延安时期是中国共产党的重要发展时期，同时也是中共民主建设的重要发展时期。作为中共中央所在地的陕甘宁边区是全国实行抗日民主政治的典范，在当时对于中共及其领导的事业由小到大，由弱变强，直至夺取全国政权，建立人民民主专政的政治制度起了重要作用，积累了丰富的经验。在今天新的历史时期，回顾这段历史，对延安时期的新民主主义政治建设经验加以认真总结研究，对于探索有中国特色的社会主义民主政治建设，是具有现实意义的。
　　一、为争取民主而斗争，是中共领导人民的革命事业的重要内容
　　中国几千年的历史，可以说是一部被压迫阶级反对压迫剥削，争取民主自由的斗争史。中国人民为了不断争取民主自由，前仆后继，浴血奋斗。但无论是近代历次反对外国侵略的战争，抑或是鼓吹变法图强的戊戌变法，一次又一次地都失败了。历史证明，中国的农民阶级和民族资产阶级不可能领导中国人民进行彻底的民主革命以实现真正的民主自由。随着近代工业在中国的萌生，民主革命先驱者孙中山于1905年发起成立中国同盟会，完整地提出以建立一个资产阶级民主共和国为目标的政治纲领。之后，五四运动又以彻底的不妥协的反帝反封的姿态，举起了“民主”与“科学”的旗帜。但是当时国将不国，又何论民主与科学的发展。只有中国共产党，从诞生之日起，便以谋求中国最广大人民最大的利益为根本宗旨，执著地领导中国人民进行争取民族彻底独立解放，人民获得真正民主自由的不懈斗争并使之成为现实。
　　1922年中共二大第一次提出彻底的反帝反封建、建立真正民主共和国的民主革命纲领。土地革命战争时期中共领导下成立的中华苏维埃共和国初步实行了工农民主政治，保障工农当家作主的权利，并在《中华苏维埃共和国宪法大纲》中规定：苏维埃政权是属于工人和农民的民主专政国家，他们享有广泛的民主权利。中共中央到陕北后，于1937年2月致电国民党五届三中全会，在五项要求四项保证中保证将共产党领导的陕甘宁革命根据地的苏维埃政府更名改制为中华民国特区政府，在特区内实行彻底的民主制度。抗战全面爆发后，在全国形成了建立统一战线的大气候，陕甘宁边区处于相对稳定的和平环境，这是自中共建立以来从未有过的好机遇，有可能在这个相对独立的自治区域内实施民主政治建设。7月15日，中共代表向蒋介石提交《中共中央为公布国共合作宣言》，再次明确提出“取消现在的苏维埃政府，实行民权政治”的保证。随即将陕北苏维埃政权改称陕甘宁边区政府，广泛实施民主政治，掀起了建立民选的民主抗日政权的热潮，有力地推动了人民民主运动的发展，边区人民充分享受到有史以来从未有过的广泛而真实的当家作主的权利，激发了积极从事边区各项建设的热情。中国共产党及其实行的民主政治受到边区内外各抗日人民的衷心拥护，边区成为众望所归的圣地，吸引了海内外广大知识青年、爱国人士投奔延安。正因为有了这样实实在在的民主政治建设和一条坚决抗战，争取民族彻底解放的路线，共产党才得以牢牢把握抗日战争的领导权直至取得抗日战争的伟大胜利。抗日战争胜利后，中共为避免内战、争取国内和平，提出了和平、民主、团结、建国的政治主张。后来又领导解放区军民对国民党的进攻给予了迎头痛击，领导国统区人民开展民主运动，加速了国民党反动政权的灭亡。
　　上述可见，一部中国人民现代革命斗争史，其实质就是一部中共领导人民争取民族独立、人民民主自由幸福的斗争史。中共曾经靠着对民主的不断追求领导人民获得了民主革命的胜利，又靠着不断完善发展民主的形式与内容来建设并巩固社会主义政权。争取民主，是中共领导的事业的重要内容。没有民主，便没有党的事业，没有人民的幸福，党也就不能实现对中国革命事业的巩固的领导。过去的历史是这样，未来的现实也将是这样。在今后，不断发展社会主义民主，同样是建设有中国特色的社会主义事业的重要内容。
　　二、民主作为上层建筑，建立在一定的经济基础之上，并为经济基础服务；随着经济基础的发展变化，民主必须有一个与此相适应的由低级向高级、由不完善渐趋完善的发展过程。
　　土地革命战争时期，中华苏维埃实行了中国有史以来的第一次工农民主制。这是共产党领导下的民主政治的初级形式，受当时的经济基础、人们的思想状况所制约，具有突出的战时体制的特点，而且在某些方面不适当地照搬了苏联的模式。在这一政权下，民主权利属于工农兵及一切劳苦民众。在选举制度上采取有限制的间接的宝塔式的逐级递选的方式，剥夺一切剥削阶级的选举权和被选举权；在法律上规定，对于阶级成分不同的犯罪者同罪异罚，并在《中华苏维埃共和国惩治反革命条例》中明文规定：“凡对苏维埃有功绩的人，其犯罪行为得按照本条例各该条文的规定，减轻处罚。”
　　抗战时期，日本侵略者深入国土，民族矛盾空前尖锐，整个中华民族面临亡国的危险。除汉奸卖国贼外，全国人民有着共同的利害和抗日要求，阶级关系发生了很大变化。在这种新的阶级关系之下，抗日根据地内实施了抗日民主政治和各项民主措施，建立民选的各抗日阶级联盟的民主政府。这一政权是多阶级成分的政权组合与多阶层人士参与政权管理，其阶级基础包括无产阶级、农民阶级、城市小资产阶级和民族资产阶级，及其他一切赞成并愿意参加抗日的阶级、阶层、集团，代表了广大民众的利益。其根本出发点和政治主张是要进行一场彻底的民族民主革命，争取中华民族的独立和解放。这一时期民主政治的深度和广度都比苏维埃工农民主政权大大地进了一步，其政权的阶级组合是多方位的、民主范围是广泛的，各阶层人民充分行使参政权。它采取直接、平等、无记名的投票选举制，多数或绝大多数选民行使了选举权；在选举资格上，比起苏维埃民主制其公民范围扩大了；规定“凡居住边区境内之人民，年满18岁者，无阶级、职业、男女、宗教、民族、财产与文化程度之差别，经选举委员会登记，均有选举权与被选举权。”①对不称职的被选举人有罢免权，并形成了一定的监督机制。为了从组织上保证各阶级真正参政议政，边区在实践中逐步建立完善了三三制的选举原则，协调了各抗日阶级、阶层、各种抗日力量之间的关系，调动了各方面的抗日积极性。边区的政权形式采取直接民权兼议会、政权的形态，边区参议会是由选民直接选举产生的具有人民代表会议性质的有职有权的最高权力机关。边区政府委员会由边区参议会选举产生，总理全边区政务。边区各级政权机关的最高组织原则是民主集中制，即政府必须真正代表民意，把民众的意志集中起来变为政策再贯彻下去。边区确立了抗日民主法制的平等原则，改变了对革命有贡献的人在法律上的优待和照顾的规定，实行法律面前人人平等。即便是革命的功臣，一旦犯法也与平民同罪，甚至从重治罪。具有代表性的案例是对逼婚未遂而枪杀女方的抗大六大队队长黄克功的处决，就是依从了这一原则。毛泽东曾在《新民主主义论》中对新民主主义的政权构成概括指出：“必须实行无男女、信仰、财产、教育等差别的真正普遍平等的选举制，才能适合于各革命阶级在国家中的地位，适合于表现民意和指挥革命斗争，适合于新民主主义的精神。这种制度即是民主集中制。只有民主集中制的政府，才能充分地发挥一切革命人民的意志，也才能最有力量地去反对革命的敌人。‘非少数人所得而私’的精神，必须表现在政府和军队的组成中，如果没有真正的民主制度，就不能达到这个目的，就叫做政体和国体不相适应。”
　　新中国成立后，中共成为执政党，有可能把人民的意志全面付诸实施。中共十分重视社会主义民主建设，把建设高度的社会主义民主作为社会主义建设的一项根本目标和根本任务。1949年9月中国人民政协第一次全体会议正式确定，民主集中制的人民代表大会制度是我国的根本政治制度。国家政权属于人民，人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。这些精神后写进了1954年的第一部宪法，但在此后的执行中，曾有严重的曲折。1957年许多人因为对社会主义民主和法制建设中存在的某些缺点提出批评和建议而被打成右派分子。文化大革命又使社会主义民主遭到建国以来最严重的任意践踏和破坏，公民的人身自由失去了保障。1978年党的十一届三中全会之后，党非常重视社会主义的民主建设，几次修改选举法，在县、乡两级实行由选民直接选举人民代表，规定除政党、人民团体可以联名或者单独推荐代表候选人外，选民或者代表也可以联名提出代表候选人，并把等额选举改为差额选举；将基层选举中的举手方式一律改为无记名投票。1982年制定颁布的新宪法，对社会主义民主和法制给予了极大的重视和加强，人民享有的民主权利进一步扩大。随着改革的深化，社会主义民主政治建设有了很大发展，在吸收人民群众参与社会、经济、文化、教育、卫生各项事业的管理方面作出了很大的改进；发展和完善了人民代表大会制度；恢复和发展了党内民主；改善了党和国家选举制度，逐步废除了干部终身制；进一步加强和扩大了基层民主；人民政协，民主党派、人民团体在国家政治生活中的作用得到了加强。社会主义民主无论从内容的丰富到形式的完善，决非民主革命时期的民主政治所能比拟的，这是顺应时代发展的必然。
　　中国共产党领导的民主政治建设史说明，民主建设是一个渐进过程，它随着人类社会的发展而不断地发展。即便在某一历史阶段内，其民主政治也应取逐步演进态势，也需要在实践中不断充实、完善、巩固、发展。目前我国处于社会主义初级阶段，生产力发展水平还比较落后，整个社会的科学文化状况还不发达，政治体制还不很健全。在这样的国情基础上，提高全民族的民主意识，建设高度的社会主义民主和完备的社会主义法制任务相当艰巨，确实需要一个相当长的过程，幻想在朝夕间把社会主义民主建设得十分完善，是很不现实的；把社会主义民主想象的完美无缺，无需进一步发展完善，也是脱离客观实际的。邓小平说过：“民主和现代化一样，也要一步一步地前进。”社会主义民主从形式到内容都需要一个不断发展完善的过程。当前全党全国都在学习贯彻邓小平重要讲话精神，认真贯彻执行党的“一个中心、两个基本点”的基本路线，解放思想、实事求是，放开手脚，大胆试验，排除各种干扰，抓住有利时机，加快改革开放步伐，集中精力把经济建设搞上去，不断地把有中国特色的社会主义事业推向前进。在以经济建设为中心的伟大事业中，要大力改革开放、解放生产力，发展生产力，民主政治建设就必须有一个与此相应的同步发展，以促进经济加速发展。要从中国的实际出发，致力于基本民主制度的建设与完善。首先要进一步完善选举制度，强化政治监督机制和体现民主集中制的具体体制，着力加强基层民主建没，克服基层政治生活中存在的一些不正常现象。在加快经济体制改革的同时，推进政治体制改革。江泽民在最近讲话中指出：政治体制改革“所遵循的方向和目标是，建设有中国特色的社会主义的民主政治，健全社会主义法制，切实保障人民群众当家作主的权利。”继续完善人民代表大会制度和中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。“通过实现干部队伍‘四化’等措施，增强党政机关和领导班子的活力；通过机构改革、精兵简政和克服官僚主义、形式主义，提高决策效率和办事效率；通过实行政企职责分开，权力下放等措施，充分调动各行各业和基层广大群众的积极性。”②这是党中央对发展民主政治建设的具体要求，是符合民主建设要不断发展这一基本规律的。
　　三、民主政治建设要法律化、制度化，人民民主权利要有严格的法制作保障
　　民主与法制是同一事物的两个方面，民主是法制的前提和基础，法制是民主的体现和保障。民主政治作为一种国家形态，必须具有法律的严肃性，要有各项法制规章作保障。
　　延安时期边区的司法制度是民主主义的重要组成部分，它的最高原则是在人民的基础上保障人民的利益，打击不可救药的违法犯罪分子，巩固抗日民主政权。本着这一精神，边区非常重视法制建设。从1937年起，边区政府就成立了法令起草委员会，专门进行各种法规的修订工作。1938年8月边区正式成立地方法规起草委员会。1941年12月边区政府设立法制室，草拟边区适用的各项法律，审查修正各种单行法规，翻译外国法律，使边区法制建设工作经常化和正规化。边区施政纲领是边区的基本法制，具有临时宪法的性质，人民的民主自由权利神圣不可侵犯性在施政纲领中得到了充分体现。其中规定：“保证一切抗日人民(地主、资本家、农民、工人等)的人权、政权、财权及言论、出版、集会、结社、信仰、居住、迁徙之自由权，除司法系统及公安机关依法执行其职务外，任何机关部队团体不得对任何人加以逮捕审问或处罚，而人民则有用无论何种方式，控告任何公务人员非法行为之权利。”③并明确规定了人民的参政权、三三制原则等各项民主权利。1942年公布的《陕甘宁边区保障人权财权条例》是边区民主政治的伟大成就的一个突出表现，它以法律形式切实确认了人民的各项民主自由和人身权利，成为抗日民主政治维护保障民主的准绳。边区还制定有一系列具体的法规条文，使边区的法制得以进一步完善和相对稳定。如《陕甘宁边区各级参议会组织条例》、《陕甘宁边区民众团体组织纲要》、《边区政府调整军政民关系维护革命秩序暂行办法》、《边区地权条例草案》等等，从各个方面规定了人民民主自由的各项具体内容和形式，主要有各级参议会为各级人民的代表机关，实施全民族抗战，实行三三制和民主集中制，民族平等与男女平等，直接民权，武装抗日、言论、出版、集会、结社与信仰自由，保障人民的土地财产权，下级人员对上级有控告与越级控告之权，人民对法院判决不服，除依法提起上诉外，还可直接向边区政府控告法官，边区政府有权受理等等。
　　为了合法、准确、及时地与反革命分子及一切刑事犯罪作斗争，维护社会秩序，巩固边区民主政权，保障人民的合法权益，边区在建立健全立法司法制度及司法的一系列具体过程中，充分体现保障人权的原则。在诉讼立法中，保障人民群众的诉讼权利，人民对于一切犯罪行为有揭发检举之权；依法保护诉讼当事人的人身权利。逮捕人犯必须有充分证据，依据法定手续进行，执行严格的审限制度；对于保安司法人员的非法侵权行为，给以行政处分以至法律制裁。边区的法律制度充满了保护各个革命阶级的利益，纠正资本主义国家各阶级在法律面前虚伪的平等，而代之以真正的实质的平等精神，一切抗日人民在适用法律上一律平等，不因阶级成分及出身的不同而不同对待；一切公务人员不论职位高低、功劳大小，与普通群众在法律面前一律平等；边区政府和法院在司法过程中反对任何特权思想和违法乱纪行为，不允许有超越于法律之外的特权公民。
　　边区严惩破坏抗日民主制度的一切罪犯，以保护人民，安定社会秩序，巩固民主政权。边区进行了大量剿匪除奸工作，消灭了边区内原有的土匪40多股；动员人民清除汉奸，惩办破坏政府法令、扰乱社会治安的违法犯罪分子。1937年至1938年两年中破获敌特汉奸案100多起，破获土匪案150多起。并三令五申，严惩一些地主反攻倒算、强迫农民交出已分得的土地、改变已建立的民主制度、破坏军事、经济、文化和民众团体的组织等犯罪行为。
　　边区正是逐步完善法律制度，并严格按法律办事，打击一切违法乱纪、破坏社会秩序的坏分子，才保障了人民取得的民主自由权利。实践证明：只有在充分发扬民主的基础上才能建立健全的法制，也只有建立健全的法制，才能切实保障人民的民主权利，民主只有制度化、法律化，才能保持其稳定性、权威性，才具有法律效力，而不致受到随意侵害。如果没有一系列相互制约的具体制度和实行这些制度的监督力量的保障，民主政治在实行中就会出现偏差，就难以保证决策的科学化，难以对党的领导实行监督，就易于发生少数领袖人物的专断。
　　十一届三中全会以后，党总结了历史的经验教训，特别是文化大革命严重破坏民主法制的沉痛教训，提出了发展社会主义民主、健全社会主义法制的任务，强调为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威性，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。强调应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议事日程上来。并且恢复和健全党内民主制，制定了从党内生活准则到新党章等一些体现民主集中制的规章制度。但许多规章制度还只有原则，缺乏具体的操作程序，从而给执行中留下很大余地；而且贯彻执行不力，缺乏对实行制度的严格监督。
　　近年来，在大力发展经济建设的同时，党中央非常重视民主制度的建立。江泽民在1991年7月1日讲话中指出：“人民代表大会制度是我国的根本制度。人民通过人民代表大会行使国家权力，保障人民当家作主的地位。要进一步坚持和完善人民代表大会的各项制度，加强人民代表大会的立法工作、法律监督和工作监督。”“党要在宪法和法律的范围内活动。党的路线方针政策是体现人民利益的，应该通过法定程序和法律形式，把党的主张变为国家意志。”社会主义现代化的各项事业是相互协调和全面发展的事业，法制状况从一个侧面代表一个国家两个文明的程度，作为执政党，在改革开放进行经济建设的同时，应该高度自觉地加强社会主义法制建设。我国目前的法制还很不健全，许多方面无法可依或有法不依，对改革开放，大力发展经济造成很大影响。进一步完善法制建设仍是当前的紧迫而繁重的任务。要坚持“两手抓”，一手抓改革，一手抓打击各种犯罪活动，防止和减少各种丑恶现象的发生，以保障经济建设的顺利发展，保障社会主义民主正常运行。
　　四、民主精神要广泛贯彻到各个方面，促进各方面建设事业的发展，民主政治建设才能有牢固的根基，不断发展
　　无产阶级民主政治必须体现在政府工作人员相应的民主作风和各方面的民主政策上。林伯渠在1939年政府工作报告中指出：贯彻民主精神于一切部门、一切工作人员、一切地区内的民众，使边区每一个人都不仅过民主生活，而且还善于运用民主，是彻底实施民主的有力保障。
　　延安时期民主精神首先体现在边区政府工作人员的作风上。边区政府是人民的政府，代表人民的最大利益。它清廉纯洁，兴利除弊，从人民手中拿来的每分钱都用于边区各项建设事业上；它严格实行集体领导，从善如流，广泛倾听下级意见。边区各级政府数千名工作人员忠实于人民的事业，廉洁奉公，不苟一文，吃苦耐劳，埋头苦干；脚踏实地，联系群众；言行一致，忠于职守。边区行政人员没有薪俸，每月仅一至二三元的津贴，且时常不能兑现。施政纲领规定：“厉行廉洁政治，严惩公务人员的贪污行为，禁止任何公务人员假公济私之行为，共产党员有犯法者从重治罪。”为倡廉肃贪，严肃政纪，规范政务人员言行，使他们全心全意向人民负责，边区政府制定有《政纪总则草案》、《各级政府干部管理暂行通则》等。并要求共产党员首先成为忠实执行民意及政府机关的决议、决定和法令，奉公守法，遵守民主集中制，倾听各方意见，同党外人士民主合作的模范，严格克服“为民之上”的官僚主义作风，实行精兵简政，党政军学同民众一起参加大生产运动，以减轻人民负担，使人民丰衣足食。各级政府任何工作都遵从人民的意志，边区一切负担动员均经参议会讨论议定，广泛民主评议，做到负担公平合理。对于一切假公济私、徇私舞弊、仗势欺人，脱离群众的工作人员则给以严肃的处置。
　　边区在经济、文化、军事、外交、民族、宗教等各方面的各项政策是根据民主精神，本着保障一切抗日阶级、阶层的人权、政权、财权，团结各抗日阶级的目的而制定的。这是实施民主政治的有力保障，充分体现了人民民主自由的权力和义务。主要体现在如下方面：在土地已分配地区，保障农民的土地私有权；在土地未分配地区，实行地主减租减息、农民交租交息的政策；调节劳资关系，改善工人生活，实行劳动、社会保险；实行10小时工作制，提高劳动纪律和劳动积极性，使资本家有利可图。发展农工商业，改善人民生活；对贫苦人民免粮免税、实行地方救济，推广义仓；实行累进税制，使80％以上有收入的居民平均负担政府赋税，而不是把负担完全放在地主资本家身上；实施民族的科学的大众的文教政策，尊重科学与知识，放手吸收、任用和相信各类知识分子，奖励一切自由研究活动。这些政策的实行，使人民的生活得到改善，从不同方面享受到了民主自由权利，激发了广大人民的抗日热情，他们踊跃参军参战，互助生产，增强了民主政权的凝聚力，巩固了年轻的民主政权。
　　边区民主建政的实践证明，民主政治的建立必须要有与此相适应的民主作风及社会、经济、文教等各方面的政策，使人民从不同的方面真正充分享受到民主权利。否则，人民参政议政的权利也只是徒具形式，最终成为经济发展的障碍。今天，在发展社会主义民主与法制的同时，要从制度上确保干部队伍的民主作风，切实有效地克服、杜绝尚严重存在的官僚主义、宗派主义、以权谋私、拉帮结派、滥用私人、贪污腐化等等与共产党全心全意为人民服务，为中国最广大人民谋利益这一根本宗旨相悖的各种腐败现象，使党和政府的各级干部真正成为人民的公仆，使民主精神真正成为充溢社会生活各方面的现实而不仅仅是说在口上写在纸上的空文。党和政府的各项政策要以全国最广大人民群众的最大利益为出发点，以经济建设为中心，切实保障国民经济持续稳步不断发展，使人民的物质生活、科学文化素质、社会风气都不断得到全面发展，使人民的民主自由权利进一步发展充实提高，使各级政府真正成为人民最高意志的代表机关。
　　延安时期抗日民主政权是新民主主义革命时期历史最久、形式最完备、经验最丰富的政权，是中共政权建设史上一个重要发展阶段，它作为在工农民主政权和新中国建立后形成的人民民主政权之间具有承前启后作用的中心环节，其民主政治建设的实践为新民主主义国家建设开辟了道路，提供了经验。毛泽东在党的七大报告中指出：“延安是所有解放区的指导中心。”以陕甘宁边区为代表的抗日民主政权是今后“民主中国的模型。”延安时期的民主政治建设的许多具有规律性的宝贵经验对于今天的民主与法制建设仍有重要的借鉴意义。在我国将要进行政治体制改革的今天，应该重新认真总结研究借鉴这些有益的经验。
　　(作者单位：中共陕西省委党史研究室)
　　注 释：
　　①《陕甘宁边区选举条例》，《陕甘宁边区政府文件选编》第1辑，档案出版社，第160页。
　　②《江泽民在中央党校的讲话》，1992年6月9日。
　　③《陕甘宁边区施政纲领》，《陕甘宁边区抗日民主根据地》文献卷·下，中共党史资料出版社1990年版，第76页。