三、陕甘宁边区参议会成立及第一届第一次参议会
　　1937年5月，陕甘宁边区确立议会民主制以后，即在边区开展了广泛的民主选举，并分别召开了乡、区、县三级的代表大会和议会，选举产生了各级政府，在乡、区、县三级落实了议会民主制。11月，进行了边区议员的选举，并准备召开边区议会，选举产生边区政府。由于抗战局势紧张和其他原因，原定于1938年1月召开的陕甘宁边区议会，不得不一再延期。其间虽出现一定变故，但边区议会民主制随着抗战形势的发展而得到巩固。
　　1938年3月，中国国民党临时代表大会在汉口召开，制定了《抗战建国纲领》，同时设立了国民参政会。4月，国民政府公布《国民参政会组织条例》，并在7月召开了第一届国民参政会，中共派代表出席了这次会议。国民参政会第一届第一次会议作出了在各省、市召开参议会的决定。9月26日，国民政府公布了《省参议会组织条例》，明令各省、市召开临时参议会，“集思广益，促进省政兴革”，为抗战作出贡献。
　　陕甘宁边区政府作为国民政府下属的地方政权，相当于省级政权建制，所以按照国民政府的统一部署，决定参照《省参议会组织条例》，召开陕甘宁边区参议会。1938年11月25日，边区政府向各分区和县区乡政府发出训令，改边区议会为边区参议会。训令强调指出，“兹者我全国在国民政府和蒋委员长领导之下，建立代表全国民意之国民参政会，在两次大会上已充分发扬民主之革命精神与抗战建国之方针，各地民意有所遵循，陕甘宁边区，特本此项伟大昭示并遵照国民政府本年9月26日命令及同时颁布之省参议会临时组织条例，决定改陕甘宁边区议会为陕甘宁边区参议会，明年1月15日召集之第一届议会，即定名为参议会，所有原选之边区议员，均为边区参议员，此一更改不仅表现于名义及形式方面，在内容与精神上，当本精诚团结坚持抗战之主旨，争取最后胜利完成抗战建国大业。仰各政府，循此方针，领导所属人民紧张一切工作，为建立三民主义共和国而奋斗前进”①。11月30日，边区政府主席林伯渠向国民政府各院部会、各军事长官、中国国民党中央、中国共产党中央以及各省市政府、各报馆、各文化救亡团体暨全国同胞发出改边区议会为边区参议会的通电。至此，边区议会正式改为边区参议会，并行使各项监督选举权利。边区以下各级议会也相应改为参议会。边区参议会是根据中共中央关于抗日民主制度的指示，并参照国民党中央政府关于建立地方民意机关的原则设立的，它既是陕甘宁边区的民意机关，又是最高权力机关。
　　1938年8月5日，边区政府主席团召开会议，决定年内在延安召开边区第一届参议会。为了开好这次会议，边区政府主席团同时决定成立筹备委员会和法制起草委员会，进行具体的准备工作。筹备委员会由曹力如、李景林、黄亚光、高朗亭、邹洁、刘环云、艾楚南、郭青亭、吕振球、崔曙光、张瑛11人组成，曹力如为主任。法制起草委员会聘请高岗、雷经天、曹力如、李六如、李景林、齐华、鲁佛民、高敏珍、莫文骅九人组成，高岗为主任，雷经天为副主任。边区及以下各级议会改为参议会之后，也按照边区政府主席团的统一部署，着手筹备边区第一届参议会的召开。因战争和工作调动的原因，原选出的边区议员不能参加会议，遂以具为单位复选出197名边区参议员，并从11月8日起开展宣传周活动。会前起草了《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》、《陕甘宁边区各级参议会组织条例》、《陕甘宁边区政府组织条例》、《陕甘宁边区土地条例》等十多种单行法规，待起草的尚有40余种。
　　1939年1月17日至2月4日，陕甘宁边区参议会宣告成立，并在延安举行第一届会议。到会的参议员145人，其中有共产党员，也有国民党党员和无党派人士；有工农小资产阶级的代表，也有商人地主富农的代表。中共中央领导人毛泽东、张闻天、陈云、王稼祥等出席了开幕式。
　　边区政府主席林伯渠致开幕词，指出：“边区在中共领导下，号召建立抗日民族统一战线，得到了中国国民党的同意，建立了统一战线，为抗战建国而奋斗。边区在中共领导下，已有着光荣的成绩，在全中国范围内起了模范作用，并给全世界人士以极大的兴奋。边区根据‘抗战高于一切’、‘一切服从于民族自卫战争’的原则，把一切力量献给抗战，帮助了八路军及许多友军，组织了广大的民众武装，坚决地为抗战的胜利而奋斗到底。它实行了普选的民主制度，保障了人民的民主权利，动员了人民参加政府工作，建立了各级民意机关，因此奠定了三民主义民主共和国一部分的基础。在边区又实行了优待抗日军人家属，保护了人民已得的利益，开垦荒地增加了战时的生产，扶植了新兴的手工业和商业，废除了一切苛捐杂税，提高了工人的工资，推行了切合抗战需要的国防教育，这一切都能够使得边区人民的生活得到适当的改善，因而增加了抗战的力量。这些成绩，是在国民政府的领导下完成的，是和边区全体群众和工作人员的努力不可分离的，并且表明了边区是能够在抗战中起推动作用，能够从艰苦奋斗中建立巩固的抗日根据地，因此，它的存在不仅关系于陕甘宁边区近200万人口的事情，而是和中华民族的解放事业血肉相关的，是在坚持抗战争取抗战最后胜利的斗争上有着很大的意义。”②
　　毛泽东在开幕式讲话中指出：抗战一定要有民权主义与民生主义。孙中山先生的三民主义——民族、民权、民生是互相配合的。没有民权主义、民生主义，就不能实现民族主义，抗战就不会胜利。边区的进步主要表现在民主，而这民主又是苏维埃在现阶段的发展物，现在各阶级、工农商学兵各界都可以参加议会。
　　会议的主要议程有三项：第一，边区政府主席林伯渠向大会作政府工作报告；第二，讨论并通过《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》和边区其他单项法规性文件；第三，选举事项。
　　1月18日，会议选举高岗为边区参议会议长，张邦英为副议长，随即由议长高岗主持会议，边区政府主席林伯渠代表边区政府作两年来的工作报告。工作报告主要分三部分：(1)保卫与巩固陕甘宁边区是全边区和全国人民的共同任务；(2)两年来边区政府在保卫边区和全中国的抗战中所做的工作；(3)抗战新阶段中陕甘宁边区政府的任务。报告在谈到边区政府今后的任务时强调，“边区今后工作的总的方针，就在团结边区全体人民，在国民政府和蒋委员长领导下，坚持巩固和扩大抗日民族统一战线，坚持持久抗战，保卫边区，保卫西北，保卫全中国，为争取抗战最后胜利，实现三民主义新中国而奋斗。”“它的具体任务是：第一，加紧抗战动员。第二，巩固精诚团结。第三，贯彻民主精神。第四，扩大生产运动。第五，加强国防文化教育。第六，实行正确的干部政策。”③经过热烈的讨论，大会一致通过了政府工作报告。会议还听取了边区政府各厅、处及高等法院的负责人关于该部门工作的报告，并作了相应的决议。
　　大会讨论并通过了《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》，以及《陕甘宁边区政府组织条例》、《陕甘宁边区各级参议会组织条例》、《陕甘宁边区选举条例》、《陕甘宁边区高等法院组织条例》、《陕甘宁边区土地条例》、《陕甘宁边区婚姻条例》等单项法规性文件。
　　2月3日，大会进行选举事项。采取无记名投票的方式，选举边区政府委员和边区参议会常驻议员。会议选举产生的边区政府委员共15人，他们是：林伯渠、雷经天、周兴、王世泰、高自立、周扬、曹力如、刘景范、阎红彦、霍维德、马锡五、王兆相、贺晋年、李子厚、乔钟灵。林伯渠任主席，高自立任副主席，雷经天任法院院长。会议选举产生的边区参议会常驻议员是：高岗、张邦英、毛齐华、崔田夫、陈伯达、周长安、路子亮(女)、王观澜、高述先九人。
　　2月4日，大会举行闭幕式，毛泽东、张闻天等出席并讲话。大会还通过了《陕甘宁边区参议会第一届大会告边区同胞书》和《致蒋委员长林主席电》、《致重庆国民参政会电》、《致各战区司令长官及全体将士电》、《致八路军新四军电》等六项通电。最后由边区参议会议长高岗致闭幕词。
　　2月6日，新当选的边区政府委员举行宣誓就职仪式，并召开第一次政府委员会，推举林伯渠、高自立、曹力如、雷经天、刘景范、王世泰、周扬七人为边区政府常务委员。决定高自立为边区政府副主席兼民政厅厅长；曹力如兼边区政府秘书长及审计处处长；张慕尧代理财政厅厅长，艾楚南为副厅长；周扬兼教育厅厅长；刘景范兼建设厅厅长，朱开铨为副厅长；高岗任边区保安司令部司令，王世泰兼副司令，周兴任保安司令部副司令及边区保安处处长。会议对各厅、处、院人员编制数额作了明确规定：秘书处68人，民政厅29人，财政厅61人，教育厅68人，建设厅128人，边区高等法院29人，边区保安处128人。关于各县机构的设置，会议确定设立一科，主管民政工作；二科，主管财政工作；三科，主管教育工作；四科，主管经济工作；保安科，主管治安工作。
　　陕甘宁边区第一届参议会的召开具有重要的意义，它对边区的抗战事业和各项建设事业具有重要的推动作用。第一，它完全贯彻了国民参政会关于在全国建立各级民意机关的决定，充分表现了陕甘宁边区民主政治的特点和优点。边区参议会议员代表了边区各阶级、各阶层群众的利益，参议会议员不仅有共产党员，也有国民党员；不仅有工人、农民、小资产阶级和知识分子，还有地主、商人和社会名流等。第二，边区参议会是边区民意的最高代表机关，是边区民主政治的主要组成形式和集中体现，充分显示了抗日民主政治的巨大力量。边区第一届参议会的成功举办，开创了边区民主政治的新局面，加速了边区民主化的进程。第三，第一届参议会通过的各项法规文件，在充分保障边区工农大众基本利益的前提下，使地主、资本家的利益也得到应有的照顾，不仅促进了工农商各业的繁荣，同时也推动了文化教育事业的快速发展。第四，陕甘宁边区民选政府的产生是抗战与民主结合的典范，为敌后各抗日根据地实行民主建政树立了榜样，对推动抗战时期国内民主政治运动进程发挥了重要作用。但是，这次参议会在政权机关工作人员的安排上几乎是“清一色”的共产党员，缺乏广泛的代表性，不利于团结边区的各个阶级和阶层，也不利于党的领导。
　　① 《陕甘宁边区政府训令》，1938年11月30日延安《新中华报》。
　　② 《解放》第68期(1939年4月4日出版)。
　　③ 陕西省档案馆、陕西省社会科学院合编：《陕甘宁边区政府文件选编》第1辑，档案出版社1986年版，第115—151页。