一个贫穷、落后的区域，又处在民族战争和内战摩擦双重艰难、动荡的时期，社会保障体系要不要建，边区政府面临着选择：是先应付战争，保证战争的胜利，等战后再“收拾金瓯”，还是面向未来，立即着手建立社会保障体系，为新民主主义国家建立相关制度积累经验?边区政府认识到建立社会保障体系对于稳定抗战的总后方、支援抗战的重要性，认识到新民主主义国家“试验区”的责任，选择了后者。
　　在社会保障理论和政策建设方面，边区政府注意继承、吸收、借鉴苏区的成果，同时扬弃了其中一些“左”的东西，做了大量开创性的工作。边区的三大纲领即《抗日救国十大纲领》和两个《施政纲领》，都对“增进人民福利”，保障社会各阶层人民基本生活作了原则规定。依据这些原则规定，边区政府陆续制定、颁发了一系列法律法规，对各方面的社会保障作了具体明确的规定。主要包括：《抗日军人优待条例》(1937年)、《陕甘宁边区抚恤暂行办法》(1940年)、《陕甘宁边区政府优待外来难民和贫民之决定》(1940年)、《关于赈济工作的决定》(1940年)、《陕甘宁边区劳动保护条例(草案)》(1941年)、《陕甘宁边区战时公营工厂集体合同准则》(1942年5月)等。为了贯彻落实各项社会保障政策，边区政府调整、完善了有关的组织机构。1937年10月，西北办事处司法内务部改组成民政厅，下设民政、社会保证、卫生三科。工厂企业设工厂委员会，下边又设劳动保护委员会。还建立了难民收容所、抗敌后援会、总工会以及抗敌互济委员会、抚恤委员会等等。社会保障的资金来源，1940年10月之前主要靠争取外援，1940年11月之后主要靠自力更生、发展生产。
　　综观边区抗战时期的社会保障，有两大特点：一是低水准，二是广覆盖。
　　所谓低水准，主要体现在两个方面：其一，抚恤也好、救济也好，绝对量都不大。对于抗日军人的抚恤，1940年的标准是：牺牲者抚恤金20元(暂定，后有增加；法币，下同)，一等残废者抚恤金30元，二等残废抚恤金20元，三等残废抚恤金12元。1942年因物价升涨，分别提高到200元(边币，下同)、50元、36元和20元。1944年颁布《抚恤优待条例》(草案)，抚恤金的标准与实际购买力挂钩，依次为等于4石小米的抚恤金、8斗小米的抚恤金、4斗小米的抚恤金和2斗小米的抚恤金。年老者的抚恤等于三等。标准即使在当时，也都不高。其二，不是政府全包下来，而是更多地强调社会互助和个人生产自助。动员社会力量提供保障，是边区社会保障中最出色之举，而其中又以组织代耕队帮助抗属耕耘收获为突出。代耕队的组织以乡为单位，乡设总队、行政村设分队、村设小组。农村的壮年男子均参加代耕队组织，分担代耕义务。代耕原则是：对有资产自力经营，可以维持普通生活水准以上的，不实行物质和劳力之优待；对有土地但劳动力不足维持普通人民生活的，酌量给以大半或辅助代耕；对土地较少全无劳动力与无法维生者，则给以全代耕，并供给足够的柴米和最低必须之衣物；对无资产无土地、无劳动力或尽其力尚不足以维持生活的，在有公地的地方，由政府发给公地代耕，或酌量救济之。代耕对象无力积肥的，代耕队帮助调剂解决，代耕队的食餐由代耕人自备，为保证代耕“不违农时”和质量，还规定代耕地的产量不能低于一般群众的产量，否则由代耕人补偿。在边区居住的友军家属，也享受同等优待。
　　从表中可见，全边区代耕户数占抗工属总户数的54.4%，代耕面积达2.6万垧，受益户户均6.6垧，数量是相当之大的。为防灾年粮食歉收，边区政府还倡导在县属各区设立群众性的经济组织——民间义仓，以积谷备荒的形式，在平年和丰年动员机关、团体、学校及民众捐粮，集中仓储，歉收与荒年时开仓调剂与解决粮荒。这也是很有特色的举措。在动员、组织社会力量实施社会保障外，边区政府还鼓励个人生产自助解决基本生活问题。如1943年12月宣传抗属王荣怀勤劳生产成为志丹县首富的事迹，1944年2月推出志丹县抗属郭清秀生产自给不要政府优待的典型，1945年1月又发表绥德县抗属刘金英组织300名妇女纺织自给自足的通讯，在全边区形成了一种很好的氛围。
　　所谓广覆盖，也主要体现在两个方面：其一，在社会保障的内容上，一般社会保障所包括的社会保险、社会救济、社会优抚、社会福利四个方面的基本内容，边区的社会保障都涵括了；其二，在社会保障的对象上，覆盖了工、农、兵、学和公务人员各个方面。
　　在社会保险方面，保障对象主要为边区的工人，涉及工伤、失业、医疗、生育等内容。规定工人或学徒因公受伤，厂方除负责医药费、保养费外，应发给原工资至伤愈；致残者得安排轻便工作；丧失工作能力者除发给其本年的平均工资外，享受抚恤；致死者厂方负责埋葬并发给抚恤金。规定雇主不得任意辞退雇工，如遇特别情形经雇工工会许可方可辞退，辞退后得发全年工资给雇工。规定工人因病医治或住院，医药费由厂方负责，工资视病假长短按比例发给或停发；因病死亡，其家属无力埋葬的，由厂方负责埋葬，并根据遗属情况发给抚恤金。规定妇女产前和产后各享受假期1个月和一个半月，并发生产费50元；带有婴儿及怀孕者得减少工作时间；女公务员每月经期给假3天，发生理纸15张等等①。
　　在社会救济方面，救济对象主要是灾民和移难民，少数享受社会优抚和社会保险之后生活仍很困难的抗工属、工人等。对于移难民的救济和对于抗工属等的救济前面已有涉及。对于灾民的赈济，包括根据灾情赈济粮款，发放农业贷款和以工代赈。
　　在社会优抚方面，优抚对象主要是抗日军烈属，残废退役军人等。按照先贫后富、先抗属后工属、公平合理的原则，从物质上的保障和精神上的安慰两个方面给予优待。例如对于抗工属，在公有土地房屋、场所器具物品分给、借用、租赁、售卖与私人时，享受优先；公营事业、公共机关雇用招收员工时，抗属优先：抗工属子弟入学优先录取；抗工属享受医疗保健优待；公营商店及合作社的商品货物，抗属凭证享受优惠；政府或银行农工商业贷款抗属享受优先权……总之，通过优抚使他们的生活不低于当地一般人民的生活水准，同时受到社会的尊重。
　　在社会福利方面，主要受益者是儿童、老人和公职人员中的知识分子。边区建立了各级保育行政组织，曾在民政厅下设保育科，各县市政府设保育科员，区、乡没保育员，专司儿童的登记、统计、卫生、奖励和保护工作。满周岁的儿童体检健康者，发给奖金。各党政军的卫生医疗机关，免费给儿童治病。贫穷无依靠的孤儿，由政府抚儿所抚养。脱产工作人员的子女，由公家供给、抚养、教育。各机关、团体设立托儿所，学龄儿童享受义务教育。当时办得最成功、规模最大的边区保育院，收受15岁以下的少儿，设有乳儿部、婴儿部、幼稚部和小学部，1942年时收受少儿达345人，工作人员100余人。
　　根据边区政府公布的《边区养老院组织规程》和安置办法，边区民政厅成立了敬老院，规定凡年满60岁以上的革命同志不能服务革命者，抗属老人无法维持生活或有特殊原因者，有功于国家社会的边区老人无法维持生活者，均可入院养老。按其资历由院方负担衣、食、住等。革命退职者仍发津贴，抗属及其他老人每月发津贴若干元，有病者享受免费治疗。根据《陕甘宁边区抗日军人退役及安置暂行办法》，抗日军人中的老弱病残者退役安置享受广泛的福利待遇。包括安置到较富裕的地区，务农者无偿拨给土地，发五个月的细粮，三年免纳公粮；经商者发给500元至1000元的资本和一个月的口粮，三年内免纳商业税等等。
　　对公职人员，当时实行供给制，同时依职级发给数额不等的津贴作为福利。其中的知识分子和业务骨干享受的津贴要高于一般工作人员。以下是从边区卫生处及医院工作人员名册上摘抄下来的各类人员津贴发放标准。
　　津贴最多的是医务专家张经和李治，他们的津贴要高于边区医院的院长和规模很大的制药厂的厂长，是医生的2倍多，护士的13倍，护理的26.6倍。张、李二人还经边区政府主席林伯渠、副主席李鼎铭特批，给予伙食优待：“(1)粮食每人每日全部发给白面或大米一斤三两。(2)菜金每日每人按半斤肉价发给。”②可见当时的平均主义并不严重，差别还是很大的，对高级知识分子或知识分子中的杰出人才是相当尊重的。
　　向边区民众提供防疫和医疗服务，是边区社会福利的另一重要内容。边区的医疗机构分三大系统：中共中央系统，中央军委系统和边区系统。除各自侧重本系统的医疗卫生工作外，都免费为所在地的民众防疫和治病，经常组织巡回医疗队下乡。加上边区所属的民办公助性质的保健药社、卫生合作社等在延安设有总社，在各县、乡设有分社，由上而下组成了一套医疗网。边区政府还大力推行“中医科学化，西药中国化”，以造福于广大民众。
　　边区政府从边区的财政状况出发，建立起独具特色的边区社会保障体系，其成效至少有三：
　　第一，用较少的投入办了较多的社会公益事业。既比较好地提供了社会保障，又不至使政府财政背上沉重的包袱。边区是灾害多发区域，抗战时期年年有灾。据统计，1939—1945年，因灾害总共损失粮食110余万大石，可供100万群众一年食用③。由于坚持政府、社会、个人三位一体的救灾机制，政府花费不多，就领导民众顺利渡过了一个个难关。以1939年为例，是年边区受灾面积61万亩，损失粮食5.6万石，受灾人口据几个县统计即达4万余人，总数当不下5万人。国民政府拨救济金10万元，边区政府用3万元赈急，用2万元以工代赈兴修水利，另5万元办了难民纺织厂。其直接赈灾的不过5万元，人均等于或少于1元，可见效率之高。
　　第二，稳定了社会，发展了生产，支援了抗战，同时也大大提高了边区政府的威信。边区的社会保障尽管是低水准的，但覆盖面广，效率较高。因此，边区不仅“没有乞丐”、“没有失业工人”，人民的生活水平每年还有所提高。农村的贫雇农户在减少，中农和新富农户在增多。城市工人的月工资收入1944年比1937年增长了140%以上。城乡人民安居乐业，拥护共产党、政府的领导，积极发展生产、多交公粮和送子弟参军上前线，使边区成为抗日战争的干部培训基地和重要的兵源、物资供应基地之一。据统计，抗战期间，边区人民共缴救国公粮100余万名，输送了4.5万热血青年参加抗日部队。在保证7万党政军脱产人员供给、安置15万名退役军人、优待10万余抗日军烈属的同时，源源不断地支援前线，为抗日战争的胜利作出了重大贡献④。
　　第三，为新中国社会保障事业的建立积累了宝贵的经验。边区实施社会保障的实践，继承和发展了中央苏区的社会保障实践，走出了一条符合中国社会实际的社会保障路子，不仅为当时中共中央制定有关政策、领导各抗日根据地实施社会保障提供了借鉴和根据，例如这一时期制定的《中共中央关于劳动政策的初步指示》、《关于保育工作的通知》、《干部保健条例》等，而且为新中国建立后社会保障政策的制定打下了基础。边区社会保障实践的许多基本原则和基本经验，至今仍显示着它的生命力。
　　① 见《陕甘宁边区劳动保护条例(草案)》、《陕甘宁边区战时公营工厂集体合同准则》。
　　② 陕西卫生志编纂委员会办公室编《陕甘宁边区医药卫生史稿》，第276—281页。
　　③ 胡民新等：《陕甘宁边区民政工作史》，第191页。
　　④ 胡民新等：《陕甘宁边区民政工作史》，第88、90、279页。