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第一章 第五节 陕甘宁边区政府的成立

房成祥 黄兆安


  一、西北办事处的设立
  中共中央和中央红军到达陕北后,与红15军团配合作战,粉碎了国民党军队对陕甘革命根据地的第三次“围剿”,决定把全国革命大本营放在西北。为了加强对西北革命根据地的领导,1935年11月,中共中央决定设立中华苏维埃共和国临时中央政府西北办事处,作为陕甘宁苏区的最高政权机关,博古任办事处主席。
  西北办事处下设财政部、粮食部、土地部、经济部、劳动部、教育部、司法内政部、工农检查局。1936年1月26日又设立外交部,由博古兼任部长,伍修权任秘书长兼交际处长。在军事方面,设立中共中央军委西北办事处,周恩来兼主席,聂洪钧兼副主席,张云逸兼参谋长。
  同时,中共中央决定,把陕甘边和陕北两个特委改为陕甘和陕北两个省委,并将关中和神府两个苏区改为两个特区,归西北办事处领导,以推行政治经济改革。陕甘省委书记先后由朱理治、李富春、刘景范、马文瑞担任,省苏维埃主席为马锡五。陕北省委书记先后由郭洪涛、高岗担任。省苏维埃政府主席为马明方。1936年6月,在红军西征期间解放了环县、曲子、华池、盐池等地,正式成立陕甘宁省(5月17日,中共中央决定设立陕甘宁省),李富春为省委书记,马锡五为省苏维埃政府主席。所辖县份包括赤安、元城、安边、定边、固北、豫旺、黑城等共11个县(据1937年3月统计资料)。1935年12月中旬,中共中央政治局在子长县祁家湾召开会议时,毛泽东指出:神府苏区是西北革命根据地抗日的前哨,在战略上很重要。翌年1月成立了中共神府特委,年底,神府特区下辖的7个县(市)和所属的区乡政权组织也都建立起来。1937年1月28日,神府特区抗日人民革命委员会改为神府特区苏维埃人民政府。
  关中分区,是刘志丹、谢子长领导陕甘游击队,在创立照金根据地的基础上逐步发展起来的。1937年3月初,成立关中分区和关中抗日救国政府。10月间,关中特委召开党员代表大会,到会代表50多人,代表党员1700多人。会议检查和总结了党的工作,讨论了如何在关中地区开展统一战线工作以及把苏维埃民主制度转变为抗日民主制度的问题,会上选出习仲勋、郭秉坤、张仲良、霍维德为中共关中分区委员。会后,特委设立了办事处,大力开展友区工作,发展党的组织,稳定了关中特区的社会秩序,为陕甘宁边区的和平建设提供了南线保障。
  中央苏区政府西北办事处的成立,统一了陕甘宁苏区内原来几块根据地的领导,为陕甘宁边区政府的成立在组织上作了重要的准备。
  二、国共两党的谈判
  西安事变后,国民党决定于1937年2月15日召开五届三中全会。2月10日,中共中央为实现国共正式合作,致电国民党三中全会,电文提出希望国民党“召集各党各派各界各军的代表会议,集中全国人才,共同救国”;“迅速完成对日作战之一切准备工作”等五项国策;为表现团结御侮之诚意,又提出如国民党能接受上述五项国策,则共产党保证“苏维埃政府改名为中华民国特区政府,红军改名为国民革命军,直接受南京中央政府与军事委员会之指导”,“停止没收地主土地之政策,坚决执行抗日民族统一战线之共同纲领”。中国共产党的这个电文表示了从消灭地主阶级和武装推翻国民党政权,到联合地主阶级和国民党共同抗日的政策转变。
  2月15日,在国民党的五届三中全会上,宋庆龄、何香凝、冯玉祥等14人为响应中共关于国共合作、联合抗日的建议,提出关于恢复孙中山所制订的联俄、联共、扶助农工三大政策的“紧急”提案。2月18日,宋庆龄又作了《实行孙中山的遗嘱》的演说,指出只有忠实地执行孙中山的联俄、联共、扶助农工三大政策,“才可以救中国”。她说:“救国必须停止内争,而且必须运用包括共产党在内的全部力量,以保卫中国国家的完整。”她气愤地说:“在今天居然还可以听到‘抗日必先剿共’的老调,这是多么荒谬!我们要先打断一只手臂之后再去抗日吗?”2月21日,会议通过了《关于根绝赤祸之决议案》,虽然对中共领导的革命进行了诬蔑,但它表示国民党政策开始转变。这表现在对内政策上,确定了和平统一的方针,基本上停止了一切形式的国内战争;表示扩大民主,修改选举法,有条件地释放政治犯;在共产党问题上,表示可以谈判,国共合作的原则已确定;在对日本的态度上,表示“如果让步超过了限度,才只有出于抗战之一途”,第一次提出准备“抗战”。在行动方面,国民党执行自己的决议虽然非常迟缓,但亦在开始,如抑制个别亲日派官员,支援绥远抗战,停止进攻红军。国共两党政策的转变,为打开全面抗战的局面提供了必要条件。
  为了具体实现国共两党合作,中共中央作了极大的努力,曾于1937年2月至9月派出代表同国民党的代表先后在西安、杭州、庐山、南京进行了多次谈判。
  1937年2月12日至3月15日,共产党代表周恩来、叶剑英与国民党代表顾祝同、张冲、贺衷寒在西安谈判。中共代表团的基本立场是:
  1.可以服从三民主义,但绝不放弃共产主义信仰。
  2.承认国民党在全国的领导地位,但绝不容取消共产党;若国民党改组成民族革命联盟时,则共产党可整体加入之,但仍保持自己的独立组织。
  3.红军改编后,人数可让步为六七万;编制可改为4个师,每师3个旅、6个团,约15000人,其余编为某路军的直属队。
  4.红军改编后,军队中拒绝国民党建立组织与委派政训人员。
  5.苏区改特区后,共产党在苏区外公开,国民党亦得在特区活动。
  国民党的代表贺衷寒提出的方案是:红军缩编至2万余人;红军改编后,副职干部由国民党方面派遣;取消军队中的政治工作人员;服从国民党方面的一切命令等。这是“收编”性提案,受到了中共代表的严正拒绝。
  1937年3月下旬至4月初,周恩来与蒋介石在杭州谈判。周恩来提出6点声明:1.陕甘宁边区须成为整个行政区,不能分割;2.红军改编后的人数须达4万余人;3.3个师之上必须设总部;4.不许国民党派遣副佐及政训人员;5.红军学校必须办完;6.红军防地须增加。
  蒋介石要中共“商量一个永久合作的办法”,他口头允诺周恩来提出的有关陕甘宁边区、红军和苏区的意见,但其用意是企图达到“溶共”的目的(不满足党外合作)。
  6月4日,周恩来再次到庐山与蒋石介、宋子文谈判。当时,蒋介石推翻了杭州谈判亲口许下的诺言,提出要成立国民革命同盟会,目的是把共产党并入国民党,取消共产党的独立性。周恩来明确表示不同意。在谈判红军编制和人事任命问题时,周恩来坚持由红军改编的3个师以上设总司令部,由朱德任总司令,彭德怀任副总司令。蒋介石则主张上述3个师以上只设政治训练处,朱德、毛泽东出洋。其实质是控制中共、红军及陕甘宁边区政府。周恩来严词拒绝。谈判未获结果。
  三、全国抗日战争爆发
  1937年7月7日夜,日本侵略军向北平西南宛平县城卢沟桥镇发动进攻。当地中国驻军是第29军37师110旅。旅长何基沣下令还击,219团团长吉星文、营长金振中率部抵抗日本侵略军。
  卢沟桥事变,是日本帝国主义发动全面侵华战争的开始。卢沟桥中国军队的抗战,是中国全国性抗战的开始。中国的历史从此进入抗日民族解放战争时期。
  卢沟桥驻军的爱国行动,受到了全国人民的坚决支持。消息传到中共中央所在地——延安,这里的党、政、军、民各界人士均为之振奋。7月8日,中共中央向全国各报馆、各团体、各军队、中国国民党、国民政府、军事委员会和全国同胞发出《为日军进攻卢沟桥通电》,郑重指出:“平津危急!华北危急!中华民族危急!只有全民族实行抗战,才是我们的出路!”并号召:“全中国人民、政府和军队团结起来,筑成民族统一战线的坚固长城,抵抗日寇的侵略!”
  7月9日,中国工农红军领导人毛泽东、朱德、彭德怀、贺龙、刘伯承、徐向前、叶剑英等致电蒋介石,要求全国总动员进行抗日斗争,并代表红军战士请缨杀敌,表示愿作“抗日先锋,与日寇决一死战”。
  7月13日,延安的共产党员和机关干部召开紧急会议,毛泽东号召“每一个共产党员与抗日的革命者,应该沉着地完成一切必要的准备,随时出动到抗日前线!”14日,毛泽东签发了《中央军委命令》,指出:“我抗日红军有开赴前线增援友军并配合友军消灭野蛮日军之任务”。朱德代表红军发出誓言:“我辈皆黄帝子孙,身负干戈,不能驱日寇出中国,何以为人!”于是,红军立即集中起来,准备奔赴民族解放战争的战场。
  8月13日,日军又大举进攻上海,威逼南京。上海军民愤起进行英勇抗击。日本帝国主义的大规模侵略,严重地损害了英美帝国主义的在华利益,直接威胁着蒋介石集团的统治地位。8月14日,国民党政府发表了《自卫抗战声明书》,表示“中国之领土主权,已横受日本之侵略,……中国决不放弃领土之任何部分,遇有侵略,唯有实行天赋之自卫权以应之”。同时调派了73个师参加上海抗战。从此,全国性的抗日战争就迅速全面地展开了。
  四、全国抗日民族统一战线的正式建立
  1937年7月15日,中共代表将《中国共产党为公布国共合作宣言》(以下简称《宣言》)交给国民党中央,提出了国共合作抗日的三项政治纲领:“(一)争取中华民族之独立自由与解放。首先须切实的迅速的准备与发动民族革命抗战,以收复失地和恢复领土主权之完整。(二)实现民权政治,召开国民大会,以制定宪法与规定救国方针。(三)实现中国人民之幸福与愉快的生活。”
  共产党为共赴困难,还以光明磊落、委曲求全的态度,向全国郑重地宣布:“一、孙中山先生的三民主义为中国今日之必需,本党愿为其彻底的实现而奋斗。二、取消一切推翻国民党政权的暴动政策及赤化运动,停止以暴力没收地主土地的政策。三、取消现在的苏维埃政府,实行民权政治,以期全国政权之统一。四、取消红军名义及番号,改编为国民革命军,受国民政府军事委员会之统辖,并待命出动,担任抗日前线之职责”。
  7月17日,周恩来、秦邦宪、林伯渠和国民党代表蒋介石、邵力子、张冲在庐山举行会谈。中共代表提议以上《宣言》作为两党合作的政治基础,并由国民党公开发表。蒋介石表示中日开战后,《宣言》即可发表,承认陕甘宁边区,但对红军改编后的指挥权问题,双方意见仍存在着分歧。根据中共中央指示,中共代表对红军统帅机关名义问题作了让步,但坚持红军与苏区必须全权由中共包办,在人选问题上,不准国民党插入一人。
  8月9日,周恩来、朱德、叶剑英在出席南京国民党召开的国防会议期间,继续同蒋介石会谈发表《宣言》和红军改编中的问题。《宣言》经国民党指派康泽修改后,把三项政治主张删掉了,只留下共产党对国民党的四项保证。共产党反对蒋介石在红军改编后由国民党方面派政治部主任的主张,坚决主张设立总指挥部,由朱德、彭德怀任正副指挥。
  “八一三”事变发生后,国民党的抗日态度趋于积极,两党谈判亦有进展。8月19日,蒋介石表示同意共产党把红军改编为国民革命军第八路军,设立总指挥部。8月22日,国民党政府军事委员会正式发布命令,将红军改编为国民革命军第八路军,并任命朱德、彭怀德为正副指挥。
  8月22日至25日,中共中央在陕北洛川县冯家村召开了政治局扩大会议(即洛川会议),制定了党在抗战时期的行动方针和具体政策。会议由毛泽东代表中央政治局作军事问题和国共两党关系问题的报告,会议通过了《关于目前形势与党的任务的决定》,《抗日救国十大纲领》和毛泽东写的宣传鼓动提纲《为动员一切力量争取抗战胜利而斗争》。毛泽东在报告中分析了抗日战争的形势及国共两党关系,明确指出,共产党在统一战线中必须坚持独立自主的原则,对国民党要保持高度的阶级警惕性,我军的行动只能由我们自己决定,不能听蒋介石的。我军什么时候开赴前线,到什么地方,要根据我们自己的情况,选择适当时机,迟了不好,早了也不好。出兵也不能一下子全部出去,要留一部分保卫中共中央和陕甘宁边区。会议决定中共中央革命军事委员会增为11人,即毛泽东、朱德、周恩来、彭德怀、任弼时、叶剑英、张浩、贺龙、刘伯承、徐向前、林彪。选举毛泽东为军委书记,朱德、周恩来为副书记。8月24日,军委发布了红军改编为八路军的命令,下辖第115师、第120师和第129师。八路军随即东渡黄河、挺进华北抗日前线。
  关于陕甘宁边区问题,中共代表主张,取消苏维埃制度,改为中华民国特别区(后改为陕甘宁边区),受国民党政府指导;实行普选,边区内行政人员由地方选举,南京国民政府任命;边区政府隶属于行政院,下设民政、建设、教育、农工、财政五厅;成立保安司令部,人数9500人;边区地域,包括26个县,必须是一个整体,不许分割;边区政府经费由南京国民政府供给。国民党代表主张:国民党不仅要给边区政府派人,而且还要任正职,同意副职由林伯渠担任。至于地域、经费问题,蒋介石基本答应。关于边区政府的行政机构及隶属问题,国民党提出设处,不同意设厅;不同意边区隶属于行政院,只许隶属于陕西省。
  国共两党经过反复协商,在中共中央一再催促下,9月22日国民党中央通讯社发布了《中国共产党为公布国共合作宣言》的文件,9月23日,蒋介石在庐山发表了《对中共中央公布国共合作宣言的谈话》,承认了中国共产党的合法地位,抗日民族统一战线正式建立。“这在中国革命史上开辟了一个新纪元。这将给予中国革命以广大的深刻的影响,将对于打倒日本帝国主义发生决定的作用。”
  五、陕甘宁边区政府的成立
  1937年4月,苏维埃中央政府驻西北办事处召开会议,讨论把苏维埃工农民主政府改为特区政府的问题。5月12日,西北办事处会议正式通过了《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》和《陕甘宁边区选举条例》,开始使用“陕甘宁边区”的名称。《纲要》规定:“陕甘宁边区为争取中华民族独立解放,在全国范围内,首先实行最适合于抗战的彻底的民主制度。”“各级议会议员,由选民直接选举”,各级行政长官由各级议会选举。新的选举条例比苏维埃选举条例有明显的改变。第一,由“工农民主选举”改为“一般民主选举”,不只是工农、小资产阶级有选举权和被选举权,而是“凡居住陕甘宁边区区域的人民,在选举之日,年满16岁的,无论男女、宗教、民族、财产、文化的区别,都有选举权和被选举权”。只要不是汉奸卖国贼、精神病患者都可以参加选举。第二,在选举形式上,不是由乡、区、县、省、全国一层一层向上选(选民直接选乡代表,然后逐级由下级代表选上级代表,即宝塔式的选举),而是直接的、不记名的、平等的普选民主制(各级代表都由选民直接选举。乡为代表会,区以上为议会或参议会),选民参加选举的次数比以前多。第三,不是强调工人、农民成分,而是平等选举,任何人的选票都是一样的。另外,议会(后改为参议会)与政府并立,以监督政府工作,特别是议会闭会期间,由常驻议员行使议会职权,处理日常工作。这样,政府就不会脱离群众。
  为了实行普选制,选好代表,边区党政组织在选举前,训练选举干部,向群众广泛地宣传选举的意义、政策与办法,进行选民登记并在选举前半个月张榜公布,把选民和非选民分别写在红白榜上,让群众监督,不使一个坏人混入红榜。在选举中,注意总结苏维埃政府的工作,批评政府的缺点错误,把选举运动与反对贪污腐化、反对官僚主义的斗争联系起来,把优秀的革命分子选进领导机构。
  从1937年7月起,选举了各级代表和议员,组织了乡级代表会和区、县、边区三级参议会,由代表会及参议会选举了各级行政长官,并把选出的边区政府主席和行政委员呈请国民政府加委。
  通过民主普选,边区建立起政权机关。经过谈判,国民党承认了陕甘宁边区政府。1937年9月,苏维埃中央政府驻西北办事处改为陕甘宁边区政府(国共双方决定于9月6日正式更名改制,后边区政府发出训令称9月20日正式更名改制),边区政府主席为林伯渠,副主席为张国焘,直属南京政府行政院。1937年10月12日,国民党中央政府行政院第333次会议通过决议(未正式公布),承认陕甘宁边区,直属行政院领导,并任命行政长官。
  陕甘宁边区政府的组织机构,与苏维埃西北办事处相比,具有很大的沿袭性。秘书处下设秘书科、总务科、伍修权为秘书长。民政厅的前身是西北办事处的司法内务部,马明方任厅长,主要任务是领导各级政府的改制工作。财政厅由林伯渠兼任厅长,设财政经济委员会,由刘鼎、宋裕和、黄均涛、蔡子伟、伍修权等组成,蔡子伟任主任,其任务是制定财政经济计划,决定投资等。教育厅由徐特立任厅长,陈正人任副厅长。保安司令部由原来各游击队、警卫队等地方武装改编而成,其主要任务是动员与组织民众,参加抗日救国,镇压汉奸和一切反动阴谋活动,高岗、周兴分别任司令、副司令,谭希林任参谋长。陕甘宁边区政府是一个密切联系人民群众,全心全意为人民服务的新型政权机构,为建设和发展边区的政治、经济与文化事业作出了不可磨灭的贡献。
  六、陕甘宁边区的行政区划
  陕甘宁边区总面积原为12.9608万平方公里,人口200万。边区的管辖范围包括八路军的募补区,1937年7月到12月,经蒋介石承认及国民政府行政院例会正式通过的有26个县,计有:陕西的绥德、米脂、佳县、吴堡、清涧、神府(神木府谷各一部分)、延川、延长、肤施(即延安)、甘泉、富县、旬邑、淳化、靖边、定边、安定、安塞、保安;甘肃的庆阳、合水、镇原、宁县、正宁、环县;宁夏的盐池、豫旺,共26县(开始划定的行政区为23个县,随后蒋介石和国民政府军事委员会指定八路军募补区时除原定23个县外,又增加了镇原、环县、豫旺3个县)。但自八路军主力开赴华北前线抗战后,国民党政府却不履行诺言,不承认边区的合法地位,并增调大军,构筑三道封锁线,重重包围边区,又先后占去淳化、旬邑、正宁、宁县、镇原、豫旺6个县城及村镇数千处,计面积约3.064万平方公里,占边区总面积的24%,人口约50万,占边区人口的1/4。
  1941年11月,为了适应新的形势,边区所辖地重新划分为29个县、市(计266个区,1549个乡):
  直属县市:延安市、延安县、富县、甘泉、固临(陕西宜川4个区,甘泉1个区,新建的县,又叫固林,初名红宜)、延川、安塞、安定、延长、志丹、靖边、神府(神木5个区,府谷1个区)。
  三边分区:盐池、定边。
  绥德分区:绥德、米脂、佳县、吴堡、清涧。
  关中分区:新正(甘肃正宁1个区,陕西旬邑4个区)、新宁(甘肃宁县与正宁县的一部分)、赤水(陕西旬邑与淳化的一部分)、淳耀(陕西淳化3个区,耀县两个区),以及同宜耀(由陕西同官、宜君、耀县组成,称关中东行政区)。
  陇东分区:庆阳、合水、镇原(甘肃镇原一部分)、曲子(由庆阳马岭区、固原三岔区、环县5个区组成)、环县、华池(庆阳大部,定边、靖边各一部)①。
  1942年到1947年期间,边区的行政区划还有小的变动,到 1948年以后,随着解放战争的胜利和边区的扩大,区划的变动就较频繁了。
  陕甘宁边区人口密度每平方公里约为15.2人(全国为39.54人,陕西为60.5人)。各分区人口分布很不平衡,每平方公里平均人口:绥德分区为47.4人,关中分区为16.5人,延属分区为16人,陇东分区10.3人,三边分区5.4人。占边区人口5/10的东北地区,耕地少,人口多,平均每人6亩地;占人口4/10的地区则耕地多,人口少,每人平均耕地12亩,尚有大批荒地无人耕种;另有占人口1/10的地区,地接沙漠,土地多而贫瘠,且雨水少,灾害多,收成微薄。据1941年10月边区建设厅统计,陕甘宁边区已耕土地约1238.0613万亩;尚有广大土地可供开发,当时估计,边区可耕地面积约为4000万亩。
  陕北人民自古“人勤稼穑”,“俗尚纯俭,不崇侈糜”,以农牧业为生。边区的农业,延属东三县沿黄河一带,因得黄河水流调剂,气候较暖,雨量较多,生长期较长,主要作物为棉、麦、谷等;三边区——地势最高,受沙漠影响,主要农作物为糜子、荞麦,且适于畜牧;关陇区——关中陇东“原地”地带,主要作物为冬麦;延绥区——包括延属分区的西部,绥德分区的西北部,主要作物为谷子。边区的畜牧业,有绵羊、山羊、牛、驴、马、骡、骆驼等,除骆驼仅产于三边外,其它各种牲畜在全边区均有出产。绵羊主要产于三边、陇东、三边的滩羊毛为全国名产。山羊以延属出产较多。牛以关中、陇东出产较多。绥德因草地缺乏,牛、羊出产极少。驴则以绥德、陇东的为佳。马主要产于三边。骡以关中出产的最多最好。
  边区的森林面积约4万平方里,依河流山脉自然环境,可划为九源、洛南、华池、分水岭、南桥山、关中、曲西7个林区。树种有杜梨、柏、杨、柳、榆、槐、桦、青冈栎、漆树、盐肤木(五倍子树)、桑、松、楸、椿等。边区西北之靖边、定边、盐池等地,因靠近沙漠,全无森林,“赤野千里”。林区出产漆、五倍子、木耳等。药材有甘草、地黄、薄荷、牵牛、枸杞子、地骨皮(枸杞之根皮)、茴香、柴胡、车前子、苍耳子、黄芩、菖蒲、杏仁、牛蒡子等。
  边区的矿藏,主要有铁、煤、石油、盐、碱等。铁的产地主要有关中、甘泉、蟠龙及子长。煤的主要产地有延安、子长、子洲、米脂、神木、府谷、关中等地(烟煤,蕴藏较富);环县有半无烟煤;靖边有泥炭(即沙炭)。陕北石油油苗散见各地,已开采的有延长及延川永坪二处。边区盛产食盐,为边区“三宝”(皮毛、食盐、甘草)之一;三边之池盐供给西北民食已达千年以上;绥德之井盐亦可供食用。神木、三边之石碱,藏量也不少。此外,还有石膏、磁土,绿矾等矿藏。
  ①林伯渠:《陕甘宁边区政府对边区第二届参议会第一次大会的工作报告》,1941年11月8—9日。
  

陕甘宁边区革命史/房成祥 黄兆安主编.—西安:陕西师范大学出版社,1991

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