纵向同自己的前身——边区苏维埃相比较，横向同其他根据地相比较，边区政权组织领导经济建设有一系列全新的决策和举措。
　　第一，从边区的实际出发，确定切实可行的经济建设的总方针、基本任务和发展次序。
　　边区的实际，主要有三：一是先天不足。属于中国最落后的地区之一，其经济的特征之一是小农经济占主要地位。二是后来丧失机遇。1938年初，随着民国首都南京的陷落，武汉及其周围地区很快成为战区，国民政府决定迁都重庆，将西北、西南确定为抗战建国的大后方，拟定了《西南西北工业建设计划》，组织国营、民营企业大规模内迁，但实际上政治中心决定经济中心，内迁的重点和国民政府建设的重点一直是西南而非西北。重庆《新华日报》曾作统计：在639家内迁工厂中，迁往西北的仅27家，其余都集中在西南。经几年的发展，至1942年，西南各地先后建成1300多家工厂，而西北才73家，而且西北本身的发展也极不平衡，80%的工业集中在陕西西安、宝鸡和甘肃玉门一带，形成秦宝工业区和“玉门油矿区”，中共的陕甘宁边区因“非我族类”而没有分到“一杯羹”③，因而丧失从国家经济建设西移和工矿企业的大举内迁中获得发展的机遇。三是边区被迫中断同外界的联系。国民政府在对边区实行军事封锁的同时实行严厉的经济封锁，只允许奢侈品如烟酒等物资进入边区，使边区无法获得必需的生产资料，无法同外界进行商品交换。在这种情况下，边区的经济建设既不可能有一个较高的起点(利用外来的机器设备)，也不可能发挥自己的比较优势按专业分工高效率地组织生产，而只能走“自力更生”和“自给自足”的路，在几乎完全封闭的环境下进行艰难的创业。
　　从上述实际出发，边区政权在经济建设的总方针、基本任务和先后次序上，摒弃了理想主义的主张，而取比较务实的态度。当时曾有争议：“有些同志不顾实际环境，单凭个人在外面学校里学的教条，想一下把什么事都办起来，他们提出了不切实际的计划，如大工业计划、大盐业计划，提到要修铁路通火车，要边区实现电气化。”有的则要求建设重工业，提出大军工计划，在当时的条件下要生产出汽车、坦克、飞机、大炮④。这些不切实际的空想受到了毛泽东等人的批评。在中共中央的指导下，边区政权给经济建设确定的总方针和基本任务是：自力更生，发展经济；支持抗战，改善人民生活。即依靠边区自己的力量发展边区的农业、工业和商业，保证后方和前线在财政、物资上的供给。发展边区经济的次序是“以农业为第一位，工业手工业与畜牧业为第二位，商业为第三位”。此外，在解决公私关系、军民关系上，确定“公私兼顾、军民兼顾”的原则；在发展公营经济上，确定“集中领导，分散经营”的政策，既避免无政府状态，又保护和调动各单位的生产积极性⑤。
　　第二，改变以往“左”的、过激的做法，实行一套兼顾各抗日阶级利益的充满活力的新政策。
　　这套兼顾各方经济利益的新政策，主要体现在两个方面：其一，在经济构成上，以公营经济为主导，多种经济成分共同发展。
　　边区抗日战争时期存在五种经济：(1)公营经济，包括政府经营的和机关、学校、部队经营的两部分；(2)合作经济，包括农业的、手工业的、商业的、运输业的等；(3)资本主义经济，包括私营工商业经济和富农经济；(4)个体经济，包括中农、贫农经济和个体手工业经济；(5)地主经济，即未经土地改革仍拥有大量土地的地主经济。对上述五种经济，边区政权都采取保护的政策，不同的是对前四种经济取鼓励发展的政策，对第五种经济取适当限制的政策。
　　公营经济 边区政权鼓励党、政、军、民、学全部在职人员在不妨碍工作、学习和作战的情况下，积极从事集体生产活动，发展边区的农业、工业和商业贸易。对于军队从事生产劳动，当时也有不同意见，认为军人自古就是扛枪打仗，生活应由人民负担，否则不符合社会分工原则，就是一种倒退。毛泽东站出来为军队打气：“军队的生产自给，在我们的条件下，形式上是落后的、倒退的，实质上是进步的，具有重大意义的。在形式上，我们违背了分工原则。但是，在我们的条件下——国家贫困、国家分裂(这些都是国民党主要统治集团所造成的罪恶结果)以及分散的长期的人民游击战争，我们这样做，就是进步的了。”⑥当时边区生产条件极为落后，原料分散，交通运输也很不便，而资金、技术人才又散布于各机关、部队、学校，为各单位所有。鉴于这一状况，边区政权采取了“集中领导，分散经营”的政策，即规划、计划、协调是统一的，经营则由各机关、部队、学校自行组织。在生产品的分配上，规定原则上属于生产单位，首先用于改善所属人员的生活，提高自给率，富余部分再上交。在单位内部实行“公私两利”的“二八分红制”，即生产成果的80%归公，20%归生产者个人⑦。这一政策既方便了生产，又兼顾了单位利益，调动了机关、部队、学校的积极性，以致大生产运动一经动员，便如火如荼地开展起来。
　　合作经济 边区的合作经济是建筑在私有制基础上的集体经济。最初的合作形式是农业生产中的变工，即人力与人力、畜力与畜力、人力和畜力的相互变工，各户地里的庄稼仍归各户所有。由于政府的大力倡导和扶持，这种合作经济迅速发展，以后，合作经济又从农业发展到消费、手工生产和运输等领域，由群众个人出资集股合办，实行分红制，股金作钱股，职工入股的，出钱的为钱股，出力的为人股，按期按股分红⑧。延安县八个行政区之一的南区，合作经济办得最好，被毛泽东誉为“真正被群众所拥护的合作社的模范”。该区合作社吸引群众入股的办法很多，最典型的是“卖针入股”：需用针的妇女头一年到合作社买一包针(25根，够一年使用)，出的钱和串乡小商贩的卖价一样；第二年再买一包针，只出市价的二分之一；第三年再买一包，只出市价的三分之一。3年之后，由合作社每年免费供她一包针，一直到老。而她所买三包针的2300元则被算作股金，从第三年开始享受分红⑨。这种办法很受群众欢迎，以至南区的妇女差不多都买了针。南区的合作经济因此发展很快，迅速拓展到手工业、运输业和教育、文化、卫生及信贷。毛泽东从南区合作社看开去，认为“南区合作社式的道路，就是边区合作社事业的道路；发展南区合作社式的合作运动，就是发展边区人民经济的重要工作之一”⑩，加以提倡。到1944年，边区的合作社发展到435个，经营单位1280个，社员发展到25万人，股金资产总计达21亿元(11)。
　　资本主义经济 边区政权不但不反对私人资本主义，而且保护其发展。这在中共经济政策上是一个重大的转变。毛泽东在陈述理由时说得很精辟：“我们共产党人根据自己对马克思主义的社会发展规律的认识，明确地知道，在中国的条件下，在新民主主义的国家制度下，除了国家自己的经济与劳动人民的个体经济及合作经济之外，一定要让私人资本主义经济在不能操纵国民生计的范围内获得广大发展的便利，才能有益于社会的向前发展。”“拿资本主义的某种发展去代替外国帝国主义和本国封建主义的压迫，不但是一个进步，而且是一个不可避免的过程。”(12)边区政府采取了一系列的政策：废止过去工农民主政府时代限制资本主义的劳动保护法；取消对资本家、富农经营生产事业的各种限制。“奖励富农生产与联合富农”，“保障富农的人权、政权、地权、财权”(13)。“奖励私人企业，保护私有财产，欢迎外地投资，实行自由贸易，反对垄断统制”(14)。“特别奖励私人设厂及投资各种工业，帮助已有民营企业的发展，使私营企业在全部工业中开始大大发展起来”，“发展私人商业，繁荣市场”(15)。在政府的“奖励”政策下，边区的富农经济发展很快，不少贫雇农、中农上升为新式富农。1940年延安中区五乡有富农34户，其中新富农有26户，占富农总户数的76%。富农户数占农村总户数的比例上升也很快。不算富的苗店子乡，1944年富农户数占了总户数的19%。边区的富农经济也已由带封建性的租佃式剥削为主，转变为以雇工及互助合作经营为主，带有资本主义性质，富农因此成为“农村中的资产阶级”。以新富农吴满有为例，1943年时有耕地255亩，牛4头，羊200余只，马驴各一匹，家中有3个劳动力，雇长工2名、放牧娃3名，雇零工150天，另有90亩地租给外来难民。可见，吴的富农经济主要是建立在自己劳动和雇佣劳动的基础上的(16)。私营工商业由于政府予以低利贷款、免税(后改为定期免税)、投资并订货以保证20％的利润，发展很快。以延安市的私营商业为例：1938年延安市仅有私商90家，到抗战末期已达470余家。商户的资本增值也很快。德盛玉京货庄1945年的资本较1937年增加了6.4倍(17)。
　　个体经济 边区的个体经济主要集中在农业和手工业两个领域。在农村中自给稍有剩余的中农和贫农个体小商品经济占很大比重，其人口则占绝对多数。毛泽东1942年12月在《经济问题与财政问题》的报告中提出的减租减息、增开荒地、推广植棉、不违农时、调剂劳动力、增加农贷、提高技术、实行累进税等发展农业的八项政策，林伯渠在1941年4月《陕甘宁边区政府工作报告》中所说“对于贫雇农特别予以帮助，如耕牛、种子的发给与互助，减免捐税负担”等，可说是边区政府扶植农村个体经济的政策的概括。个体手工业中家庭手工业占了绝对优势。家庭手工业包括纺织、造纸、农具、鞍架、大车、口袋和掏煤等，其中家庭纺织最为普遍。1943年家庭织布产量占当时全边区织布总量的42%。1944年统计，全边区有家庭纺妇15万人，纺纱166万余斤；织妇6万余人，织布11万余大匹。个体手工业还包括大量的个体小商贩。边区政府实行“扶助手工业”的政策，“发展边区各地特有的手工业，提高其产量，供给边区之用，并设法输出”(18)。
　　地主经济 边区政府遵循中共中央致电国民党三中全会所作的承诺，改变“没收地主土地之政策”。“在土地未经分配区域(例如绥德、鄜县、庆阳)，保证地主的土地所有权及债主的债权，惟须减低佃农租额及债务利息”(19)。在已经土改的地区，则宣布“地主豪绅回来，可以在原乡分配他们和农民一样的土地”(20)。边区的地主经济处于衰落和转化中。一小部分地主有的收回土地自耕，向经营地主、富农方向发展；有的兼营商业，有的投资工业。对此，边区政府加以鼓励和帮助，“把七分封建变成七分资本主义”(21)。
　　多种经济成分在边区经济中所占的比重是：个体经济占首位，资本主义经济占第二位，公营经济占第三位，合作经济占第四位，地主经济占第五位。公营经济在总量上虽不占优势，但由于控制着化工、冶金、造纸、军工等重要部门，特别是政府掌握着关乎国民经济命脉的财政金融和对外贸易，因此，公营经济仍是骨干，占据着主导地位，引导和帮助个体、合作和资本主义经济的充分发展(22)。
　　其二，在阶级关系上，边区政府由过去只代表和维护工农利益转变为代表和维护各抗日阶级的利益，从某种意义上说，扮演着“中介人”或“仲裁人”的角色。
　　首先，在农村停止没收地主的土地，“就现有的土地关系，加以调剂，保护地主与农民双方的利益”。抗战前，边区约有一半的区域进行了土地革命。在这部分区域，地主的土地被剥夺，分配给无地或很少土地的农民。地主成为被“从肉体上消灭”(不分给土地)的对象。抗战开始后一些外逃的地主返乡，向农民追讨土地财物。边区政府规定“保障农民从土地革命中获得的利益，禁止地主算旧账，向农民夺回已分的土地”(23)。规定“已经没收了土地和房屋的地主回来，由政府分给以和农民一样多的土地和房屋”，让他们享有与普通农民同样的权利。在未经土地革命的区域，政府承认和保障地主的地权、农民的佃权，地主“出租土地给农民，只要地租不苛刻，政府不加以任何干涉”(24)。但地主对农民将实行减租减息，“勾欠退租”、“勾账退约”(即勾消农民过去的债务)。农民对地主则承担交租交息的义务。“减租应以二五减租即原租一百石减二十五石为原则。因各地特殊情形及年岁半数可有出入，但也不能减得太低，致影响地主的生活……减息应以一分至一分半为原则。”(25)
　　其次，在工商业注意兼顾劳资两方面的利益。“废止过去苏维埃时代的劳动保护法；实行一种中介制度，在政府指导下劳资双方订立劳资契约，根据各地不同的生活条件，酌量增加工资，减少工时。我们不允许过分剥削劳动，但也并不反对资本家发财。”资本家必须“保障工人生活上必要的改善”。工人则“必须遵守劳资契约与劳动纪律……使厂方能继续维持生产”。“加薪减时要有一定的限度”，“八小时工作制是将来的理想，目前不应过于强调，一般的以十小时为宜”。“乡村工人的待遇，不能与产业工人完全相同，更不应提得太高”(26)。
　　边区政府还颁布了《陕甘宁边区劳动保护条例》，对劳资关系作了各方面详细的规定。如：“工人工资不得低于最低工资率，最低工资率以所在地的生活状况为标准”，“工人将自由组织工会”，“雇主应负担工会方面及工人文化教育费”，“不得无故开除工人”，“工伤应得到医疗费”，“休假工资照发”等等。毛泽东在概括这一时期边区私营工业的劳资政策时强调：“在劳资关系上，我们一方面扶助工人，使工人有工做，有饭吃；另一方面又实行发展实业的政策，使资本家也有利可图。”(27)“在劳动政策方面，是适当地改善工人生活和不妨碍资本主义正当发展的两重性的政策。”(28)
　　上述政策在边区得到了认真实施，特别是一些新创设的私营工厂一开始就以新的劳资关系面貌出现。如万合工厂资方负责人称：“我们不应和旧的商人一样，先为自己打算，我们应该站在发展边区经济的立场上来办工厂，要公私兼顾，照顾老百姓的利益，特别要照顾工人的利益，不断地改善工人的待遇和生活。”该厂“让工人入股、实行分红工资”，“还对工人进行文化教育工作。全厂现有四十余个工人，每天至少有一小时的学习，出厂方指定文化高的人担任教员，并由厂方供给课本、笔墨、纸张”(29)。该厂工人的生活待遇是“厂内每日三餐，夜工完毕后，还吃一次油茶。五天吃一次面，逢节可吃肉菜”。工作之外尚安排娱乐活动和技术培训。另一私营民生纸厂的分红办法是：“股东和工人各得40%；‘公积金’(厂方)和劳积金’(工人)各占8%。公益金占4%。”分配之外还设有奖金(30)。这在当时，应当说是很不错的待遇了。
　　边区政权在调整阶级关系，兼顾租佃、劳资等利益，调动各阶级、阶层建设边区、发展边区经济上政策掌握得稳妥，具体工作得法，成就明显，原因很多。譬如政府、机关、学校、部队和工人向私营企业掺股，私营企业也向某些公有企业掺股，形成各种所有制“你中有我，我中有你”的局面，一方面使私营企业获得许多经营上的便利和工人的支持，另一方面也使政府和工人可以有效地对私营企业施加影响。但是最主要的一个原因，是各级政权组织的“三三制”结构发挥了作用。因为实行“三三制”，就必然要吸纳地主、资本家进来；地主、资本家进入政权组织，就必然要为地主、资本家说话。而“三三制”政权中起主导作用的中共党员要团结他们一同工作，就必须认真听取他们的意见，在许多情况下作出“让步”。这就保证了政权组织制定和实施政策能够“公正地”代表和兼顾各抗日阶级的利益。
　　李维汉这样回忆当年的情形：边区政权“三分之一的中间分子，即民族资产阶级和开明绅士，其代表人物有李鼎铭(边区政府副主席)、贺连城(边区政府委员会委员，教育厅副厅长)、霍子乐(边区政府委员会委员，建设厅副厅长)、安文钦(边区参议会副议长)等。由于……阶级利益和历史关系，他们和党存在一定距离”。“开明绅士毕竟是地主阶级分化出来的爱国民主人士，他们不可能不关心地主阶级的利益，为他们说话。为了巩固和发展统一战线，在有些问题上就需要作适当的让步，我们正是这样做的。记得我到职不久，一次开边区政府委员会讨论西北局提出的土地条例，我在会上作了说明，但李鼎铭对其中的一条不同意，因此不签发有关文件。最后由西北局书记高岗亲自到他家里，听了意见，让了步，才解决问题，同意签发。”“当时绥德警备区包括绥德、葭县等地未经土改，经常发生农民和地主的土地纠纷事件。边区政府有一个审判委员会，林主席、李副主席分任正、副委员长，李景林为秘书长。审判委员会除按边区司法三级三审裁判制度担任第三级终审职责外，还专门研究和裁决绥、葭地区农民和地主之间的纠纷问题。有些案件裁决结果，有农民吃亏的。我见到毛泽东谈起此事，他说：和地主阶级的代表人物合作，有些事情让点步是难免的。你们可以这样做：如果农民吃了亏，可由边区政府给农民作相应的补偿，使农民不吃亏。就是说，这吃亏由政府承担，地主和农民双方就都顾了。”“三三制”政权中在处理这类问题时也有斗争，但这种斗争也往往因同样的原因而以各方的妥协和“搁置”告终。“1945年3月5日，李鼎铭副主席召开一次政务会议，讨论奖励投资条例。其中有一条说：‘投资开垦公荒者，其土地使用权属于投资者。’李鼎铭主张把‘土地使用权’改为‘土地所有权’，即改为‘其土地所有权属于投资者’。说不如此人家就不来。我说开荒有两种，一种是耕者有其田，现在就是这样做的；一种是大量投资开垦，须预防土地过分集中。因土地私有是允许的，但是过分集中则是违反新民主主义的。贺连城同意防止过分集中，但主张有限制地承认所有权。这是一个原则问题，经过反复讨论，未能取得一致意见。我和民政厅长刘景范商量，原则要坚持，但方式要灵活，建议暂时取消这一条，留待以后继续研究。林伯渠同意，李鼎铭也同意，就取消了这一条。”(31)
　　① 任弼时：《关于几个问题的意见》，《抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史料摘编》第一编，第58页。
　　② 任弼时：《领导方法和领导作风》，《任弼时选集》，中共中央文献编辑委员会出版，1987年，第280页。
　　③ 沈社荣：《抗战时期的西北建设问题》，《固原师专学报》1995年第4期。
　　④ 李祥瑞：《抗日战争时期陕甘宁边区经济建设综述》，《陕甘宁边区政府成立五十周年论文选编》，第107页。
　　⑤ 陈舜卿：《延安时期经济问题研究》，《延安时期若干重大问题研究》，第137—156页。
　　⑥ 《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第1106页。
　　⑦ 李祥瑞：《抗日战争时期陕甘宁边区经济建设综述》，《陕甘宁边区政府成立五十周年论文选编》，第108页。
　　⑧ 中共西北局研究室：《边区的劳动互助》，《抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史料摘编》第七编，第27，28页。
　　⑨ 李云峰等：《南区合作社史话》，陕西人民出版社1979年版，第10、134页。
　　⑩ 毛泽东：《经济问题与财政问题》，见上书。
　　(11) 边区政府建设厅：《边区合作事业的发展》；边区政府工会办事处：《边区合作社工作总结》，见《抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史料摘编》第七编，第82页。
　　(12) 《毛泽东选集》合订本，第61、62页。
　　(13) 《中共中央关于抗日根据地土地政策的决定》，《中共中央文件选集》第13辑，第282页。
　　(14) 《陕甘宁边区施政纲领》，《陕甘宁边区参议会(资料选辑)》，第191页。
　　(15) 《林伯渠在边区县长联席会议上的报告提要》(1941年2月27日)，《抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史料摘编》第一编，第35页。
　　(16) 许建平:《抗日战争时期陕甘宁边区私营经济的发展》，《中国经济史研究》1995年第3期。
　　(17) 《抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史料摘编》第九编，第55页;第四编，第304页。
　　(18) 《林伯渠在边区县长联席会议上的报告提要》(1941年2月27日)，《抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史料摘编》第一编，第34页。
　　(19) 《陕甘宁边区施政纲领》，《陕甘宁边区参议会(资料选辑)》，第191页。
　　(20) 陈舜卿：《延安时期经济问题研究》，《延安时期若干重大问题研究》，第144页。
　　(21) 贾拓夫：《关于边区土地政策问题的报告》(1945年3月)，《抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史料摘编》第二编，第344页。
　　(22) 刘昭豪：《抗日战争时期陕甘宁边区的经济构成及其性质和特点》，《湘潭大学学报》1983年第4期。
　　(23) 《林伯渠在边区县长联席会议上的报告提要》(1941年2月27日)，《抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史料摘编》第一编，第33页。
　　(24) 林伯渠：《陕甘宁边区政府工作报告》(1941年4月)，同上书，第36页。
　　(25) 《林伯渠在边区县长联席会议上的报告提要》(1941年2月27日)，《抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史料摘编》第一编，第33页。
　　(26) 同上书，第32页。
　　(27) 毛泽东：《在陕甘宁边区参议会的演说》，《毛泽东选集》合订本，第766页。
　　(28) 毛泽东：《农村调查的序言和跋》，《毛泽东选集》合订本，第750—751页。
　　(29) 《解放日报》1944年8月12日。
　　(30) 《解放日报》1945年8月31日。
　　(31) 李维汉：《回忆与研究(下)》，第521—526页。