(一)争取外援
　　抗日战争全面爆发后，国共两党实现第二次合作，陕甘宁边区实行“争取外援，休养民力”的财政方针。外援主要来自如下三个方面：
　　1.向爱国进步人士和人民群众借款、借粮。早在1936年4月19日《红色中华》的社论上，号召农民“卖粮、借粮给红军”。5月24日，陕北省委、省政府在《关于紧急动员收集粮食的决定》中强调以借粮来解决当时的困难。12月5日，毛泽东致书杨虎城，中国工农红军二、四方面军与红一方面军会师之后，“部队甚大，给养困难，弹等亦待补充。”“拟向兄处暂借30万元。除以10万元请兄处代购弹药外，20万元作为给养被服费。”“请分批拨付。部队骤增，无米难继。”“还期谨约明年3月，决不失信。”“另备轻机关枪100挺，如兄处需此，敬以奉赠。”“此款弹急需，仅以奉商。”①
　　2.国民政府为抗日军饷的拨款。1937年国共合作实现后，根据协议，国民政府每月发给八路军60万元(法币)左右的军饷，当时法币的价值较高，1元可兑银元1元。国民党政府对八路军的发饷数目，是根据协议对八路军3个师4.5万人计算。每月发给军饷，其中生活费30万元，战务费20万元，补助5万元，医疗补助费1万元，米津贴补助及兵站补助费7万元等，至完全停发之前，每年略有很小增减。军饷由八路军驻西安办事处向军需局领取。国民党对八路军发饷，一般情况下尚能遵守协议。从1937年7月到1940年10月，陕甘宁边区收到国民政府发给八路军的军饷计16405340元(法币)，②平均每年在500万元法币左右。
　　3.国内外进步人士捐助的款项和物资。作为抗日民主的模范区域的陕甘宁边区，赢得了国内外进步人士的同情与支持。1938年11-12月，香港汇款50万元法币，孙夫人宋庆龄汇款6万元法币，重庆转来汇款8万元法币，西安1939年1-2月汇款59.0948万元法币，其他汇款7万元法币，5个月之间，捐款达到130万元法币。③从1937年至1940年，陕甘宁边区共收到国内外进步人士的捐款法币8120234.39元。
　　1937年至1940年外援金额及其占当年边区财政收入比率为(法币)：1937年，4563.9万元，占年财政收入77.20％；1938年，46.8万余元，占年财政收入51.69％；1939年，566.4万余元，占年财政收入85.79％；1940年，755万余元，占年财政收入70％。但是，外援是不完全可靠的，数量也是有限的，到1940年11月国民党全部停发了应给八路军的抗日军饷，并阻截了国内外进步人士给边区的捐助款。
　　(二)休养民力
　　1.减免税收，建立税务机构
　　为了休养民力，恢复经济，边区政府基本上不征收工商税。仅于1937年开始在定边设税务局征收盐税与部分货物税。抗战进入战略相持阶段后，在外援不可靠，财政支出浩大以及边区人民经济有所恢复的情况下，1939年边区第二次党代表大会确定了以“自力更生”为主的财政原则，逐渐重视税收。
　　1937年到1940年，边区税收处于初创时期。税目很少，税务制度也不完善，尤其是没有统一各种税则、税制，造成各地税局自立章则、规程，自由变动税率、票照，税款收支无账，无预算决算制度。加上税收的组织机构不健全，税务局仍附设于财政厅内，各县征收局由二科科长兼任局长，未设立税务所。如绥德分区的税收，由八路军第三五九旅征收。税收人员业务水平极低，文盲占大多数。他们不识字，不会写票，不会算帐，不认识钞票真假，不认识税率表。因此，普遍存在偷税漏税的现象。
　　这个时期的税收不是财政收入的主要部分，税收政策体现了休养民力的财经方针。税种、税目较少，税率也较低，主要是盐税与货物税，尤其是向运销出境、入境的货物征税。但是，这个时期边区政府建立了一些税务机构，制定了一些税法，为以后边区税收工作的开展，打下了基础，积累了一定经验。
　　2.征募寒衣代金，减轻人民负担
　　由于长期战争，到抗战开始时，边区的工商业极为萧条。边区政府成立后，为扶持边区工商业的恢复和发展，对工商业只征收极少的捐税。到1939年下半年，在财政已发生困难的情况下，为解决前方战士寒衣问题，在延安市募集寒衣代金10万元。1940年，边区政府在税务局长联席会议上，确定征收商业营业税，依纯利按一定比例征税。但在执行中，因边区各商店的账目混乱，无法查清其纯利，使原订的营业税计划不能实行。到10月，边区仍以政治动员配合民主摊派，征募寒衣代金40万元。在募集中，由于边区商业已有较大发展及广大商民出于对抗战的热忱，踊跃捐输，任务完成得很快，部分地区超额完成任务，实际募集427705.29元。
　　3.合理解决粮草被服的供应，减轻农民负担
　　边区政府在休养民力方针指导下，采取两种形式解决军队与公务人员的粮食供应问题：一是征收救国公粮；二是政府拨款采购粮食。采购粮食又分两种，一种是给分区、县、区、乡以至村摊派任务，向地主、富农、中农以官价购买；另一种是在西安、洛川按市价采购。马草不向农民征收，主要依靠财政拨款采购。
　　1937年8月1日，边区党委作出《关于征收救国公粮的决定》，确定征收1万石公粮。10月，边区政府公布了《救国公粮征收条例》及其附则。1938年11月和1940年12月又先后发布了《征收五万石救国公粮的训令》和《征收九万石救国公粮致各专员县长的指示信》，分别对征收救国公粮的对象、原则、任务、办法等作了规定。
　　关于征收对象，条例规定“凡边区人民，除抗日军人家属及因灾荒经政府查明豁免者外，均须交纳救国公粮”。关于征收原则，边区政府规定，在统一累进税的原则下，粮多者多出，粮少者少出，较少或有特殊情况者免出。以户为单位，以全家每年秋收后人均实际收获量为征收计算标准。
　　1937年规定：每人全年收入粮食300斤以下的免征。300-450斤的征收1％。451-750斤征收2％，751-1050斤的征收3％，1051-1500斤的征收4％，1501斤以上的征收5％。佃户按以上规定减半征收，依靠出租土地生活的地主，每人每年收租粮在300斤以下的征收1％，300斤以上的按以上规定加倍征收。孤寡老弱病残等因缺乏劳力而出租土地的，除少数外，一般不当作地主看待。每家的实际收获量由各家自报，经区征收救国公粮委员会和乡政府审校后，即行征收。计算收获量及征收救国公粮数量，以谷子为标准，谷子1斗折麦子4升，包谷1斗5升，黑豆黄豆1斗2升，小豆绿豆曼豆豌豆6升，糜子1斗，荞麦1斗5升，高粱1斗5升。1938年规定：每人全年收入粮食350斤以下的免征，351-500斤的征收1％，501-650斤的征2％，651-800斤的征3％，801-950斤的征4％，951-1100斤的征5％，1101-1300斤的征6％，1300斤以上的征7％。1939年和1940年基本未变。
　　(三)发展经济
　　1.农业的恢复与发展
　　为了休养民力，恢复与发展农业，边区实行了一系列农业政策，主要有：
　　第一，劳动互助和调剂劳力。主要形式有组织变工互助、安置移民难民、动员妇女参加生产和改造二流子等。变工运动从1938年开始，到1939年掀起高潮。大大提高了劳动生产率，一些变工互助搞得好的农户的生产量增加1倍以上。安置移民、难民增加了劳动力，扩大了耕地面积，增加了粮食。妇女参加生产劳动，增加了家庭经济收入，并提高了其社会地位。改造二流子，使其为发展生产做出贡献。
　　第二，奖励开垦荒地、增产粮食，推广植棉，发展林业、畜牧业和副业生产。边区党和政府规定：无论老户或移民、难民开公荒者，其土地所有权为开垦者所有，3年免收公粮和其他义务；凡开垦私荒者，依照地权条例，3年免交地租；开荒无耕牛、农具种子或缺粮者，政府予以农贷帮助；植棉者3年不纳公粮，同时发放植棉贷款和优良棉种，奖励植棉劳动英雄；除对原有森林严加保护外，发动群众开展植树造林活动，尤其是植桑养蚕业要得到恢复和发展；奖励牲畜繁殖，严禁宰杀母畜，不准母畜出口，改良畜种，推广种植牧草，改进饲养管理，防治瘟疫。提倡发展民间运输业，手工业和家庭养殖业等。
　　第三，军队屯田。为减轻群众负担，解决供需矛盾，中共中央和毛泽东发出：“自己动手，生产自给”的号召。1938年7月间，八路军留守兵团发动了生产运动；次年10月，军委决定把三五九旅调回陕北，王震奉命先后分四批开进南泥湾实行屯垦，把荒凉的南泥弯变成了“陕北的好江南”。
　　第四，因地制宜，提高生产技术。主要是：兴修水利，保持水土，改良土壤、提倡精耕细作，改良农作法，选育推广优良品种及耐旱品种等。为此，成立光华农场进行科学实验。当时，选育的优良品种有狼尾谷、金皇后玉米、黄皮白皮马铃薯、洋葱、冬瓜等。
　　第五，发放农业贷款。鉴于边区农民“不患无地可耕，而患无力去耕”，边区政府推出农业贷款，主要是发放耕牛贷款、青苗贷款和值棉贷款。耕牛贷款主要用于解决移民、难民、贫雇农无畜力耕种的问题。青苗贷款主要解决贫苦农户在青黄不接时生产和生活上的困难，以打击高利贷剥削。植棉贷款主要用于奖励自耕农扩大棉田，增产棉花。
　　第六，组织领导与帮助农民逐家制定农户生产计划，开展劳模运动。边区党和政府，根据各地不同特点，指导帮助每一农户制定开荒、产粮、植棉、发展畜牧业、副业等具体生产计划把开展劳模运动作为提高农业劳动生产率的重要措施，鼓励农民走劳动致富的道路。
　　2.工业的建立与发展
　　(1)公营工业的创建
　　边区原来工业十分落后，边区政府成立前，只有几十个为红军服务的小厂子，业务主要是修械、印刷与缝制被服，工人共有270余人。边区政府成立后，开始注意公营工厂的创办。
　　1938年3月，为了统一指挥和设计公营工业建设的重点——军需工业，边区政府设立了军事工业局，管理兵工厂、边区机械厂、石油厂和修理厂等，委任滕代远为局长、李强为副局长。此外，为了加紧培养工人和管理干部，边区政府除了加强神府纺织学校的工作外，又在延安设立一所工业学校。1939年“五一”国际劳动节和1940年1月，边区政府先后举办了第一届、第二届工业展览会，表扬先进人物，交流开拓工业生产的经验，激发大家办工业的热情。1940年4月，延安再次遭敌机轰炸，工厂疏散到志丹、安塞等地。由于力量分散，运输和供销发生了困难，故中共中央提出了“半自给”的政策和“集中领导、分散经营”的方针。
　　到1940年，边区公营工业各方面有了很大发展。据统计，厂社已增至33个，职工达到1000人；年产土布1470匹，产量与1939年相比增长了1050％；主要的工业有：延长石油厂，难民纺织厂，制药厂，新华化学厂(新华肥皂厂)，兴华制革厂，农具厂等。
　　(2)手工业合作社的建立与发展
　　边区手工业合作社的建立与发展大体经历了两个阶段：1937年秋到1938年底为初创时期，1939年至1941年为初步发展时期。至1941年，全边区手工业社共达到30个，股金合计613117元。
　　1939年10月，边区合作社第一次代表大会通过了《陕甘宁边区合作社第一次代表大会决议》和《陕甘宁边区合作社联合社章程》，要求“发展生产合作社，以生产合作社的办法，组织广大群众的劳力与资金，普遍地发展手工业，求得战时工业品自给自足；并对现有的生产合作社加强管理，提高其生产技术和管理水平，使之增加产量，改善产品质量。”
　　1940年1月，边区建设厅发布了《生产合作社组织办法纲要》，指明了组织生产合作社的目的和各类生产合作社的组织办法。纲要提出纺织生产合作社以乡为单位，每乡组织一社。凡住同一乡的妇女，只要会纺纱或愿意纺纱、织布的，都动员她们参加纺织生产合作社，依自然村编成小组，每组选1名组长。对于打盐、挖药、制粉、挖煤、造粉笔、榨油、烧瓷等生产合作社，则不限定以行政区域为单位，要按社员及出产原料地分布情况灵活处理。各生产合作社社员以能参加该项生产劳动或有该项原料之出产为资格。但无上述条件而诚心合作的人亦可以认股入社。此外，还规定参加任何一种生产合作社的工人均为社员、可享受其权利，不得实行雇佣制度。④4月12日，边区党委和政府作出了《关于本年度经济建设计划的决定》，要求健全已有之生产合作社，使营业活跃，产品增多，品质改进，成本降低；并组织新的生产合作社。
　　(3)私营工业的恢复与发展
　　毛泽东在《论联合政府》中讲：“在新民主主义的国家制度下，除了国家自己的经济、劳动人民的个体经济和合作社经济之外，一定要让私人资本主义经济在不能操纵国民生计的范围内获得发展的便利，才能有益于社会的向前发展。”⑤因此，在边区，除了发展公营工业和合作社工业外，还鼓励发展私人资本主义工业，欢迎外地资本家到抗日根据地开办实业。并采取了以下措施：废止过去工农民主政府时代的劳动保护法；取消对资本家、富农经营的生产事业的各种限制；严禁高利贷的剥削，严禁操纵市价、垄断与投机；实行一种仲介制度，在政府仲介之下，劳资双方订立劳动契约，根据不同的生活条件，酌量增加工资，减少工作时间，改进工人生活待遇。
　　在边区政府正确政策的鼓励下，边区本地的地主将大量资金转向工业，私营工业逐渐恢复。1939年边区有私营纺织工厂6家，学徒154人，织机52架，年产大布3690匹。在延安、安定、延川、延长，有私人煤矿20多处，日产煤炭30万余斤，可供以上地区1/3群众烧用。私人盐池在定边、有5、6处，产量颇丰，除供边区食用外，还运销陕、甘、宁数省，解决了大后方食盐的危机。民营纸厂有39户、工徒98人、池子38个。私营工业中略具规模的有：米脂万合毛纺厂、米脂民生纸厂、白家沟织绸厂等。
　　(4)个体手工业的恢复与发展
　　边区的个体手工业主要有铁匠坊、木匠坊、毯坊、油坊、皮坊、烧木炭等，其中以妇女的纺土纱、织土布为大宗的个体手工业，不仅是边区自给工业的重要组成部分，而且对于保障抗战供给和人民需要也有着重要作用。1939年，布匹来源日益减少，价格飞涨，穿衣开支在农民开支中约占30％，农民深感穿衣难，于是便有群众自发起来发展纺织业。同时，工厂织布也需要纱，所以提倡妇女纺纱、织布。1940年边区建设厅公布了《推广纺棉、纺毛办法(草案)》，《草案》宣布：“提倡民间之纺织业，并组织农村妇女进行有组织之纺纱工作”，对于“凡愿意学习纺纱技术，无论手摇纺车或大轮纺车，本厅均可派人教授，其教授办法分为集体的与个别的两种，视其情况定之。”对有纺纱技术，自愿负担指导其他妇女学习纺纱的人，其生活费呈准建设厅领取。如工作积极而成效显著，得呈准建设厅分取奖励。这个草案对边区纺织业的发展起了积极的推动作用。
　　3.交通运输业的恢复与发展
　　交通运输业是发展经济，保证供给的重要条件。抗战前边区仅有一条全长211公里的咸榆公路纵贯境内，运输几乎全靠牲畜、人力和简陋的大车。边区政府把恢复和发展交通运输业看作边区经济建设的重要内容，特设立了交通运输局，专管交通运输事业。
　　1937年，边区政府拨出48850元修路费，修筑了延安姚店子到延川王家屯一段公路，计40公里，不仅加强了军事运输，而且对促进边区经济的发展，特别是商业发展起了积极作用。1938年拨款47828元，除继续修理咸榆公路富县至清涧段，保证在边区境内的公路能够经常通车外，同时开始了大车路的修筑，动员民工修通了延安到安塞的大车路，计长22公里。1939年拨款82594元，除继续改善咸榆公路，修理路基增添桥梁涵洞外，把延安至安塞的大车路延伸至龙石头及茶房川。1940年，拨款57793元，一方面养护边区境内公路，保证畅通无阻，另一方面修通了延安至沟渠的大车路，计长50公里。同时修通了安庆路去西华池的支线330公里，共耗工程费30852元。从1937年到1940年，边区境内已有公路396公里，大车路500公里，初步改善了边区的道路条件。
　　4.商业的恢复与发展
　　1937年7月6日，政府施政纲领中提出了“保护商业，发展合作运动，推广货物流通”的主张。⑥1939年1月，边区第一届参议会的决议中则将“奖励商人投资，保护商人营业，以利商业发展”，“发展交通运输，改善公路便道，发展合作事业，繁荣市场”，作为政府主要任务之一。同年2月，李富春在延安市生产动员大会上讲话中指出，欢迎全国工商业家到我们边区来投资，边区政府对来边区投资的工商业家将给予保护和奖励。4月，在颁布的《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》中规定：“奖励商人投资”，“保护商人自由营业，发展边区商业。”为此，边区政府取消了过去对资本家、富农经营生产的各种限制，恢复资本家的公民权利，维护其正当利益。商民只要不违犯政令，不走私贩毒，销售敌货，都可自由出入边区，自由经商，不受干涉。
　　为了保证了私营商业的迅速恢复和发展，边区政府采取了如下措施来正确处理劳资关系：第一，制定了劳动保护法，既注意逐步取消对店员的封建剥削，提高店员的政治地位，逐步提高店员的工资待遇，又注意维护资方的正当利益，使其有利可图，有所发展；既成立店员工会，又帮助改进商会工作，使劳资双方订立劳资契约。第二，取消对资方正当经营中的各种限制，废除苛捐杂税，减轻商人负担，鼓励其发展商业，保护正当利益。严禁投机倒把、囤积居奇、放高利贷，严禁操纵与垄断市场、欺行霸市的行为。第三，妥善安置返回边区的商人。帮助商人恢复营业，制定奖励投资条例，奖励前来边区投资的商民和其他实业家，特别奖励他们到偏僻地区开设网点。各类商民享受政治平等权利其代表人物得参加各级政权机构。
　　在边区商业的恢复与发展中，光华商店起了重要作用。1938年初，为了方便利用国民政府拨给的军饷，积极组织物资进口以保障公私的需要，以及通过商业为银行积累资金促进边区经济的恢复，边区政府决定将陕甘宁边区合作总社与陕甘宁边区银行所属的光华书店合并，成立光华商店，归银行领导。3月1日，光华商店正式成立。它是陕甘宁边区第一个公营商店，是新民主主义国营商业的基因。光华商店输入的是边区军民的必需品，主要有布匹、棉花、洋纱等被服材料，其次是笔墨纸张等文具，以及火柴、染料、鞋、盆、碗等日用品。1939年以后，西安当局开始阻挡八路军运货，进入边区的物资多被没收，人员被扣留。于是，光华商店人员一方面以私商身份出入边区，另一方面逐渐转向山西方面进货。光华商店的总店设在延安。至1940年10月，先后在定边、盐池、曲子、庆阳、绥德、甘泉、张家畔(即靖边县城)等地设立分店。另外还建立一个过载栈，4个农产品贩卖处，两个运输队和两个货栈。至此，光华商店已初具规模，有力地带动了边区公营商业的迅速发展。