（—）各级抗日民主政权的建立
　　边区政府成立后，随着中国共产党各项政策的转变，陕甘宁边区开始了由苏维埃政制向抗日民主政制转变的民主改革和民主建政时期。
　　边区民主改革以抗日和民主为根本指导思想，在中国共产党的抗日民族统一战线政策指导下，按照新的民主选举原则，开展了普遍的民主选举运动，建设了模范的抗日民主政权。
　　1937年5月12日，苏维埃政府西北办事处讨论通过了《陕甘宁边区选举条例》，5月23日，公布并成立了以蔡树藩为主任、高朗亭为副主任的特区政府选举委员会。此后，边区开始筹备选举。各地组织起选举委员会，利用报纸、墙报、标语等进行宣传动员，组织宣传队到乡村、工厂宣传选举的意义和办法。6月12日，西北办事处指定内务部举办的边区选举工作人员训练班开学。7且15日，边区正式开始民主普选工作。凡年满16岁以上，不分阶级、党派、民族、性别及宗教信仰，普遍具有选举权；不论职业、文化程度、财产、资格及民族差异，在选举上一律平等。共产党提出自己的候选名单和施政纲领，其他阶级、党派、社团也提出自己的竞选名单参加竞选。这次选举用直接的、不记名的投票方式和投豆、在选票上画圈、画杠、用香火烧眼等灵活多样的方法，以20人为单位选出1名乡代表，由代表会推选乡长；以50人为单位选举区议员，由区议会推选区长；居民每200人选举县议员1人，由县议会产生县长；居民每1500人选举边区议员1人，由边区议会推选出边区政府主席、副主席。
　　8月底，乡选普遍完成。边区政府为了加强对选举运动的指导，于9月初成立了以高朗亭为主任、林里夫为秘书、由9人组成的边区选举委员会。9月，区一级的选举完成。10月30日，县级选举全部结束。在乡、区、县议会和政府组织的选举中70%的选民参加了选举运动，2/3的选民提出了具体的提案与批评建议，保证了工农出身的代表参加政权。
　　在乡、区、县级政府选举的基础上，边区议会的候选人名单及其简历在11月底陆续向群众宣布，12月选举完毕，进而组成边区政府，林伯渠、张国焘、习仲勋、徐特立、刘景范、马明方、高岗为边区政府领导成员，推选林伯渠任主席，张国焘任副主席。首府设在延安。
　　历时半年多的选举运动，建立起了自乡至边区的抗日民主政权，实现了由苏维埃民主制度到议会民主制度的转变。转变后的边区政制和以往的苏维埃民主政制在组织体系方面的区别，如图所示：
　　1938年4月，国民党临时全国代表大会决定成立“国民参政会”，并公布了《国民参政会组织条例》，规定“国民参政会每3个月开会一次”。7月，国民党政府在汉口召开了第一届国民参政会。9月下旬和10月初又相继公布了省、市参议会的组织条例。8月26日，边区议会筹备委员会成立，曹力如任主任，委员有李景林、黄亚光、高朗亭、邹洁、张瑛、艾楚南、郭青亭、吕振球、崔曙光、刘环云等10人。为了在名称上取得统一并促进全国的地方参议会早日成立，陕甘宁边区政府于11月25日发出训令，将边区的议会改为参议会。
　　经过3个多月的筹备，1939年1月17日，陕甘宁边区第一届参议会在陕北公学大礼堂开幕，到会的参议员有145人，加上国共两党及无党派的群众代表，工人、农民、知识分子、商人、地主、社会名流等来宾，约有700余人。边区各界民众送给大会的200多面贺幛和题字挂满了会场四周，西班牙政府军也向大会赠旗致贺。
　　会议听取和讨论了林伯渠、高自立关于边区政府两年来的工作报告及政府各厅、院、处负责人对各部门工作的总结，作出了《陕甘宁边区第一届参议会对陕甘宁边区政府工作报告的决议》，从政治、经济、文化教育以及改善人民生活等方面，总结了边区政府所取得的成绩与存在的缺点，从巩固团结、动员抗战、发扬民主、改善民生等4个方面指出了今后努力的方向。并根据边区的环境与条件，仿照孙中山的三民主义把政纲归纳为三个方面，加以补充，制定了《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》。
　　大会通过了重要提案12件，条例5件；选出了边区参议会，议长为高岗，副议长为张邦英；常驻参议员为毛齐华、崔田夫、陈伯达、周长安、路志亮(女)、王观澜、高述先。同时选举出了边区政府的领导成员，主席为林伯渠，副主席为高自立；边区政府委员为林伯渠、高自立、周兴、王世泰、周扬、曹力如、刘景范、阎红彦、雷经天、霍维德、马锡五、王兆祥、贺晋年、李子厚、乔钟灵；常务委员为林伯渠、高自立、曹力如、雷经天、刘景范、王世泰、周扬。大会还选举雷经天为高等法院院长。
　　2月3日，大会向重庆国民参政会、国民政府主席林森、军事委员会委员长蒋介石、各战区司令长官及全体将士和八路军新四军分别发了专电，发表了《告边区同胞书》。2月4日，边区第一届参议会胜利闭幕。2月6日，边区政府委员会宣誓就职，并决定以高自立兼民政厅厅长；曹力如为秘书长兼审计处主任；张慕尧代财政厅厅长，艾楚南为副厅长；周扬为教育厅厅长；刘景范为建设厅厅长，朱开铨为副厅长；曹胜祥为粮食局局长；高岗任边区保安司令，王世泰为副司令，周兴为副司令兼保安处处长。
　　边区通过民主选举建立起了代表各抗日阶级利益的民主政权，短期内形成了一个强大的抗日民主运动。
　　（二）民主改革与民众运动
　　为使各阶层抗日人民从组织上形成并加强抗日民族统一战线，边区的党和政府对原有的群众团体进行了改革；并新成立了许多抗日救亡团体。
　　原来以生产互济为主的农业“互济会”转变成为“民众抗敌互济会”，吸收一切愿意抗日救国的农民兄弟包括富农和地主分子参加，扩大了抗日阵营。农民自卫军成了边区农民运动的主要组织形式，人数始终居于各群众团体的首位，在支援抗战，保卫边区河防，剿匪锄奸等活动中作出了贡献。
　　苏区各省工会在苏区改制后成为边区的各分区工会，并成立了边区总工会临时委员会，由中共边区党委执委刘长胜任主任。1937年11月26日，边区总工会筹备委员会成立，毛齐华任筹委会主任。1938年4月17日在延安召开的边区第一次工人代表大会上，正式成立了边区总工会(简称“边总”)，推选毛齐华为主任，管瑞才为副主任。边区总工会根据边区地广人稀，交通不便，没有大企业、农业工人居多等特点，按照产业和地区相结合，以地区为主的原则来划分和建立工会的组织系统，采用民主选举的形式，在分别召开城市和乡村工人代表会议的基础上，逐步建立健全了各级工会组织。到1937年12月，全边区已成立了20个县工会，116个区工会，546个乡工会。1938年，又成立了10个公营厂矿企业工会。到1938年底，参加工会的工人已达到4.8万余人，占边区工人总数的90%以上，其中约占边区工人总数7%的印刷、修械、煤矿、石油矿4个部门的2800多产业工人全部加入了工会组织。工人们按照自己的意志，选出他们信仰的代表400多人到各级政府中工作。工会与政府的关系在民主改革中得到改善。政府不再用命令去干涉工会的事务，工会保持着相对独立性，同时工会亦经常与政府交换意见，反映情况并主动接受政府的指导，以使边区工人运动沿着正确的方向前进。
　　1936年下半年，共青团根据中共中央的指示，决定改变自己的组织形式，发起组织“西北青年救国联合会”，并于1937年4月12日至18日，在延安召开第一次代表大会。到会代表300余人，代表西北各省会员20余万人。毛泽东、张闻天、周恩来、朱德、博古、林伯渠等到会讲了话。大会通过了《目前政治形势与青年救亡运动任务的决议》，提出了《全国青年救国纲领草案》，决定建立西北青年救国联合会(简称“西青救”)，并一致同意在全国青年救国会成立之前，西青救即为全国各地青年抗日团体的最高领导机关。边区2万多人的共青团组织，以边区青年救国会的名义统归西青救领导。
　　1937年12月3日，西青救常委会决定移驻泾阳县云阳镇，由高朗山、白向银、黄庆熙、李瑞山、刘秀梅、张汉武、白志明、鱼才郎、马志珍9人组成边区青年临时救国会，以高朗山为主任委员，并责成边区青年临时救国会立即开始各级青救组织的改选工作，正式成立边区青年救国联合会。边区青救会接收会员不分党派、阶级、信仰、性别、籍贯、地区，只要是抗日的青年、儿童，从7至23岁都可加入，不到一年，会员扩大到16万人。青救会的基层组织单位是乡，采取俱乐部这种适合青年特点的组织形式，到抗战三年时，农村俱乐部已发展到802个。
　　1938年4月，国民党临时全国代表大会决定设立“三民主义青年团”。蒋介石于1938年6月就任三青团团长，并为成立三青团发表告全国青年书。1938年7月9日，三青团临时中央团部在武昌成立。在这种情况下，1938年10月2日至7日，边区第二次青年代表大会在延安召开，西北青年救国联合会第二次代表大会于11月下旬也在延安举行，会议就青年统一战线、青年参战、青年生活等问题，提出了团结全国青年的具体办法，发表了告全国青年宣言，通过了《抗日少先队章程》和《儿童团组织章程》，决定成立“中华青年救国团体联合办事处”，作为指导全国青年运动的机构。1939年，在延安纪念“五四”青年节大会上，边区青年发出了一封致三民主义青年团的信，号召全国青年团结起来，一致抗日，反对妥协投降。同时，毛泽东为纪念“五四”运动20周年写了题为《五四运动》的论文，并在延安青年群众的纪念会上发表了题为《青年运动的方向》的讲演，总结了五四运动以来中国青年运动的经验，高度评价了中国青年运动在新民主主义革命中所起的先锋作用，特别是总结了抗战以来延安青年运动的特点。首先他们本身是团结的；其次，他们和工农群众相结合；第三，他们学习革命理论；第四，他们参加生产劳动。指出“延安的青年运动的方向，就是全国的青年运动的方向”。
　　1937年7月，中共边区党委根据形势的变化和中共中央的指示，就妇女组织问题作出决定：在老苏区仍旧建立妇女代表会；在没有组织起代表会的地方，最好以村为单位组织妇女救国联合会的小组，由村的妇女群众大会选出小组长；然后经过乡、区妇女代表会(有条件的地方开妇女群众大会)选出乡和区的妇女救国联合会委员会。1937年8月，中共中央政治局洛川会议指出，党的最中心的任务是“动员一切力量争取抗战的胜利”，当前的“中心关键，在使已经发动的抗战发展成为全面的全民族的抗战”。据此，1937年9月，边区党委又作出了《关于边区妇女群众组织的新决定》，指出，边区妇女的紧迫任务，就是把各阶层的广大妇女群众更广泛地团结与组织起来，扩大抗战力量。9月中旬，边区各界妇女联合会筹委会成立，选举李坚贞、史秀云为正副主任。1938年3月8日，在延安师范学校举行了边区妇女代表大会，正式成立了边区各界妇女联合会。中共中央、边区党政以及河南、西安的妇女团体都派代表参加了大会。会议讨论了抗战形势，检查了边区妇运工作，分析了边区妇女运动的特点，提出了边区妇女运动的任务：一方面使妇女运动和整个民众救亡运动统一起来，成为整个民众运动的一部分，配合各种救亡团体，坚持为保卫边区、西北、全中国而斗争；另一方面发动边区妇女群众，积极参加紧急的抗战动员工作，使边区成为全国妇女运动的先进地区，成为全国妇女运动的推动机。会议决定边区妇联总机构设在延安。毛泽东应邀出席并讲了话，号召广大妇女积极抗日，努力生产。大会还向全国姊妹们发了宣言书，指出要争取妇女的自由解放，首先要争取民族的自由解放。表示要不惜牺牲一切地去争取抗战的胜利。
　　妇女的革命热情在民主改革中日益高涨。普选运动中，广大妇女积极参加选举，行使自己的权利。1939年1月举行边区参议会时，被选入参议会的妇女占20%。在抗日救亡组织的工作岗位上，到处可以看到精明能干的女性。1938年4月，全边区妇女自卫军人数为10212人，到1938年底时，激增至46712人。1938年11月20日，日本飞机首次轰炸延安时，延安的女自卫军和抗大女生队的学员们掩护群众撤退，救护伤员，抢救国家财产，有秩序有纪律地执行了战斗任务，减少了损失和伤亡。八路军的伤病员从战场上一批一批地运送到军医院，妇女慰劳队、少先队歌咏团、儿童演剧队，就一次又一次地带去鸡、鸭、蛋、蔬菜、水果等慰问品，为伤病员举行慰问演出。陕西神府县贺家川妇女救国会组织了洗衣队，在一个星期内为贺家川军医院伤病员洗了1000套衣服，后来又做了1000双布鞋送给战士们。延川县组织起了8个洗衣队，为在延水关休养的八路军伤病员服务。1939年3月，边区妇联根据中央妇委作出的关于妇女组织“原则上应向着达到使各地组织的群众性、统一性和民主性的目标前进”的指示精神，召开了各直属县妇联主任联席会议，提出了整顿妇联组织、培养妇女干部等六项具体任务，讨论了妇女支前、武装、知识教育、儿童教育等问题，并通过了建立妇女自卫军模范班、排、连的决议。会后，重点整顿了那些比较松散的妇救会组织，合并了一些有名无实的组织，选派了一批经过培养和锻炼的优秀妇女到基层组织中去工作。经过检查，边区妇女自卫军在直属县建立了8个模范班，1个模范连；在各分区建立了319个模范班、4个模范排；妇救会会员由边区妇联成立时的17万人增加到21万人。
　　边区文化界的救亡活动也轰轰烈烈地开展起来。1937年8月，作家丁玲、吴奚如、史沫特莱等人，在延安发起组织了全国第一个慰问抗战将士的文艺性战斗团体——西北战地服务团。8月22日，该团从延安出发，东渡黄河，奔赴抗日前线。他们向国内外报道八路军各部队抗战的消息；他们利用破庙作剧场，石碾做讲台，为战士、学生、商人、农民演戏、唱歌、讲演，进行抗战宣传，并开展多种战地服务，足迹几乎遍及了晋察冀。这支主要以笔和口作战的队伍，所到之处，军队的士气和民众的抗战情绪莫不受到鼓舞。1944年，西北战地服务团载誉返回边区。
　　1937年10月间，边区文化工作者发起筹备组织边区文化界救亡协会，11月14日，在陕北公学举行成立大会，周扬和张闻天相继在大会上作报告，指出文化界要适应抗战，要大众化、中国化，并提出要争取使边区文化界的救亡工作成为全国的模范。大会通过了会章及宣言，选举了领导机关。边区文协先后把社会科学研究会、国防教育研究会、国防科学社、战歌社、海燕社、音乐界救亡协会、世界语者协会、新文字研究会、民众娱乐改进会、抗战文艺工作团、文艺界抗战联合会、文艺突击社、诗歌总会、新哲学会、戏剧界抗战联合会等文化团体团，结在自己的周围，并与全国文化界取得密切联系，成为全国文协的一个模范分会。
　　1938年8月间，在毛泽东的赞助下，文协成员艾思奇、周扬、成仿吾、徐懋庸等人发起成立了“中国新哲学会”，并很快在延安各学校机关成立了许多哲学研究小组，推动了边区党政干部的理论学习。他们的研究成果还为中共中央制定抗战时期的政策提供了重要的依据。
　　在配合边区党政机关普及文化教育运动中，边区民众娱乐改进会对边区的旧文化进行了改进。在戏剧方面，成立了民众剧团，改变了过去经常以帝王、将相、官吏、秀才、仕女为舞台主要角色的旧剧形式，把劳动人民的优秀代表人物以正面形象搬上舞台，用中国人民英勇顽强抗战的事迹以及边区人民的生产成就，代替了旧戏剧中的落后内容。在歌谣方面，利用边区民众特别喜爱和广为流传的陕北民歌、信天游等悠扬的曲调来谱配抗战与建设的新歌词，并在民众团体中普遍组织了“民众歌咏班”，组织民众学唱抗战歌曲。文协成员刘白羽、林山、欧阳山等组成的“抗战文艺工作团”，于1938年夏，用自己在前方摄制的600多幅照片举办展览会，向边区人民宣传八路军英勇抗战的事迹。
　　大众读物社编辑出版了各种丛书和小册子，帮助群众识字学文化。原以《新中华报》副刊形式出版的“特区文艺”于1938年3月5日改为“边区文化”，同年，又先后改为《文艺突击》专刊和《大众文艺》，对帮助边区民众扫除语言文字障碍，行使民主权利起了积极作用。1940年10月，大众读物社又创办刊物《大众习作》，通过发表作者的原作和修改后的“改作”，提高人民群众的写作水平。
　　边区文协掀起的诗歌运动，繁荣了诗歌创作，起到了动员民众抗战的作用。诗人柯仲平于1938年“五一”节前夕写的长诗《边区自卫军(李排长与韩娃)》，由于通俗易懂，反映了边区实际，受到边区人民的欢迎，在《解放》等刊物上发表后，更加引人注目，产生了很大的影响。边区文协的成员还创作了许多抗战歌曲，鼓舞和增强了军民抗战的信心。光未然、冼星海创作的《黄河大合唱》，于1939年5月11日在纪念延安鲁艺成立一周年晚会上演出后受到广泛欢迎，并迅速传到全国各地。
　　1938年8月，袁牧之、吴印咸、徐肖冰等人在延安成立了延安电影团，由八路军政治部主任谭政兼任电影团团长。电影团拍摄的第一部影片是《延安与八路军》，该片中的延安部分拍摄完毕后，电影团于1939年1月东渡黄河，到晋西拍晋察冀八路军部分。当时正在山西涞源县救护伤病员的白求恩大夫成了第一个被拍摄的对象，广为流传的一张白求恩工作照就是电影团摄影队当时拍摄的。电影团所摄制的短片和片断在动员和教育边区人民方面产生了深刻的影响。
　　1940年1月4日，陕甘宁边区文化协会第一次代表大会在延安举行，历时9天。吴玉章致开幕词；张闻天作了《抗战以来中华民族的新文化运动与今后任务》的报告；艾思奇对边区文化运动作了总结；毛泽东在会上作了题为《新民主主义的政治与新民主主义的文化》的讲演。会议选举了执行委员会委员，通过了宣言，号召文化界反对妥协，反对投降，反对倒退，要求全国文化人士“共同努力，各尽所能，为动员一切力量参加抗战，为创造中华民族的新文化而奋斗”。
　　在全国各种民众抗敌团体纷纷成立和边区民众团体的抗日救亡运动大规模展开以后，国民党政府颁布了《抗敌后援会工作纲要》。为使边区的抗日救亡活动和全国相联系并使全国都朝着政治生活民主化的方向发展，1938年1月，边区总工会等团体代表经过讨论，决定成立陕甘宁边区各界抗敌后援会。1月29日在延安举行成立大会。筹备会主任齐华主持会议并作了工作报告，指出后援会的任务是统一边区民众运动，巩固和扩大抗日民族统一战线，进行政治动员工作，加紧民众教育，武装动员民众、发展自卫军与少先队，锄奸，帮助政府建设国防工业，开展卫生工作，实行新生活，慰劳抗战将士家属。中共边区党委、国民党肤施县党部、边区政府、八路军后方政治部、抗大政治部等代表分别向大会致贺词。大会讨论通过了边区各界抗敌后援会章程和成立宣言，发了通电，选出了齐华、周兴、崔田夫、任耀国、马豫章、成仿吾、高朗山、史秀云、艾思奇、卫之、李凡夫、沙可夫、张人杰等21人为执行委员，吕骥、朱光等为候补执委。2月19日，边区抗敌后援会召开了第一次执行委员会议，推定艾思奇、齐华、史秀云、崔田夫、马豫章、谭希林、周子和、沙可夫、高朗山、管瑞才、周兴11人为常务委员，李凡夫、张光远为候补常委，并由常委推齐华为主任，沙可夫为秘书长，艾思奇为宣传部长，崔田夫为组织部长兼农民部长，管瑞才为职工部长，高朗山为青年部长，史秀云为妇女部长，谭希林为武装动员部长，周兴为锄奸部长，周子和为商民部长。
　　抗敌后援会成立后，把边区25个群众团体统一在自己的领导之下，这25个团体是：边区总工会、边区青年救国会、边区各界妇女联合会、边区农民会、延安市商会、陕公学生会、抗大同学会、边区文化界救亡协会、国防教育研究会、民先延安队部、世界语者协会、新文字研究会、延安中华基督教会、边区民众娱乐改进会、边区民众抗敌互济会、边区战时儿童保育会、国民外交协会、边区体育委员会、边区抗敌电影社、鲁迅艺术文学院学生会、音乐界救亡协会、西北战地服务团、青年记者协会延安分会、实验剧团、边区中学学生会。这些民众团体在统一的目标和方针下，互通情报，互相帮助，共同发展，保证了各项任务的完成。
　　（三）法制建设
　　抗战爆发后，边区政府根据抗战时期的特点和边区的具体情况，参照国民党政府司法制度和中国苏维埃时代的司法制度，于1937年7月12日成立了边区高等法院。1938年3月15日，边区政府委员会第24次会议决定成立法令研究委员会。8月26日，成立了地方法规起草委员会；10月26日，又成立了边区法制委员会；1939年1月8日，成立了法令审查委员会；4月4日，公布了《陕甘宁边区高等法院组织条例》。至此，就在边区基本上建立起了人民司法制度。
　　边区高等法院为边区的最高司法机关，受边区政府主席团的领导。1938年7月5日，在边区高等法院内设立延安市地方法庭(后称延安市地方法院)，其他各县均设承审员。边区法院的院长由边区政府委员中之1人充当，并由边区政府主席团加以委任。各县承审员由县政府委员中1人担任，并由边区高等法院加以委任。其他各级司法干部，也由人民推选并需受必要的培训。1937年12月初，边区政府在召开全边区司法人员联席会议的前后，为每个县培训了1名司法人员。1939年8月1日，又在延安开办一期边区司法干部训练班，培养出了一批司法干部。
　　边区司法采行最简便的诉讼程序，对当事人的诉讼权利不加任何限制。诉讼的形式有书面与口头两种，均有同等法律效力。对于起诉状文(起诉书)不拘格式，只要求能把诉讼的原因、理由和事实说明白并书写清楚就可以。口头诉讼须由法院书记员笔录，然后由本人签名盖章或按指印。边区司法机关在受理案件中，不向诉讼人征收任何诉讼费，无论出差检验，处理财产，各项文书，或诉讼人向司法机关请求抄录许可发阅的文件，以及法院的书记员为当事人代写状子都不取任何手续费，而且对特别穷困的劳动者还提供经济援助和其他必要的帮助，以保证其诉讼权利的实现。这就根本改变了几千年来“有理无钱莫进来”的状况。
　　边区司法机关的主要审判方式，是解释说服与探问方式，即在同当事人的交谈中将案情审问清楚，寻求恰当的解决途径，完全取消肉刑与逼供。假如经过说服解释而被告始终不肯承认犯罪行为，法院只要获得确切的证据，同样可以作出判决。边区法院还组织巡回法庭到各地巡回审判，以更好地依靠群众，方便群众，搞好审判，也便于直接教育人民知法遵法。
　　对于与祖国、民族、人民的利益密切相关或对群众有教育意义的典型案件，如对汉奸、敌探、政治土匪以及民愤很大的罪犯，边区则采取交给人民审判的“公审”方法。边区的公审是体现审判公开的最彻底的形式，是选择典型案件，组织一定规模的群众大会，对案犯进行公开审判。在边区曾实行过三种公审：一是代表公审会，二是群众公审会，三是宣判大会。公审大会选择在群众集中的城镇的公共场所举行。公审组成临时法庭，由同级司法机关指定主审员，并通过与此案有关的机关、部队或群众团体派代表参加陪审，同时另设书记员1人，共同组成合议庭(主审员与陪审员在审判中享有同等的权利)。为了使陪审员及群众充分地了解案情，正式公审前，主审、陪审及检察员召集预备会议，必要时各机关部队及群众团体的代表也参加，由主审详细报告案情，但不提出判决意见。与会的代表会后向群众传达案情，并征求意见。公审时的主席人，有审判长、陪审员、检察员。新闻记者和群众代表、人民群众均可参加公审大会，经报名获准后可以发表意见。公审判决由合议庭根据事实和法律决定，当场宣布。
　　边区法院对黄克功情杀刘茜一案的公审，既显示了人民的方量，又教育了人民。刘茜，原名董秋月，山西定襄县人。16岁的刘茜在太原友仁中学读书时，中国爆发了“七七”抗战，她毅然离开家庭和学校，于8月辗转到达延安，入抗大15队学习，住在抗大14队队长黄克功的隔壁。他们经过接触，建立了恋爱关系。1937年9月初，刘茜转入陕北公学学习。从此，黄、刘二人的接触日少，关系逐渐疏远，而黄克功却纠缠着要求结婚，使刘茜渐生反感，并婉转地拒绝了黄的要求。10月5日晚，黄去陕北公学寻找刘茜，从校门口将刘茜叫出，当他们走到延河边的沙滩时，黄克功再次提出要和刘茜结婚，遭到刘茜的明确拒绝。黄克功便拔出手枪，向刘茜连开两枪，刘当即毙命。
　　黄克功枪杀刘茜案件发生后，边区对如何处置黄克功产生了不同的看法，引起了争论。许多人认为，这件事败坏了边区的名誉，造成了极坏的影响，既违犯了边区法律中婚姻自主的原则，更破坏了人民军队铁的纪律，因而主张处以极刑。也有相当一部分群众，鉴于黄克功资格老，虽然只有26岁，但已是多年的共产党员和红军指挥员了，他15岁参加革命，参加过井冈山斗争和二万五千里长征，为革命出生入死，屡建战功，因此，主张用别的责罚代替枪毙。黄克功本人也曾幻想共产党和边区政府定会考虑他的资格和功劳而减轻对他的惩罚，他还写信给毛泽东，希求免于死罪。
　　边区高等法院对黄克功一案进行了认真的讨论，决定依法办事，杀人者偿命，对黄克功处以极刑。刑庭审判长雷经天给毛泽东写信谈了边区法院的处理意见，征求毛泽东的看法。毛泽东在和一部分中央领导人商定之后，于10月10日给雷经天回信，认为“黄克功过去斗争历史是光荣的，今天处以极刑，我及党中央的同志都是为之惋惜的。但他犯了不容赦免的大罪，以一个共产党员红军干部而有如此卑鄙的，残忍的，失掉党的立场的，失掉革命立场的，失掉人的立场的行为，如为赦免，便无以教育党，无以教育红军，无以教育革命者，并无以教育做一个普通的人”，“正因为黄克功不同于一个普通人，正因为他是一个多年的共产党员，是一个多年的红军，所以不能不这样办。共产党与红军，对于自己的党员与红军成员不能不执行比较一般平民更加严格的纪律。当此国家危急革命紧张之时，黄克功卑鄙无耻残忍自私至如此程度，他之处死，是他的自己行为决定的”。鉴于此案案情重大，且群众对此案处理看法又不一致，边区高等法院决定对此案进行公审。
　　公审大会于1937年10月11日在陕北公学举行。这次公审使边区广大军民认识到黄克功的罪行严重地损害了共产党、红军和边区的威信；在共产党努力争取和动员各阶层力量投入抗战，以挽救民族危亡的严重关头，践踏了法律，破坏了纪律，产生了极坏的影响。最后，合议庭根据边区广大人民群众的要求和愿望，议决判处黄克功死刑。这一判决，申张了正气，打击了邪气，严肃了法纪，对边区民主政治的发展起了很大的促进作用，并受到了国统区有识之士的赞扬。一位来自国统区的参观者在给边区高等法院的题词中说：“陕甘宁边区司法没有‘法制小人，礼遇君子’的恶劣态度”。
　　边区把监狱看作是犯人的学校和教育机关，组织犯人劳动与学习。许多犯人经过劳动改造，掌握了一定的生产技术，为就业和从事生产打下了基础。原来不识字的犯人到出狱时一般能够认识六七百字或能写简短的白话文章，有的犯人出狱后成为抗战与建设事业中的先进分子。边区法院还十分注意犯人的卫生与健康，从未发生过“病死狱中”的事。边区法院不但注意改造犯人，还注意对犯人获释出狱后的安置工作，愿意做工的，安排以适当的工作，愿回乡务农的则礼送回乡。
　　国民党人士施方白参观后，认为“边区的监狱等于学校”。1938年7月初，世界学联代表团的傅路德在参观访问后也说：“边区司法系统中无可怕的威风，只充满了平等与正义的精神。”
　　在边区法制建设过程中，庆环专区副专员马锡五严格按法律制度办事，正确、妥善地处理刑事案件和纠纷。从1943年起，马锡五担任陇东专区专员兼边区高等法院陇东分庭庭长，他从实际出发，密切联系群众，民主办案，审判与调解相结合，创造了著名的“马锡五审判方式”，得到了中共中央和边区政府的肯定，并为各抗日民主根据地所仿效。
　　这一时期边区的公安工作也开始起步。日寇、汉奸以及顽固派在加紧向边区进攻和包围的同时，还利用合法的手段秘密进入边区，进行破坏活动。因此，在边区内部必须加强公安保卫工作。1937年9月，边区政府将保安处六科改为延安市公安局。延安市公安局成立后，在各级党政军与群众组织中建立了公安保卫机构，开展了经常性的公安保卫工作，取得了显著成绩。据统计，1939年至1940年间，边区共破获和处理汉奸土匪案176起，破坏边区、部队以及破坏抗战动员案147起，鸦片案1004起，赌博案394起，盗窃案279起，诈骗案63起，杀人案60起，诬告案36起，妨害婚姻家庭案91起，妨害秩序案20起，伪造文印案14起，隐匿杀人案36起，制造公共危险案3起。延安市公安局的工作，受到边区参议会的高度赞扬。
　　（四）边区党的第二次代表大会
　　中共陕甘宁边区第一次代表大会以后，边区实现了苏维埃民主制度向抗日民主制度的转变，实行了孙中山的三民主义，已把广大人民组织到各种抗日救亡团体和武装自卫团体之中，同时领导边区人民发展经济和文教卫生等事业。陕甘宁边区已经成了“抗日的及民主政治的模范地区”。
　　为了解决抗战相持阶段到来后时局向边区提出的问题，规定今后的任务，中共边区党委于1939年11月13日至12月17日，在安塞县徐家沟召开了中共陕甘宁边区第二次代表大会。
　　毛泽东在大会上作了报告，指出：边区的党不能以大体实现了使边区成为抗日的民主模范地区这个任务为满足，虽然边区在各方面都取得了很大成绩，但还必须以更大的努力，在中国抗日民族统一战线发生投降、分裂与倒退的危险关头，进一步提高与巩固边区，使边区在继续坚持抗战、坚持团结、坚持进步的斗争中，起更大的模范作用。毛泽东的报告向边区党的组织提出了“提高自己，帮助别人”，把边区进一步建设成为全国抗日民主模范区的任务。边区党委书记高岗在会上作了《抗战新阶段中陕甘宁边区的任务》的报告，论述了边区在抗日战争中的地位与共产党保卫边区的任务，指出边区党的基本任务是进一步巩固与提高边区，进一步巩固与提高边区的党。张邦英在会上作了关于组织工作的报告。陈云在大会上就边区的群众工作讲了话，他认为发动群众的关键是要注意群众的切身利益，帮助他们解决问题，不应只向群众要东西，更应时刻注意为群众谋福利。李维汉、肖劲光等也在会上发了言。
　　大会经过多次讨论，同意毛泽东对大会的指示、高岗关于边区党委的工作报告以及张邦英关于组织工作的报告，“并责成全体党员和党的组织，切实实行到实际中去”。大会通过了包括总决议在内的10项决议。《关于拥护和扩大八路军的决议》，决定在1940年3月以前，“完成扩大3500名新战士到八路军的任务，并保证其质量上的优良”。《关于发展边区经济改善人民生活的决议》，决定动员全边区人民在1940年开荒100万亩，增加细粮10万石，增加牛、驴、羊共40万头。《关于边区征收农业税与商业税的决议》，决定建议边区政府从1940年起，征收农业累进税和商业累进税，不再征收“救国公粮”。另外6个决议是《关于发展边区教育提高边区文化的决议》，《关于开展卫生保健工作的决议》，《关于深入乡村工作的决议》，《关于审查党的成分的决议》，《关于党内干部教育问题的决议》。关于蔡子伟等3人问题的决议。
　　大会根据中共中央的指示和边区的特点，规定了八项具体任务：(一)动员全边区人民积极参加全国范围内反投降、反分裂、反倒退的斗争；(二)继续抗战动员，扩大和提高党领导的军队，巩固人民自卫军；(三)加强锄奸保卫工作，肃清敌探奸细；(四)更加密切政府同民众的联系；(五)继续发展边区经济，更加改善人民生活；(六)提高人民的文化生活；(七)充实民众团体的经常工作，改善乡村团体的组织形式；(八)更加巩固我们的党。
　　大会选举了中共陕甘宁边区新的委员会，高岗当选为书记。
　　大会于12月17日结束。当日，大会向中共中央、八路军、新四军发了贺电和慰问电，发表了告边区全体党员书和告全边区民众书，号召全边区的党员和民众为完成和实现大会所提出的任务而努力。