“精兵简政”，是1941年11月党外人士李鼎铭先生在陕甘宁边区第二届参议会第一次会议上提出的议案，中共中央和边区政府接受并将其确立为党在抗日战争时期的十大政策之一。从1941年12月到1944年1月，党在陕甘宁边区和其他抗日根据地连续进行了三次大规模的“精兵简政”，取得了显著成效。政简了，兵精了，边区和各抗日根据地的财政和供给状况有了好转，人民的负担大幅度降低，抗日民主政权在民众中的形象改善了，党的威信也提高了。民众负担的减少，还大大激发了民众从事生产劳动的积极性，进而促进了生产的发展。时至今日，“精兵简政”已经成为历史佳话，无论在当时还是今天来看，它的确是一项极具“远见卓识”的主张，不仅成效卓著，而且对今天精简机构依然有重要的借鉴意义。
　　精兵简政的历史作用
　　从1941年底到1944年初，陕甘宁边区连续三次的“精兵简政”，达到了精简、统一、效能、节约和反官僚主义的目的，对渡过陕甘宁根据地当时的困难，巩固边区，争取抗日战争的胜利发挥了重大作用。
　　一是克服了经济困难渡过了抗日难关。抗战进入相持阶段，侵华日军把主要兵力用于对各抗日根据地的疯狂“扫荡”，国民党顽固派军队也加紧对我抗日根据地的军事包围和经济封锁，陕甘宁边区和其他抗日根据地遇到的困难愈来愈明显。1940年秋，国民党政府停发了八路军的军饷，边区与外界的邮路截断了，海外侨胞和国内民主人士的捐款完全没有了。与此同时，边区内遭受了严重的旱、病、水、雹、风五大灾害的侵袭，灾情几乎波及每一个县。毛泽东曾经这样写道：“最大的一次困难是在一九四〇年和一九四一年，国民党的两次反共磨擦，都在这一时期。我们曾经弄到几乎没有衣穿，没有油吃，没有纸，没有菜，战士没有鞋袜，工作人员在冬天没有被盖。国民党用停发经费和经济封锁来对待我们，企图把我们困死，我们的困难真是大极了。”①为此，毛泽东当时突出抓了两件事。一是号召党、政、军、民、学开展大生产运动；二是实行精兵简政。毛泽东认为精兵简政非常重要，是克服困难的“一个极其重要的政策”。如果不实行精兵简政，就会“弄到民困军愁”，便有坐毙的危险。几年后，他还在《为人民服务》中高度赞扬“精兵简政”，说：“‘精兵简政’这一条意见，就是党外人士李鼎铭先生提出来的；他提得好，对人民有好处，我们就采用了。”②
　　1941年12月，中共中央发出“精兵简政”的指示，要求切实整顿党、政、军各级组织机构，精简机关，充实连队，加强基层，提高效能，节约人力物力。根据中共中央的指示，从1941年底开始，陕甘宁边区先后用3年多的时间连续进行了三次大规模的“精兵简政”，取得了比较明显的效果。首先是兵精了。三次共精简了4400余人，精简的人员一部分充实到战斗岗位，一部分到学校深造，老弱病残转到地方安置，军队员额缩减至边区人口的2%。其次是政简了。裁并了1/4的机构，边区政府系统人员由1.15万人减至7500人，减幅达35%，脱产人员缩至边区人口总数的1%。这就在一定程度上缓解了财政开支的压力，保证了政权机关和军队最基本的供给。尤其是从1939年开始的大生产运动，到1943年和1944年也取得了显著的成绩，边区的耕地面积由抗战前的843万亩扩大到1945年1520万亩，产量由过去年产量的100万石，上升到200万石，边区工业的数十种产品的产量成倍增长，许多产品自给有余，保障了军民供给。“精兵简政”后期，党中央为克服困难采取的其他措施也显现了成效，政权运作的成本与边区社会所能提供的资源逐渐达到了均衡，边区的财政状况明显好转。不仅政权机关和军队的供给状况得到了改善，人民的负担也迅速减轻。故此，从这个意义上讲，实施“精兵简政”，为巩固陕甘宁根据地政权，渡过严重经济困难，支持敌后长期抗战和争取抗战的胜利是起到了非常重要的作用。
　　二是解决了“鱼大水小”的矛盾。抗日战争爆发后，陕甘宁边区政权一方面由于有了苏维埃政权的经验，再加上“隶属”南京国民政府，需要在形式上“接轨”而主动吸收、采纳了国民政府的某些做法，此时边区政权已形成了相当完备的体系。这样做的好处是增强了对边区社会的控制力，但随着边区政权自身的逐步完善，脱产人员激增，机构也庞大起来了。特别是1940年和1941年，国民党顽固派发动两次反共高潮，重兵包围边区，我们被迫从前线抽调军队保卫边区，致使边区的脱产人员(主要是军队)直线上升。中共中央曾规定脱产人员不能超过边区人口总数的3%。而边区1941年实有人口为136万人，脱产人员比重已达边区总人口的5.37%，大大超过了规定。这7万多人，再加上8000多匹马的供给(1匹马的供给相当两个人的供给)，使边区的财政不堪重负③。毛泽东当时明确指出：“在目前，战争的机构和战争的情况之间已经发生了矛盾，我们必须克服这个矛盾。敌人的方针是扩大我们这个矛盾，这就是他的‘三光’政策。假若我们还要维持庞大的机构，那就会正中敌人的奸计。假若我们缩小自己的机构，使兵精政简，我们的战争机构虽然小了，仍然是有力量的；而因克服了鱼大水小的矛盾，使我们的战争的机构适合战争的情况，我们就将显得越发有力量，我们就不会被敌人战胜，而要最后地战胜敌人”④。由此可以看出，党中央当时实施“精兵简政”的一个重要原因是适应战争，解决“鱼大水小”的矛盾。而“精兵简政”在边区的实施，不仅适应了当时恶劣的战争环境，解决了边区的财政经济困难，还较好地解决“鱼大水小”的矛盾，减轻了边区人民的负担。如征收公粮方面，呈逐年下降趋势，1941年是20万石，1942年为16万石，1943年为18万石，1944年为16万石。虽然1943年征收的公粮比1942年有所上升，但由于生产的发展，公粮在边区粮食总产量中的比例是逐年下降的，即由1941年的13.85%，降到1942年的11.4%，1943年的10.6%和1944年的8.83%。民众税负的另一种表现形式，即民力的征用，也减至最低。延安县1941年征用民力60025人，1942年减少至28493人，减幅52.4%。绥德县1941年征用民力74196人，1942年减至900人，仅为上一年的1/82⑤。这些数据表明实施精兵简政，生产得到了发展，人民的负担减轻了，“鱼大水小”的矛盾得到了缓解，政权运行成本与社会负担趋于均衡。一度受到影响的军民、政民关系和军政关系得到了修补。
　　三是提高了党和政府的工作效能。李鼎铭先生提出“精兵简政”的建议后，毛泽东认为：“这个办法很好，恰恰是改造我们的机关主义、官僚主义、形式主义的对症药”⑥。毛泽东为“精兵简政”工作制定的原则和要达到的目标是：“精兵简政”必须是严格的、彻底的、普遍的，而不是敷衍的、不痛不痒的、局部的。“精兵简政”必须达到“精简、统一、效能、节约和反对官僚主义五个目的。边区政府主席林伯渠在延安《解放日报》发表文章，论证“精兵”和“简政”的关系时强调，“精兵”是为了加强武装力量，提高战斗力；“简政”是要使政府机构灵活、轻便，以便在抗战中发挥最大效能。李鼎铭也在报纸上撰文指出：“精兵简政”是在不妨害抗战建国的原则下实行的，并非消极的减兵减政，而是要求在纷繁的政治机构上，质量胜过数量，积极提高工作效能⑦。应该说经过长达三年多的“精兵简政”，预期目标达到了。这从1944年1月李鼎铭代表边区政府所作的“精兵简政”总结报告的表述中可以看出。他说：通过“精兵简政”，边区政府做到了“业务精简、机构精简和人员精简。“政治上做到”政策法令已完全统一，命令指示也已基本统一；组织上改变了“彼此对立，互不相谋的现象”；人事上改变了“主要干部自由任免的现象”。在反对官僚主义、改善领导作风方面，“政权工作中官僚主义作风也已基本上克服了”，“领导作风上上下下都有了进步”。在提高效能方面，由于掌握了政策方针的领导“采取了集中力量于主要方面的办法，如集中力量于生产、防奸、干部整风、整学、整司法等，就获得显著成绩。”在节约方面，“民力减少了”，“人民负担减轻了”，并在“粮食、燃料和日用品节省”等方面也收到成效⑧。特别值得提到的是行政业务机构的工作效率有了显著的提高。如边区政府文书科的缮写员，过去每人每日平均只写539个字，整编后，3个人干了过去13个人的工作。再就是整编后，边区的各级干部普遍深入实际，深入群众，调查研究，体察民情，进一步密切了与人民群众的关系。
　　精兵简政的当代启示
　　由李鼎铭先生提出“精兵简政”，到中共中央作为一项重大政策出台并得以全面贯彻，进而对陕甘宁边区和当时其他根据地的政权建设产生了重大的、积极的影响。可见“精兵简政”在抗战时期曾是一项积极有效的政策。应该说，“精兵简政”的意义不仅在于它在历史上发挥了重大的不容忽视的作用，而且对我们今天搞好政治体制改革和每隔几年进行一次的精简机构，也有现实意义和启示作用。
　　一是必须充分认识“精兵简政”的艰巨性、长期性和重要性。陕甘宁边区政权总的来说是属于革新型的战时政权模式。相对和平时期的政权而言，它更强调集中和效率。但是，就是在这种历史条件下实施“精兵简政”，也并不是一蹴而就的，困难和阻力仍然不小。总共经历前后四年时间三次大规模的“精兵简政”，最终才达到预期目的。其艰巨性是不言而喻的。今天处在和平时期，其艰巨性更是可想而知。我们如果对其艰巨性、紧迫性认识不足，就会因“轻敌”而事倍功半，或流于形式，或陷入精简——膨胀——再精简——再膨胀的怪圈。同时，在认识上，我们一定不要认为“精兵简政”是特定历史条件下不得以采取的权宜之计，更不要认为一次“精兵简政”可以一劳永逸，必须确立“精兵简政”是一项需要长期坚持和必须执行的政策的观念。实际上，无论从当年李鼎铭先生对“精兵简政”的动议来看，还是从党中央和毛泽东的考虑来分析，都不仅注意到当时的特定历史条件，而且还着眼于总结中共在局部执政条件下政权建设和管理的历史经验，以及今后政权建设的方向问题。“精兵简政”是涉及一个政权能否长治久安的重大问题。因为历史上每一个朝代或社会，只有政权和兵员比较简约和精干，人民负担轻时，这个政权才能稳固；而每当一个政权机构重叠，人浮于事，老百姓负担沉重，乃至不堪忍受时，这个政权和社会就会出现危机乃至被推翻的严重局面。故此，“精兵简政”决不是一项权宜之计，也不是靠一两次运动就能取得“事半功倍”之效果的。它是涉及一个政权能否长治久安的重大问题，需要警钟长鸣，常抓不懈。
　　二是执政为民必须坚持政权运行成本与社会负担的均衡。2001年，江泽民在纪念中国共产党成立80周年大会上发表的重要讲话中，令人注目地提出要“不断深化对共产党执政的规律、对社会主义建设的规律、对人类社会发展的规律的认识”。这里提出的三个规律，实质上是同一个规律的三个层次，它们是统一的整体。其中最为根本的，是人类社会发展规律。无论是社会主义建设的规律，还是共产党执政的规律，都属于人类社会发展规律的研究范畴之内，而且离不开对人类社会发展规律的认识。因为相对于人类社会发展的一般规律而言，社会主义建设规律和共产党执政规律都是特殊规律。这就决定了研究共产党执政的规律和社会主义建设的规律，必须要联系人类社会的研究。而人类社会的发展尽管很曲折，历史上各个时期执政的主题和表现形式各异，但是有些规律总是在无穷无尽的偶然性中表现出来。到目前为止，历史一而再，再而三，周而复始地表现“其兴也浡焉，其亡也忽焉”，有的“政怠宦成”，有的“人亡政息”。数千年的历史为什么没有跳出这“周期率”，原因是多方面的。但是，有一点是可以肯定的。历代统治阶级初起时期都比较吸收前朝败亡的教训，对人民实行“让步政策”，轻徭薄赋，人民一定时期内能够“安居乐业”，社会比较稳定，故此“始兴”。既而环境渐渐好转了，历时长久，贪惰风气养成，进而竭泽而鱼，忘记了“水可覆舟”，于是就走上了“终衰”之路。因此，今天探索政党执政的规律，就要正确对待人类社会各个历史发展时期留下的遗产，坚持传统中那些今天仍然适用的普遍原则，借鉴和吸收一些人类历史发展中一再表现出来的经验教训。近代以来，追求执政，是一切政党的共同特点，而把“执政”和“为民”统一起来，即执政为民，则是共产党的执政理念。执政为民既是共产党特有的优点，也是共产党执政的本质。因此，我们研究共产党执政规律和把执政为民落到实处，就要研究如何执政，怎样使政权在高效率运转的同时，其运转的成本与社会所能提供的资源达到均衡；怎样少取多与，怎样实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益，兼顾好各方面人民群众的利益。只有这样，我们才能任何时候都能坚持尊重社会发展规律与人民历史主体地位的统一；永远保持同人民群众的血肉联系，并且永远为人民群众所支持和拥护。否则，就会丧失民心，丧失执政地位。
　　三是政权机构编制要科学化、规范化、制度化。新中国成立以来，尤其是改革开放以后，我们先后多次进行“精兵简政”，每次虽有成效，但均不彻底，个别时候甚至机构和人员的数量越简越多，原因是多方面的，但从几十年实行这项政策中出现的一次又一次的反复来看，我们对于其量化标准方面重视不够，缺乏精确的计算和把握，操作上的主观性随意性过大，不能不说不是原因之一。延安时期实施“精兵简政”的成功经验，在量化标准上给我们以很大的启示。“精兵简政”前的1941年，边区的脱产人员达73117人。1944年精兵简政后，脱产人员减至3.65万人，军队员额缩减至边区人口的2%，行政人员缩至边区人口总数的1%。从这个计算比例来看，那时实行的“精兵简政”是仔细地算过细账的，而这个2%和1%恰好是在边区老百姓所能承受的合理区值之间。当然现在不能套用过去的模式，但通过实践、研究，是可以计算出脱产公职人员与人民群众总数的比例，即比例不能过大，过大就会导致机构臃肿、人浮于事；比例过小，则不能适应工作的需要。这个比例的量化标准必须科学精确，既不能增加群众负担，又要适应社会的发展。同时，要保证“精兵简政”的落实到位，规范化、制度化也是极为重要的。延安时期陕甘宁边区“精兵简政”之所以成功，其重要经验是，“精兵简政”的整个过程中，都是有政策和法令作保障。今天，在新的历史条件下，我们把各级政权所需要的机构和人员在数量上定下来，即使定得比较科学，也还需规范化、制度化。这就是既要把“精兵简政”作为一项政策，也要作为一个基本制度来实施，并运用法律手段加以保障，对执行不力者严肃对待，甚至追究其应负的法律责任。那么在“精兵简政”问题上的主观性随意性就会随之减少，“精兵简政”的“刚性”就会越来越强，我们就一定能走出精简——再精简——再膨胀的怪圈，政治体制改革就会走上更加健康的发展道路。
　　(作者为中国延安干部学院兼职教授、武汉大学教授)
　　①《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第892页。
　　②《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第1004页。
　　③李智勇：《陕甘宁边区政权形态与社会发展(1937—1945)》，中国社会科学出版社2001年版，第57页。
　　④《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第882页。
　　⑤李智勇：《陕甘宁边区政权形态与社会发展(1937—1945)》，中国社会科学出版社2001年版，第61页。
　　⑥李维汉：《回忆与研究》下，中共党史资料出版社1986年版，第502页。
　　⑦1941年12月7日延安《解放日报》。
　　⑧1944年2月8日延安《解放日报》。