组织，他们组织了农民、学生、商人、妇女和儿童的抗日团体，而且正在引导年轻人参加游击队，年纪较大的加入自卫队。陕甘宁边区民众动员模式的形成，使民众动员既有了组织上的依托和保证，也使民众动员的深度、广度、效果达到可控状态。
　　2．边区民众动员的运行机制。第一，党在延安时期局部执政中建立的抗日民主政权，在民众动员中发挥了主导作用。边区的政权结构由政府和参议会构成。参议会作为边区权力机构，拥有立法、议政、监督权，是边区政权民主化的标志。《陕甘宁边区各级参议会组织条例》明确规定它的职权是：选举边区政府主席、边区政府委员及边区高等法院院长；监督及弹劾边区各级政府政务人员；批准关于民政、财政、建设、教育及地方军事各项计划；议决边区法规；监督及检查边区各级政府执行参议会决议案之事项等。①参议会不仅是一个民意机关，也是边区的权力机关。由于各级参议员是选民直接选举的，所以能够赢得各阶级、各阶层人民和各党派与无党派民主人士的支持和信任，集中人民的意志和智慧。
　　边区政府的组织结构，由边区、县、乡三级构成。在边区和县之间，政府设有派出机构专员公署，在县与县之间设有政府派出机构分区公署。尤其是乡级政权处于边区政府组织结构链条的末端，上可连接边区政府，下可延伸连接自然村。乡政府下面还设有行政村，行政村下再设自然村，这就把抗日民主政权从组织上延伸到最基本的单位，为民众动员提供了畅通直达的通道。另外，乡政府还下设优待救济委员会、文化促进委员会、经济建设委员会、锄奸委员会、卫生保育委员会、人民仲裁委员会以及其他性质的临时委员会，以专门动员民众参与抗战和根据地的建设等工作。同时，边区政府根据边区地广人稀、交通不便的情况，将乡的建制按人口和地域划分为甲、乙、丙三等，管辖人口在1000～1500人，管辖地域为10～30华里。在战争时期，对作为最基层的乡级政权组织来说，这种划分在动员群众参与政权建设、发展经济、支援战争等方面，具有高效、方便、快捷的积极作用，也有利于进一步巩固政权基础。同样，在县域之间设分区公署，在边区政府与县政府之间设专员公署，也是为了从组织上加强管理，部署抗战工作及一切兴革之事项，提高政府效能。
　　为了进一步加强抗战动员工作，强化对抗战动员工作的领导，1940年12月，边区政府决定成立各级动员委员会，统一抗战动员工作。将原战时动员委员会改为边区抗战动员委员会，设立于民政厅内。1941年1月13日，边区政府又决定民政厅正式成立由党政军民等方面组成的抗战动员委员会，规定凡一切抗战动员的指示、命令均以该委员会名义发布。1942年2月23日，边区政府决定改组原归民政厅管理的动员委员会，由边区政府重新聘请中共中央西北局、中央管理局、八路军后方留守处、边区保安司令部及政府各厅之负责人组成的有权威的动员委员会，切实统一边区动员工作。新成立的动员委员会由高岗、萧劲光、刘景范等九人组成，林伯渠任主任，李鼎铭任副主任。规定今后各地的一切动员需呈准动员委员会后方能进行。随后，各分区专员公署、县政府也相应设立了抗战动员委员会。
　　1941年5月9日，边区政府公布了《陕甘宁边区战时各级动员委员会组织规程》，对各级动委会的组织、任务、职权、会议报告制度等作了具体规定。各级动员委员会的职权是：“边区动委会受民政厅直接领导，应按照动委会议决案执行工作”；“分区动委会受专署直接领导，即边区动委会之管辖，执行工作。”“县市动委会，受同级政府及分区动委会领导，执行其职务，直属各县市之动委会，均直接受边区动委会管辖及同级政府领导，执行其职务。”②与此同时，边区政府在总结抗战以来动员工作经验，参考全国各地动员法规，采纳党政军民各方面意见的基础上，颁布了《战时动员壮丁牲口条例》、《战时动员壮丁牲口条例细则》、《征收救国公粮条例》、《优待抗属代耕工作条例》、《优待抗日军人家属条例》、《建设救国公债条例》等一系列法规，分别规定了各项工作的具体方针、政策、原则和办法，从而使动员工作做到统筹兼顾、合理负担，节省人力物力。这些法规的颁布，标志着党和政府抗战动员工作进一步走向制度化、规范化。
　　第二，由群众团体构成的横向动员体系在民众动员中发挥了重要作用。抗战时期，陕甘宁边区群众性的团体有政治、经济、文化、军事等各种类型25种，如边区青年救国会、边区妇女联合会、边区总工会、边区农民会、延安市商会、边区文化界救亡协会、边区农民抗敌互济会、农民自卫队、儿童团等，80%的群众都加入到各种组织之中，被组织起来，动员起来。1938年1月29日，成立了边区群众性的抗战动员组织——陕甘宁边区抗敌后援会，统一领导边区各抗日群众团体。群众团体是政府系统以外的非政权性质的、群众自己建立的组织，它不仅具有广泛的代表性，而且直接与群众相接触，党的政策和政府的决定通过它去落实更容易为群众所接受，也更方便迅速。群众组织还能把群众分散的力量聚集在一起，更好地开展支前和生产运动。如生产型组织互助组、代耕队，在农业生产中发挥了非常重要的作用。
　　陕甘宁边区群众团体，一方面代表本团体成员的利益，反映他们的要求，帮助他们解决各种困难和问题，增强了自身的凝聚力、吸引力；另一方面，群众团体利用自身优势，在成员中积极宣传贯彻党和政府的方针政策，动员群众踊跃参军参战，积极参政议政，努力生产，为抗战作出了重要贡献。边区抗日自卫军承担了保卫边区，配合保安队或单独肩负消灭汉奸、土匪，搜索零星匪徒，捕捉侦探，担任警戒，设置盘查哨，侦察敌情，递送情报等工作，是边区重要的群众武装。边区生产合作组织1944年有10万农业劳动力在变工队和扎工队里，将近20万人在消费、运输、生产合作社里，137000多妇女组织在纺线组里，体现出组织起来的优势，得到群众积极响应。
　　第三，民众动员的具体形式，适应群众实际，灵活多样。无论正式组织还是非正式组织，在民众动员的具体工作中，都结合边区人民的实际，采取群众喜闻乐见、便于接受、通俗普遍的形式。如为动员人民参政议政，在选举时根据多数群众不识字情况，创造了掷豆子等方法；在开展抗战宣传时，采用具有陕北特点的秧歌和通俗易懂的连环画等形式和简明扼要的口号等形式；在动员群众时，反对强迫命令，把对群众的思想政治工作放在第一位，把动员民众支援抗战、发展生产等各项工作建立在群众自愿的基础上，建立在群众了解党和政府各项方针政策的基础上，极大地激发了人民群众抗战的主动性和积极性。
　　(中国延安干部学院 宋炜)
　　①陕西档案馆、陕西省社会科学院编：《陕甘宁边区政府文件选编》第1集，档案出版社1986年版，第157页。
　　②陕西档案馆、陕西省社会科学院编：《陕甘宁边区政府文件选编》第3集，档案出版社1987年版，第248-249页。