边区政权实行中共党的“一元化”领导。
　　中共党的“一元化”领导有两个涵义：第一，在同级党政民各组织的相互关系上，党的组织领导一切。1942年9月1日中共中央《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》，首先提出根据地领导的“一元化”问题，强调“根据地领导的统一与一元化，应当表现在每个根据地有一个统一的领导一切的党的委员会(中央局、分局、区党委、地委)，因此，确定中央代表机关(中央局、分局)及各级党委(区党委、地委)为各地区的最高领导机关，统一各地区的党政军民工作的领导”①。根据这一决定，在边区，中共中央西北局(其前身为中共西北工作委员会、中共陕甘宁边区中央局)为最高领导机关，边区政权系统处于西北局的领导之下。边区政府党组织工作的中心，是“对政府工作的统一领导与掌握政策”。政府党团的“人数、人选，及党团书记由西北局就边区政府及边区参议会常驻委员会负责党员中指定，并呈请中央批准”；政府党团“绝对服从西北局的领导，凡西北局对政府工作的各种决议、决定或指示，必须在党团会上作出具体实施办法，坚决贯彻执行”；“政府一切设施，凡有关于原则的、政策的、大政方针的问题，党团必须事先提出办法交西北局讨论通过，才能在政府委员会或议会上提出”；“西北局对党团的指导，是看重在原则方针上，不干涉其细微，给党团在具体执行时，有灵活运用之余地”。党团对政府的领导不能“超越政权组织直接下命令指示解决问题，强制党外人士服从的权利，他的一切决议，只有经过自己党员的努力在政府会议或参议会中，说服非党人士得到通过，才能发生效力”②。
　　“一元化”领导的第二个涵义是：在中共党内的上下级关系上，要“个人服从组织，下级服从上级，全党服从中央”。党员个人必须无条件地服从组织。“在政权系统中工作的党员和干部，必须服从党委与党团的决议、决定与纪律，不得利用自己的地位自由行动。”“假如党团同志因为自己的意见与同级党委有分歧而不坚决执行党委的决定，这是党团同志违反党纪的行为，应当受到指斥与处分。”党的基层组织、地方组织“对上级及中央之决议、决定、命令、指示”，必须“坚决执行”，不得“阳奉阴违，或在解决新的原则问题及按其性质不应独断的问题时，不向上级和中央请示”③。
　　边区政权实现党的“一元化”领导的途径，包括组织上的和政治上的。
　　组织上，第一，边区各级党的组织完备，形成了与政权系统并行的又一领导系统。这一系统的每一层次分别将同级政权以及各种群众组织置于自己的统一领导之下。中共中央西北局(前身为中共陕甘宁边区中央局)为中共中央的派出机构，领导地委(特委、分区委)；地委(特委、分区委)领导县(市)委；县(市)委领导乡(镇)委；乡(镇)委领导村支部；村支部领导自然村的党小组。党的这一系统，分别对应并领导边区政府、参议会——地区(分区)专员公署——县(市)政府、参议会——区公署乡(镇)政府、参议会——行政村——自然村。政权中的主要领导，成员是党员的，一般又同时是同级党委的主要领导成员，以便党委加强同政府的联系和方便领导。这一做法一直沿续至今。除了这一对应的党的组织系统之外，边区各级政权组织中还建立党的组织，接受同级党委的领导(见图2.1)。
　　第二，党的组织向各级“三三制”政权选派最优秀的党员干部。在个人素质上，这些党员领导干部一般要高于政权中的其他成员；在数量上，中共党员虽然只占三分之一，但加上拥护中共的非党人士，则形成政权中的多数。中共通过自己的党员和“三三制”政权中的多数发挥自己的影响力。
　　第三，边区司法实行隶属政府，受“边区参议会之监督，边区政府之领导”，审判、检察和司法行政三位一体的组织体制。边区一级，边区高等法院是边区政府的组成部分，受边区政府领导，独立审判。法院院长由边区议会选举产生，兼理边区的司法行政事宜，检察也不独立，检察机关(即检察处)设在高等法院内，行使检察职权④。边区审判一度实行三审制，因此而成立了边区审判委员会，“凡遇第三审上诉案件、行政诉讼案件及死刑复判等，均申审判委员会负责办理”。审判委员会的“委员长、副委员长由边区政府主席、副主席兼任”⑤。边区幅员辽阔，交通不便，为方便人民的上诉，边区高等法院在各分区设立分庭。分庭庭长也由各分区的最高行政长官——分区行政督察专员兼任⑥。边区除部分县(市)设立地方法院外均设司法处，隶属县(市)政府。“县司法处处长由县长兼任，审判员协助处长办理审判事务”⑦。边区乡设司法的辅助机关——人民仲裁委员会，是乡政府为工作需要而设立的若干专门工作委员会中的一个，是乡政府的组成部分⑧。这种政府领导司法的体制虽有过多干预司法的弊端，以至以后不得不加以改革，但显然有利于中共的“一元化”领导。
　　政治上，中共一是努力使自己制定的政策符合边区各党各派、全体人民的共同利益，符合边区建设的实际，靠政策的正确赢得党外人士的信服。二靠共产党人的模范作用影响党外人士，使他们自觉地接受中共的领导。毛泽东在《抗日根据地的政权问题》中对此有一段很经典的论述：“所谓领导权，不是要一天到晚当作口号去高喊，也不是盛气凌人地要人家服从我们，而是以党的正确政策和自己的模范工作，说服和教育党外人士，使他们愿意接受我们的建议。”⑨边区的两个根本大法、带“宪法”性质的《施政纲领》，都是在中共中央的直接领导下制定，由边区党组织提出的。第一个《施政纲领》——《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》，经边区第一届参议会通过于1939年4月4日公布，施行了两年。第二个《施政纲领》——《陕甘宁边区施政纲领》，是在新的统一战线的形势下认真总结边区施政实践的基础上研究制定的，内容更加丰富和广泛，包括“团结、抗战、进步”的总方针，军事政策和优待抗属政策，“三三制”政策与保障人民政策，司法政策，廉洁政策，土地、工商和农业政策，税收金融政策，文化政策，妇女政策，民族政策，华侨、游民、敌伪军、外国人政策等等。1941年5月1日正式公布施行后受到广泛的欢迎，不仅在边区，而且在国民党统治区域、日本占领区域以及海外华侨中都产生了热烈的反响。
　　共产党的“一元化”领导，使边区政权能够在多党多派合作的条件下，仍然能够保持统一和高效率，对边区社会实行强有力的控制。
　　国民党也强调“一元化”，但两党的“一元化”有本质的不同。共产党的“一元化”领导本质上是民主的。其一，就领导主体而言，从中共中央到边区党的中央局都是党组织的集体领导而非个人专断；其二，就决策程序而言，内部决定重大问题实行民主集中制，讲个人(包括党的最高领袖人物)服从组织，少数服从多数；其三，就体制而言，是共产党领导的几个革命阶级的联合专政。而国民党的“一元化”本质上是独裁的。抗战爆发后，国民党抓住民族危机深重、中共作出“政治妥协”、各地方实力派纷纷“捐弃前嫌”，表示服从南京中央政府的领导，“共赴国难，挽救危亡”的时机，推行“一个主义、一个政党、一个领袖”。在建立战时体制的名义下，改国民党内的集体领导的委员会制度为最高领导总裁制，改国防最高会议为凌驾于国民党和国民政府之上的超级军事独裁指挥机关——国防最高委员会。国民党总裁蒋介石既是这个军事独裁的首脑——国防最高委员会委员长，又是国民政府主席，兼行政院长、国民政府军事委员会委员长，囊括了党政军的几乎所有最高职务。其权力也达到了顶峰：作为国民党总裁，根据1938年3月31日国民党临时全国代表大会第三次会议通过的《改进党务并调整党政关系案》，蒋介石处于国民党中央权力结构的核心，控制着国民党中央的全部权力。中央执行委员会秘书长由他提名，并“承总裁之命……总揽一切事务”，中央常务委员会要对他“负其责任”。作为国民政府军事委员会委员长，根据国防最高委员会第126次常委会议决再次修改的《军事委员会组织大纲》，蒋介石“代表国民政府统率陆海空军”，“军事委员会设委员7人至9人……襄赞委员会等议国防军事事项”。作为国民政府主席，根据1943年9月10日国民党五届十一中全会再次修改的《国民政府组织法》，蒋介石拥有提名政府五大院(行政院、立法院、司法院、考试院、监察院)正副院长权，“五院院长对国民政府主席负责”，并且“任期三年，连选得连任”。不仅实际掌握了国民政府，而且成为终身的国民政府主席。作为国防最高委员会的委员长，根据1939年2月确定的《国防最高委员会组织大纲》，蒋介石的权力更是至高无上：拥有作为国防最高委员会核心的常务委员会11名常委的指定权、本人不在指定某人代理权，“对于党政军一切事务，均不依平时程序，以命令为便宜之措施”权。其后者，因没有时间和空间等范围的限制，在当时尚没有正式宪法制衡的情况下，权力范围之大、之广，简直形同皇帝了!蒋介石可以超乎任何机构和组织，把个人的意志、意见，作为最高法令，随心所欲地对党政军的任何事务进行处置而不必受任何约束与监督⑩。可见，国民党的“一元化”，实质上是一党专制，蒋介石个人独裁，同共产党的“一元化”实在不可同日而语。
　　国民党“一元化”和共产党的“一元化”就其实际成效而言，也相去甚远。由于蒋介石实行假共和真专制的政治体制和个人独裁，排斥异己，使其成为统治阶层中不稳定的基本因素，因此，国民党、国统区内部派别林立，纷争不已，难以达到统一。上海师范大学的郭绪印先生将国民党的派系分为两大类：一类属于政治派别，如林森、居正、邹鲁、谢持、张继为主要人物的西山会议派，以陈公博、顾孟余、王乐平为实际领导人的改组派，以汪精卫为领袖的汪派，还有再造派、政学系等；另一类属于地方实力派，如冯玉祥为首的冯系，阎锡山为首的阎系，李宗仁、白崇禧、黄绍站为首的桂系，龙云、卢汉为核心的云南实力派，刘湘、刘文辉等为代表的川康实力派，张学良为领袖的东北实力派，杨虎城为领袖的陕西实力派，韩夏榘为首的山东“独立王国”，西北六马(即宁夏的马福祥、马鸿宾、马鸿逵和青海的马麒、马麟、马步芳)为首的西北实力派等。各派之中又有派，各子派之间也纷争不已。桂系内部李宗仁、白崇禧、黄绍竑三人为首各成立小派系，阎锡山系内部又有五台籍与非五台籍者之分，东北军内部有少壮派与元老派、“土派”与“洋派”之别，四川地方实力派中竟然有六个“独立王国”，其中刘湘、杨森、刘文辉、邓锡侯、刘存厚等形成较强大的派系。而蒋介石嫡系和亲信内部的矛盾和倾轧更为激烈。蒋介石嫡系分成黄埔、政学、CC三大系和蒋太子系、夫人派、英美派、亲日派、朱家骅派等许多中小派系。黄埔系内部又分陈诚的“土木系”及何应钦派、“西北王”胡宗南派、“中原王”汤恩伯派及戴笠军统特务系统等派系。特务系内部又有中统与军统的争斗等等。“中国国民党史简直是一部派系斗争史”(11)。如此派系林立，各维护各自山头的利益，对中央的号令合意的就遵命，不合意的就不理，相互之间平时尚且哄斗，关键时刻岂不作壁上观，甚至落井下石?国民党的“一元化”又怎能“化”下去呢?上层、中层“一元化”不下去，基层由于推行“新县制”的种种难以克服的弊端，也难以“化”下去。如此，“一元化”的效果也就可想而知了。国民党、国统区的这些痼疾，到了第三次国内战争时进一步发展，国民党的统治终于发生了雪崩。蒋介石退到一群海岛之后痛定思痛地自我检讨：“我们此次失败并不是被共军打倒的，实在是我们自己打倒了自己!”总结原因，第一是内部不能精诚团结，因之予对手以分化挑拨的可乘之机；第二是违反国父遗教，大家不以服务为目的，而以夺取为目的；第三是丧失了革命的党德，不能以个人自由与能力，贡献于革命大业；第四丧失了民族的自信心，不知道民族道德力量和民族精神的伟大(12)。这四条显然都与内部“不统一”相联系，说明国民党内“一元化”的实际成效实在“糟得很”。
　　抗日战争时期边区政权实行中共党的“一元化”领导，也存在一些问题，主要是一些党的组织不够尊重政权组织，少数党员领导干部不够尊重党外人士，以及党内发扬民主不够等。但由于当时中共高层比较民主，注意“纠编”，因此，总的看，是实行得好的。
　　① 《中共中央文件选集》第13辑，第426—436页。
　　② 《陕甘宁边区政府党团规则(草案)》，转引自《陕甘宁边区政权建设史》，第263、264页。
　　③ 《中共中央关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》，《中共中央文件选集》第13册，第431—434页。
　　④ 《陕甘宁边区高等法院组织条例》，《陕甘宁边区政府文件选编》第1辑，第217—221页。
　　⑤ 见《陕甘宁边区政府审判委员会组织条例》，《陕甘宁边区政府文件选编》第6辑，第314、315页。
　　⑥ 见《陕甘宁边区高等法院分庭组织条例草案》，《陕甘宁边区政府文件选编》第7辑，第154、156页。
　　⑦ 见《县司法处组织条例草案》，《陕甘宁边区政府文件选编》第7辑，第164—165页。
　　⑧ 《陕甘宁边区各乡市政府组织条例》，《陕甘宁边区参议会(资料选编)》，第285、286页。
　　⑨ 《毛泽东选集》合订本，第700页。
　　⑩ 可参阅王永样：《论抗战时期国统区的中央权力结构和运行机制》，《河北学刊》1995年第5期。
　　(11) 郭绪印：《国民党派系斗争史》，上海人民出版社1992年版。
　　(12) 见叶永烈《毛泽东与蒋介石》，台湾风云时代社1993年版。