二、加强调查研究，掌握老区特点，按照实际情况决定边区土改具体方针
　　研究各地土改产生“左”倾偏差的原因，都是由于工作脱离了实际，主观地决定自己的方针。十二月会议以后，西北局和边区政府以“按照实际情况决定工作方针”为指导思想，特别加强了对区情的调查研究。大量调查材料表明，陕甘宁边区基本区(即老区和半老区)的农村大致可以分为三种类型：(1)延属、三边、陇东及绥德、关中两分区的一部分，都是经过土地革命的老解放区，总人口约75万。这些地方的土地问题早已解决，封建剥削阶级基本消灭，现在仅有若干漏划的地主富农及个别原来的地富非法收回业已分配出去的土地，定边、曲子等少数地区也有分地不够彻底的地方。此外，一些地广人稀地区的移民难民增加，需要满足他们的土地要求，但不属于反封建性质的问题。(2)另一类老解放区，包括绥德、关中两分区的部分地方及延属分区所属鄜县的一部分，总人口约45万。这些地区虽未进行过土地革命，但抗战以来长期实行减租减息和合理负担政策，又经过清算和征购地主土地运动，所以土地也已大体分配。只是在征购时给地主留下较多较好的土地，一些富农的多余土地也从未动过，某些地方仍有分配不公的现象，在胡宗南军侵占期间有若干地富分子又夺占了群众的土地。(3)榆横半老区，人口约10万。该地区尽管解放较迟，但同样经过1946年冬到1947年春的减租、清算和土地改革斗争，其土地占有状况与长期实行减租减息合理负担的老区大体相近。
　　经过分析研究，上述三类地区都具有如下几个显著的特点：第一，通过历次土地斗争和多年生产建设，其土地均已大体平分，约50％左右土地的所有权业已转移，许多农民生活条件明显改善，经济地位普遍上升。所以中农已经成为农村中的最大阶层，一般都占40％至60％，个别村子甚至达到70％左右，其中约半数又属于贫雇农上升类型。他们是生产的主力军，又是战勤负担的主要承负者，在支持战争和社会经济生活中都起着很大的作用。他们中的一些人还进一步发展成为富裕中农乃至新富农，而这既是减租减息以来所长期鼓励的方向，又是现实的需要。如果再搞“彻底平分”，就必然会侵犯广大中农的利益，伤害他们的革命与生产积极性，从而脱离农民中的大多数。第二，地主和旧式富农的数量一般很少，而且其大多数参加生产劳动已在5年以上。吴堡、清涧、子长等地，由于土地革命比较彻底，已无地主和旧富农。所以地富占农村户数8％、人数占总人口10％的概念在这些地方已不适用。倘若硬要按新解放区的比例数划订地富，就会把成分已经转化的旧地主旧富农，甚至把通过劳动致富的富裕中农和新式富农列为这次土改的斗争对象，必然会扩大打击面，也使其他劳动阶层恐慌不安，无心生产。第三，由于大多数农民都拥有相当的土地，农村阶级矛盾一般不如新区那样尖锐激烈，这些地方的封建势力仅仅作为一种残余，已不在农村政治经济生活中占居主导地位。如果一味追求“轰轰烈烈”的表面形式，盲目发动斗争，那就必然产生由少数人人为地制造斗争的现象，或让坏人钻了空子。过火行为只能让多数群众感到害怕，表示退缩。第四，真正无地少地的农户，一般只占当地总农户的25％以下。原有的贫雇农经济状况维持不变的为数很少。现有贫雇农中的多数，都不是因封建剥削关系而造成的，情况相当复杂。所以这些地方组织贫农团，一般人数较少，有威信有能力的骨干不多，以致很容易让坏分子、二流子混进来甚至篡了权，由这种人领头搞平分没有不出乱子的。因此，决不能把贫雇农领导搞成形式主义的东西，也不是人为地和勉强地组织贫农团去领导一切，而应注意发挥中农、特别是新中农的骨干作用，由贫农和中农里思想正确、办事公道的积极分子参加农会及基层政权的领导工作。土地改革并不能完全解决贫困问题，要进一步富裕，仍须积极引导农民不断发展生产，凭劳动发家致富。在前一段土改中，正是因为对边区土地阶级现状缺乏具体分析，忽视了老区半老区的固有特点，以致不少地方程度不同地犯了“左”倾错误。
　　1948年初，习仲勋在写给党中央的报告里尖锐指出：如以一般概念进行老区土改，必犯原则错误。西北局向关中等分区发出电报指示，也认为“彻底平分”的办法值得研究，凡经过土地革命的老区，应主要是实行调剂而不是打乱平分。西北局与党中央频繁联系，就各类地区土改方针、政策与步骤方法等问题深入交换意见。这期间，习仲勋还专程赴杨家沟请示汇报，磋商大计。在党中央的直接指导下，西北局反复研究，深思熟虑，郑重决定将“抽补调剂”作为边区今后土改的指导方针。即针对老区半老区土地早已大体平分而某些地富仍占有较多较好土地的情况，一般应以村为单位，在数量上抽多补少，在质量上抽肥补瘦，分配给少地和地不好的农民，清查没收漏划地主的土地，征收富农的多余土地以及以多报少的黑地、公地、庙产、学田、绝门地等，分配给无地少地的农民，彻底纠正以往分地中的不公现象，通过适当抽补合理调剂，达到基本持平的目的；即使在土地改革尚不彻底的少数地区，一般也不再采用打乱平分的办法，而是在较大范围内实行抽补调剂，以减轻社会震动，安定人心，促进生产，既能较好地解决土地问题，又能团结最大多数的基本群众。由于“抽补调剂”方针完全切合边区的实际情况，因而立即得到广大农民群众的衷心拥护和全力支持。
　　为搞好抽补调剂工作，各地土改工作团都认真调整队伍，集中使用力量，先选择部分农村进行试办，积累实践经验，然后波浪式地逐步铺开，分批完成。在已用平分办法分了土地的区乡，土改工作队都把分地作为复查的重要内容。对新富农以下各劳动阶层，凡本人并非真正自愿而拿出土地的，经宣传解释后坚决退还。应退还的土地已经耕种或正在耕种的，为避免妨害生产，可暂时维持耕种户的利益并保证原业主的地权，容许双方自由协商收交一定的地租，种麦偿麦，种秋偿秋，待收割后即由原业主收回土地。对二流子，首先教育督促其劳动，要求将所分得的土地全部种上以免荒芜，倘若仍不好好耕种，则把其荒地收回另行分配。横山县搞打乱平分，虽然中农人均占有土地量由14.4亩增至15亩，但从他们那里抽出的多是水地和川地，分进的却都是山地、在土地质量上遭到损失，所以他们意见很大，反映强烈。至此，西北局也断然作出决定：由该县党政机关郑重宣布全县平分过的土地一律无效，仍按原有基础抽补调剂重新处理土地问题。这个决定受到全县中农群众的热烈欢迎。