边区政权形态带有明显的试验性质，它是中国共产党对于战后新国家建设构想的全面实验和尝试。从某种意义上说，它实质上就是这个新国家的一个微缩景观，一个模型。
　　中国共产党对于建设怎样一个新国家的构想，实际上在它诞生之日就提出了，但一直比较模糊，令人感到相当遥远。1921年7月中共一大通过的第一个党纲只说：“以无产阶级革命军队推翻资产阶级，由劳动阶级重建国家。”①至于建设什么样的国家并没有说。稍前的《中国共产党宣言》则号召“用大罢工的方法……从资本家手中夺取政权”，“并要将这政权放在工人和农人的手里，正如1917年俄国共产党所做的一样”。三十八年之后即1958年6月，毛泽东在中共中央办公厅油印的《党史资料汇报》第一号上重读到这个《宣言》，写了如下的批语：“不提反帝反封建的民主革命，只提社会主义的革命，是空想。”②中共建党后很长一段时间，对于建立一个怎样的国家，不时有新的提法，但始终没有形成一个完整的、符合中国国情的、为多数党派、人士和广大民众认同的主张。
　　中共中央随着战略大转移的工农红军到达陕甘宁边区之后，结束了东躲西藏、“流寇”式的生活，处于敌后相对稳定的和平环境，中共领袖们住在陕北土窑洞中，认真反思过去十几年的历程，总结中国革命的发展规律，系统整理、研究理论和实践问题。抗日战争进入战略相持阶段的1940年1月，毛泽东发表了著名的《新民主主义论》。《新民主主义论》的发表，标志着中共对于新国家建设的完整、成熟的构想。包括：中国革命必须分两步走。“其第一步是民主主义革命，其第二步是社会主义的革命。”“而其第一步现在已不是一般的民主主义，而是中国式的、特殊的、新式的民主主义，而是新民主主义”，即：“无产阶级领导的、以在第一阶段上建立新民主主义的社会和建立各个革命阶级联合专政的国家为目的的革命。”也就是：“改变这个殖民地、半殖民地、半封建的社会形态，使之变成一个独立的民主主义的社会。第二步，使革命向前发展，建立一个社会主义的社会。”
　　这个新民主主义国家的政治是：无产阶级领导的反帝反封建的联合专政。实行人民代表大会制度，由各级人民代表大会选举政府。“国体——各革命阶级联合专政。政体——民主集中制。”新民主主义国家的经济是：“大银行、大工业、大商业，归这个共和国的国家所有。”“国营经济……是整个国民经济的领导力量”，国家“不没收其他资本主义的私有财产，并不禁止不能操纵国民生计的资本主义生产的发展”。国家争取某种必要的方法，没收地主的土地，分配给无地和少地的农民，实行孙中山先生“耕者有其田”的口号，扫除农村中的封建关系，把土地变为农民的私产。同时容许富农经济的存在，发展各种合作经济。新民主主义国家的文化是：“无产阶级领导的人民大众的反帝反封建的文化”。
　　战后中国向何处去?建设怎样一个国家?当时各党各派各有各的主张。但主要的只有两家：一是国民党的，它要仿效欧美资本主义国家的模式，但由于其自身的局限和中国的国情，实际很难做到；一是共产党的，即新民主主义的国家模式。这是既不同于欧美，也不同于苏联的崭新的国家模式。这种新模式要为广大的人民所认可、所接受，一方面要试一试，看看是否可行，同时增删以求完善；一方面要有一块样板，让世人看看，这个主张究竟是怎样的主张。这就需要有一块“试验区”。而陕甘宁边区最有资格充当这样一块“试验区”。
　　中国共产党控制的区域，曾经扩张得很大。但是由于自身路线出了问题，在20世纪30年代初的内战中几乎丧失殆尽。抗战的烽火使中共像凤凰涅槃似地重生。根据地从一个迅速扩大到19个，人口近l亿，“其地域，北起内蒙、南至海南岛……包括辽宁、热河、察哈尔、绥远、陕西、甘肃、宁夏、山西、河北、河南、山东、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、广东、福建等省的大部分或小部分。”陕甘宁边区地处黄土高原，经济文化都很落后，“只有人口一百五十万……除了浙东、琼崖两区之外，按其人口说来，它是最小的。”③但是第一，它是中共中央的所在地，中共中央在这里指挥分散在全国各地的解放区，使边区处于首席解放区的地位，延安成为“指挥中心”和“圣地”，具有很大的影响力；第二，中共中央可以很方便地就地指导它，这在国民党严密封锁解放区，交通和通讯条件又十分落后的情形下更显优势；第三，它是中共惟一一块没有丧失过的根据地，党的组织健全，群众基础好，政权建设的经验丰富；第四，它地处敌后，处于相对和平的环境。这些优越的条件，其他根据地是不具备的。因此，它自然而然成为中共建国方略的实验基地。
　　对于这一点，中共领袖们是很自觉的，当时曾有许多精彩的论述。毛泽东1938年指出：“边区的作用，就在于做出一个榜样给全国人民看。”1940年在边区党政联席会议上又说：“现在全国要办新民主主义，有没有一个样子呢?我讲已经有了，陕甘宁边区就是模范。”1941年又说：“陕甘宁边区和华北华中各抗日根据地的社会性质已经是新民主主义的。”“各根据地的模型推广到全国，那时全国就成了新民主主义的共和国。”④1942年9月，时任中共中央宣传部副部长兼中央马列研究院院长的李维汉即将调任边区政府秘书长兼政府研究室主任，毛泽东在枣园找他谈话，再三叮嘱：“罗迈，延安好比英国的伦敦。”罗迈即李维汉后来在他的《回忆与研究》中写道：“我体会这句话的意思是说，伦敦是英国的首都，它的政策影响着英国的众多的殖民地。我们当时也有很多根据地，根据地当然不是殖民地，但需要一个‘首都’作为政策中心，则是一样的。毛泽东是要求陕甘宁边区在执行党的政策中带个头，自觉承担试验、推广、完善政策的任务。”⑤时任中共中央书记处书记、秘书长的任弼时论述得更为透彻：“陕甘宁边区对于华北、华中各抗日根据地说来，是处于一种领袖的地位，即根据地的领袖地位。这个区域里的一切重要设施，对于其他根据地有一种先导的模范的作用，要为其他根据地所效法。”“边区对于全国、甚至全世界来说，是处在一种中央发言人的地位，就是说，边区每一个政策的实施，国内外的人士，国民党，我们的敌人——日本帝国主义者，都可把它看成为我党中央的设施，并根据它来判断我党的动态……边区的每一进步政策，不仅可以使大后方的人民‘心向往之’，而且也未尝不可提供我们的友党参考。”⑥
　　边区的这一特殊的地位，边区政权的这一“试验”的性质，使边区政权实际上成了一个微型国家政权。这主要体现在两个方面：一是政权形态的完整性，二是其所实行的政策的前瞻性。
　　政权形态的完整性主要表现在：
　　第一，前边我们讨论过的独特的“两权半”的政权结构。在这个结构中，由人民直接选举产生的各级议会，形成了一个完整的权力系统，直接代表人民，独立于政府之外，归上级议会指导，行使立法权，选举各级政府，决定各级政府的大政方针并监督其实施。各级政府作为行政机关，独立于议会之外，归上级政府领导，其职能是执行议会决定、总理政务。议会和政府各自独立，各有各的系统，各自行使各自的职能，两个系统相互制约，议会监督政府，政府牵制议会，形成一个有机的和谐体。司法机关，包括检察、审判等则作为一个子系统，从属于政府这个大系统，在政府的领导下独立行使司法权。它和政府也形成一个相互制衡的关系。这种立法与行政并立、行政领导司法的政权结构，用现在的眼光看，当然有其不足，但在当时的战争状态下，则比较切合实际，也相当完整。
　　第二，政府组织机构、职责权能的完整。边区虽然只有150万人口，经济不发达，政府工作人员经几次“精兵简政”人数也并不多，但组织机构仍较完整，职能也较全面，带有几分超前性。如它的组织机构，就包括办公厅(兼理研究政策、法令和外交事务)、民政厅(兼理医药卫生和战时动员等)、财政厅(兼管银行、税收等)、建设厅、教育厅(兼理文化建设职能)、保安处(后改名公安厅)、保安司令部、法院(兼理检察职能)和审计处、少数民族事务委员会。此外还有不少临时性的政府组织机构。经济方面，有1940年设立的边区发行公债筹备委员会，1941年1月设立的边区盐务委员会，1942年3月设立的边区农贷委员会。文化方面，有1942年3月设立的边区文化工作委员会。禁政方面，有1942年1月设立的边区禁烟督察处等等。麻雀虽小，五脏齐全。政治、经济、文化、教育、卫生、军事、治安、外交等组织机构应有尽有，十分完备，实际上已经超出了一个省级建制的需要，具备了一个微型国家政权的全部组织机构。
　　第三，由于中共中央驻地延安，直接或间接参与边区的政治、经济、文化、教育、外交、军事等事务，因此，它的大量高素质的组织机构，实际上成为边区政权组织的扩展、延伸、补充，是另一种形式的边区政权组织机构。如中共中央军事指挥机构(中共中央军委和八路军后方留守兵团司令部成立时就有9000余人)承担着边区的防务；中共中央组织委员会掌管人事、民运、华侨、外交等工作，中共中央宣传委员会承担新闻、出版职能，中共中央学校管理委员会管理教育事务，中共中央生产运动委员会指挥中央系统在边区的经济建设，等等。在取得全国政权之前，中共组织机构是真正“党政合一”的，党的组织机构也就是政权机构。中央组织机构在指挥分散在各地的解放区的政治、经济、军事的同时，直接指挥着边区；在协调各解放区事务的同时，也参与着边区的许多重大事务。
　　边区政权所执行的政策的前瞻性，突出表现在前后两个《施政纲领》的制定和实施上。
　　抗日战争初期，在对各党派团结抗战的政治基础——孙中山三民主义——的理解上，国共两党争论激烈。正是在这一大背景下，中共中央指导边区政权制定并实施了边区第一个施政纲领——《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》，借此向全国人民表明自己才是孙中山三民主义的真正实践者。
　　这个纲领按照中共中央的主张，对三民主义作了新的诠释：把对外争取独立解放，规定为民主主义，提出团结全边区的人民、联合蒙回民族、联合一切同情中国抗战国家的人民共同抗战，驱逐日本帝国主义，争取中华民族的独立和解放。把对内实行民主自由，规定为民权主义，提出巩固民主制度，增强人民自治能力，提供物质条件，保障人民权利。把增进人民幸福，规定为民生主义，提出实行以农业和私营为主的政策，发展边区的国民经济，保证军队的物资需要，争取抗战胜利，改善人民生活，提高群众抗战积极性。《施政纲领》公布后，边区政府积极组织实施，采取了一系列重大举措，使边区的经济和社会发展出现了前所未有的进步。
　　1941年5月1日，边区政权制定、实施了第二个施政纲领，即《陕甘宁边区施政纲领》，又称“五一施政纲领”。这个《施政纲领》在前一个施政纲领的基础上，提出了一系列重大的施政主张，概括起来主要包括：
　　一是通过在政治上实行“三三制”，经济上实行三大民主，进一步调节阶级关系，以团结一切可以团结的阶级、政党和人群共同抗战、建设边区。“三三制”如前所说，共产党主动将各级政权中三分之二的位子让出来，让非中共党员的人士来坐，来参与领导。经济上三大民主，即实行减租减息与交租交息，调节地主与农民的关系；实行互助互利的政策，调节劳资关系；实行公平合理的累进税，调节贫富经济负担。这些主张，顺应了中国社会两头小(大地主、大资产阶级和无产阶级都是少数)中间大(绝大部分是农民和中小资产阶级)的阶级状况，有利于争取和团结中间阶级，取得多数人们的支持。
　　二是厉行精兵简政和廉洁从政。在裁减兵员和脱产从政人员的同时，对政权机关的工作人员实行奉公守法和以俸养廉的制度(供给制也是一种“俸”，其生活水准实际上高于当时的社会一般水准)，严明纪律，实行“共产党员有犯法者从重治罪”的原则。一方面使军队、政权机关的规模同社会生产力发展水平相一致，使前者的成本与后者的供给能力达到均衡，以保护和发展社会生产力。另一方面，提高政权机关的工作效率，树立政府在人民群众中的良好形象。
　　三是保障人权。规定：“保证一切抗日人民(地主、资本家、农民、工人等)的人权、政权、财权，及言论、出版、集会、结社、信仰、居住、迁徙之自由权。”⑦
　　这两个《施政纲领》是中共治国方略和政策主张的实际运用，不仅在若干中共掌控的根据地中具有开创性，而且对中共全国政权的建立也产生了深远的影响。前后两个《施政纲领》发布后很快成为其他根据地施政的范本，从而在广泛的区域得到推行。中共夺取全国政权后在治国安邦上采取的不少做法，似乎都有这两个《纲领》特别是后一个《纲领》的影子。如规定各级政府领导层中都要安排一名非中共党员人士，各级政协的委员中中共党员不能超过一半，每隔几年都要搞一次精简机构。1998年的精简，政府系统减去50%左右，党群部门精减20%左右，等等。说明了《纲领》的超前。难怪“五一施政纲领”当年在边区参议会审议时反响强烈，不仅一致通过，而且形成了一个评价极高的决议：“本会同人听了中共中央西北局代表高岗先生的报告，并详细研究了中共中央西北局新提出的施政纲领之后，一致认为该纲领不但适合于边区的需要，而且完全符合了中国的国情，是唯一正确的边区施政方针，也是团结抗战以救中国的良策。因此，本会全部接受作为政府今后的施政纲领，并责成政府领导全边区人民切实执行之。”⑧
　　边区政权组织形态的完整性和其实施政策的前瞻性，两者之间呈现着一种相互促进、紧密相连的关系。政权组织形态的完整性以及由此而形成的政权职能的完备，使它有能力全面地实施各项富有前瞻性的政策，最大限度地使这些政策焕发出所有的能量。而政策的前瞻性使政策体现了中国社会发展的方向，代表了全中国绝大多数人民的意愿，这就使实施它的政权因此得到广大人民的拥护而显示出生机勃勃、富有朝气和成效。两者的结合和相互促进，有力地推动着边区的经济和社会发展，使中国西部黄土地上的这个新国家的微缩景观熠熠生辉，发出迷人的光芒。
　　①《中共中央文件选集》(1921—1925)，第3—5页。
　　② 同上书，第547—551页。
　　③ 毛泽东，《论联合政府》，《毛泽东选集》合订本，第945页。
　　④ 李忠全：《延安时期政权建设问题研究》，阎树声等著《延安时期若干重大问题研究》，人文杂志社1997年版，第11页。
　　⑤李维汉：《回忆与研究(下)》，第499页。
　　⑥任弼时，《关于几个问题的意见》，《抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史料摘编》第一编，第83、84页。
　　⑦《陕甘宁边区施政纲领》，《中共中央文件选集》第13辑，第90—94页。
　　⑧《陕甘宁边区第二届参议会第一次大会决议案·通过施政纲领决议》，《陕甘宁边区参议会(资料选辑)》，第272页。