一、严重困难局面的出现
　　1941年和1942年，是世界法西斯势力最猖獗、中国抗战最艰苦的阶段，也是解放区最困难的时期。
　　第二次世界大战爆发后，至1940年底以前，法西斯德国在西欧先后攻占了挪威、丹麦、比利时和卢森堡。随后又占领法国，对英国本土展开海空激战，封锁英国海岸线。同时初步控制了中欧和东欧的匈牙利、罗马尼亚、捷克斯洛伐克，把侵略触角伸向巴尔干半岛。到1941年春夏之间，德军又连续在各战场上打败了英军，占据了北非一些地区，侵入了保加利亚、南斯拉夫、希腊等地，完全控制了巴尔干半岛。特别是1941年6月，德国撕毁《苏德互不侵犯条约》，未经宣战，对苏联发起突然袭击，并很快占领了苏联大片国土。希特勒狂妄至极，扬言要在3个月内以“闪击战”击溃苏联。
　　苏联战争的爆发，法西斯德国在战争初期的胜利，使东方的日本军国主义更加猖獗。日本为了夺取英美等国在太平洋的殖民地和附属国，并配合德、意在西方作战。1940年六七月间，要求英国政府“禁止军用品及其他某种货物”由缅甸和香港输入中国内地；同时，日本大本营还在军事上作出南进香港的姿态。7月18日，日本公布了《英日关于封锁滇缅公路的协定》。8月初，又抛出了所谓“大东亚共荣圈”的狂妄叫嚣，宣称要在亚洲和大洋洲的广大范围内建立日本的殖民大帝国，把中国、朝鲜、印度支那、印度尼西亚、马来亚、缅甸、泰国、菲律宾以及其他亚洲国家和地区都包括在他的统治范围内。9月27日，德、意、日签订了三国军事同盟，正式形成了柏林—罗马—东京的法西斯侵略势力轴心。11月13日，日本举行御前会议，决定《中国事变处理纲要》，提出“除继续实施武力作战外，……用尽政略战略之一切手段力谋摧毁中国之抗战意志，迅图其屈服”。到1941年10月18日，日本近卫内阁倒台，继起的是东条英机内阁。东条英机曾历任日本关东军宪兵司令、参谋长，是“九一八”事变和“七七”事变的主谋者之一。东条内阁进一步加强法西斯军事独裁，对内残酷镇压日本人民，对外积极扩大侵略战争，特别是决定进攻东南亚并发动对美英的战争。12月8日，日本帝国主义派海军航空队偷袭夏威夷群岛的珍珠港美国海军基地，同时派军队进攻南太平洋上的英、美、法、荷等国的殖民地，从此爆发了太平洋战争。11日，德国、意大利向美国宣战。同日，日、德、意三国签订了“不对美国及英国的任何一方休战或媾和”的军事同盟协定，并于16日公布。从太平洋战争爆发到1942年上半年，日军在军事上取得了暂时的优势。美、英遭到了严重的失败。在几个月内，日军就占领了太平洋上150万平方公里的土地。其势力范围扩展到东起中途岛，西迄印度东海，北邻西伯利亚，南至澳洲北岸的广大领域。100多年来美、英、法、荷等国在太平洋上所掠夺的土地，几乎全部落到日军的手里。
　　苏德战争和太平洋战争的相继爆发，法西斯主义的疯狂侵略，把战争扩大到了世界范围。为了自由、生存，为了把人类从法西斯瘟疫中拯救出来，整个世界卷入了空前规模的反法西斯主义斗争之中。
　　世界局势的恶化，特别是太平洋战争的爆发，对中国的抗日战争发生了重大影响。由于战争的扩大，使日本帝国主义兵力不足，财力不足的困难更加突出，日寇为了支持太平洋战争，又不放松在中国推行其“以战养战”的方针，更加强调以共产党为打击重点的策略，集中其主力于共产党领导的一切根据地的周围，推行其所谓军事、政治、经济、文化和特务相结合的“总力战”，向各解放区进行反复的“扫荡”，并以野蛮的杀光、烧光、抢光的“三光”政策和建立“无人区”，散布鼠疫病菌，施放毒气等毁灭性手段，来摧毁解放区军民的生存条件。企图以此确保其占领区域，变中国为它进行太平洋战争的后方基地。据统计，1941年日本集中在华兵力的75%(1942年为63%)和全部伪军，疯狂进攻八路军。仅1941和1942两年中，敌人对华北解放区的“扫荡”，每次使用兵力在1000人以上的就有174次之多，较前两年增加2/3；使用的总兵力达83万人，比前两年增加一倍。此外，又对解放区实行分割、封锁和“蚕食”政策，大量地修筑公路网、碉堡、封锁沟、封锁墙等。在华北解放区83万平方公里的土地上，就挖了1万多里的封锁沟，筑起了6000多里的封锁墙，修了1万多个据点，3万多个碉堡。形成了“抬头见岗楼，迈步登公路，无村不戴孝，处处是狼烟”的惨状。
　　此时，国民党顽固派在世界法西斯势力暂时得势的刺激下，肆无忌惮地进行反共投降活动。他们看到法西斯阵线在苏德战场和太平洋战场初期作战中取得的某些胜利，以为法西斯阵营可能得势，从国际政治投机出发，不但同过去一样坚持其消极的避战观战政策，而且以积极的投敌叛变和反共反人民的活动来配合日本帝国主义对解放区的进攻。一方面，他们秘密指使心腹将领率部投敌，实行所谓“曲线救国”，在日寇指挥下进攻解放区。另一方面，他们公开派遣几十万大军对解放区进行包围封锁，企图把解放区军民困死。
　　对于地处抗战后方的陕甘宁边区，国民党的政策一直是军事上包围，政治上打击，经济上封锁，企图消灭边区。第一次反共高潮被打退后，国民党顽固派感到靠搞磨擦和从内部搞颠覆的办法“根除赤祸”、“消灭边区”已不可能，于是从1940年起，便对边区采取长期严密包围封锁的政策，企图借边区土地贫瘠，人口稀少，经常发生自然灾害，得不到外援等不利的条件，以困死饿死边区军民。国民党把边区按地理位置划分为三个不同地带，以重兵包围并设置了五道封锁线：北线两道；南线三道。北线第一道封锁线靠近边区，东起黄河边的府谷，西到横山。第二道封锁线东起内蒙的纳林、东胜经乌审旗、鄂托克旗西到宁夏黄河口；南线第一道封锁线也是靠近边区，东起黄河边宜川的秋林镇，西到甘肃的灵武。第二道封锁线向外伸延了数千里，东起黄河边宜川的川口，西至宁夏的中卫。第三道为外围封锁线，东起潼关，沿陇海铁路和西兰公路直到兰州。在五道封锁线中，靠近边区周围的封锁线特别严密。不仅筑有野战工事、半永久工事、永久工事，而且每隔一定距离都筑有碉堡。在南线第一道封锁线上的碉堡就有6300多个，北线第一道封锁线上的碉堡也有4500多个。国民党对南线的封锁特别重视，重要地带总是由胡宗南的正规军担任。次要的地方才由保安旅团担任。封锁部队在各自的防守地段都设有检查哨、盘查哨，对来往人员，以至对在边区和国民党统治区交界地方居住走亲戚的老乡，不论男女老少，都要进行全身检查。在他们划的不准通行的地方，明设障碍物，暗埋地雷，炸死炸伤群众和牲口的事时有发生，使边境的群众都没法再住下去。
　　国民党顽固派在发动第二次反共高潮的前后，又进一步加强了对陕甘宁边区的包围。胡宗南部30万大军分驻在同心、固原、镇原、西峰镇、宁县、正宁、旬邑、淳化、三原、耀县、宜君、黄陵、洛川等地；马步芳部驻青海；马鸿逵部包围灵武、惠安、豫旺；邓宝珊部守榆林、三边一线；包围边区的总兵力达40多万。他们虎视眈眈，作好了进攻边区的军事准备。他们的企图是：第一步夺取关中囊形地带，第二步进攻陕北，同时夺取三边和陇东地区。当时，国民党军曾在边区关中分区的赤水第三区、姚渠，三边分区的张家畔，绥德分区的米脂吉征店，陇东分区的李望堡等地，挑起了磨擦战斗并占据了边区的一部分地方。1942年，国民党包围封锁边区的军队又增加了10多万，总兵力达50万之众。其军事部署的态势是：第一线12个师5个旅7个保安团，约15万人；第二线18个师2个保安团，约19万人；第三线16个师1个旅，约16万人。此外，国民党为了配合军事进攻，还在边区周围先后扩大和新修飞机场20多个。分布在西安、三原、洛川、大荔、华阴、中卫、宝鸡、彬县、天水、平凉、固原、西峰、临洮、陇西、静宁、兰州、银川、豫旺、榆林、东胜、乌审旗、扎萨克旗、桃力民等地。
　　国民党顽固派在对边区封锁期间，秘密制定了全面封锁陕甘宁边区的计划，颁布了封锁边区的条例。他们除实行军事封锁外，还从政治、经济、文教、宣传、民运、特务诸方面，进行封锁，主要封锁活动有：(一)建立封锁边区的领导机构。以天水行营所设的“党政军特联汇报”为最高领导决策机构，并以行营名义指导陕、甘、宁、绥4省沿边区各专区、县党政军，进行统一封锁活动。(二)“党务”封锁。国民党在榆林、洛川、彬县分别成立党务办事处，沿边区各县设立盘查站，不断调整沿边区各县党部的人事，撤换反共不力的书记长，代之以清一色的中统骨干，大肆搜集情报，进行破坏活动。(三)“行政”封锁。在边区周围各县推行“中央”颁布的新县制，把沿边区各地专员、县长大都换成中统骨干分子。开办战时行政人员训练班，对这些地区的各级和各方面负责人进行反共训练。还规定在沿边区各县实行乡民连环保结，十家连环互保，具结签名，保证不包庇隐藏共产党人。(四)经济封锁。主要以盘查站为据点，查扣与劫夺进出边区的各种物资，妄图从经济上窒息边区。他们不但停止了对八路军的接济，而且切断了边区同外界的一切联系。他们不准边区的农副产品向外输出；又禁止国统区的东西，特别是布匹、棉花、纸张、药品、电讯器材、粮食等物资流入边区，违者以“走私”论罪，物资没收，货主法办。为了蛊惑封锁线上的驻军卖力地执行封锁任务，他们规定没收的货物半数上缴，半数留给查获的部队。因此，当时的国民党驻军都认为执行经济封锁任务是“发财”的好机会。(五)“宣传”封锁。主要是张贴反共标语口号，控制舆论和加强报刊检查，对新闻言论进行严格控制，禁止报刊披露八路军、新四军对日作战打胜仗的消息和刊登进步文章。大量印刷反共书刊，在沿边区各县广为散发。(六)“教育”封锁。在陕西省教育厅成立了“特教处”，开设“特种教育人员训练班”，并通过各种形式对边区政府和八路军进行诽谤和诬蔑宣传。(七)特务封锁。在边区周围设立的盘查站，又大都以中统骨干为核心。他们禁止国统区的人民特别是青年学生奔赴边区，发现后便立即扣留。据不完全统计，从1939年到1942年期间，仅在交口、碑亭、黄陵、耀县、三原、永乐店、咸阳等盘查站被截扣赴延安的男女青年就有2100多人(还不包括胡宗南的特务所扣留的)。这些青年被送到西安战干4团和西北青年劳动营(即集中营)，受尽迫害。至于从延安出来中途被特务秘密逮捕的男女青年，为数更是不少。1939年到1942年，胡系特务以西安战干4团名义，在咸阳、耀县、铜川等地设立“青年招待站”，专门扣留到陕北去的进步青年，被迫拘留于战干4团，接受毒化训练。毛泽东1940年2月曾讲过：近在西安附近有集中营之设，将西北、中原各省之进步青年700余人拘系一处，施以精神与肉体之奴役，形同囚犯，惨不忍闻。他们还阻止边区人民外出。当时边区的干部和群众，不论男女老幼，要出入边区，都有生命危险。董必武从重庆回到陕甘宁边区，就沿途所见写了一首诗，其中有两句写道：“垒筑山变色，丁抽路断行。”由此可见当时状况之一斑。
　　总之，由于日本帝国主义的疯狂进攻和国民党顽固派的重重包围封锁，加之那时一些解放区连续遭到严重的旱灾、水灾以及虫灾的侵袭，对解放区造成了严重的威胁。解放区的面积缩小了，人口、军队减少了，而财政、经济、物资上的困难却大大增加了。“粮食不足，油盐不足，被服不足，经费不足”，成为解放区最突出的问题。
　　陕甘宁边区当时发生极端的物资困难，除上述人祸天灾这个主要原因外，也与边区本身所处的环境和历史条件有关。陕甘宁边区是中共中央所在地，是中国人民解放斗争的总后方，是模范的抗日根据地，在政治上是全国最进步的地区。但是，在经济上却是比较落后的地区。这里自然条件很差，地广人稀，土地贫瘠，交通不便，灾害又多，且是以个体经济为基础，生产工具极为简陋，生产水平很低，原来没有近代工业，除了粮食、食盐、皮毛之外，其他一切日用品，几乎全要靠外地。同时由于陕甘宁边区的特殊历史地位，这里的非生产人员特别多，部队机关学校的人数在边区总人口中所占的比例很大，因而财政开支庞大。特别是延安成为敌后抗战的指导中心后，延安的非生产人口急剧增多，延安市在抗战前夕只有五六千人口，后来增加到10万多人。抗战初期，国民党政府还给八路军、新四军发一点饷，但从1940年秋开始就一分钱也不给了。在这种情况下，加上国民党政府的军事包围与经济封锁，以及天灾的侵袭，就使陕甘宁边区的财政陷入困境。边区政府曾一度只能给部队每人每天发菜金5分钱，粮食1.5斤。这点菜金，买了菜就买不了油盐柴禾，买了油盐柴禾就买不了蔬菜，肉更吃不到，被服供给也很困难。当时很少见到一个衣裳不打补钉的干部战士；子弹袋破烂不堪，只好把子弹装在挂包里；有的夏天穿棉衣，冬天穿短裤；有的打赤脚在雪地上操练；有的连破烂的皮带、裹腿也没有。毛泽东后来回顾这个时期的情景时说：“我们曾经弄到几乎没有衣穿，没有油吃，没有纸，没有菜，战士没有鞋袜，工作人员在冬天没有被盖”，“我们的困难真是大极了”。
　　二、战胜困难的各项政策
　　能否正确地看待当时解放区的严重困难，是关系到抗日战争能否胜利和中华民族命运的大问题。中共中央和毛泽东坚定地指出，反动势力的猖狂只不过是垂死挣扎的表现，抗日军民的困难是日益接近胜利的暂时困难，当时的形势正是“黎明前的黑暗”。只要发动群众执行正确的政策，就能战胜困难，取得胜利。
　　解放区军民没有被困难所吓倒。为了战胜严重困难，巩固解放区，坚持持久抗战，争取胜利，中国共产党发动和组织解放区军民，实行了一系列新民主主义的政策，进行了各方面的艰苦卓绝的斗争。
　　作为中共中央所在地的陕甘宁边区，也是理论和实践经验的会萃点。敌后根据地的经验汇集到延安后，经过中共中央和毛泽东的加工，形成系统的方针政策，并且往往先在陕甘宁边区贯彻试行，然后推广到其他各解放区。加强对敌斗争；建立“三三制”政权；开展减租减息运动；实行精兵简政；开展拥政爱民和拥军优抗的群众运动；加强党的统一领导；开展生产运动；整顿党的作风；审查干部；实施时事教育，这些就是中共中央当时制定的克服困难，战胜敌人的10大政策。由于当时主要的矛盾是民族矛盾，主要的斗争形式是武装斗争，因此，对敌斗争是当时一切工作的中心。
　　根据当时严重的形势和险恶的环境，中共中央革命军事委员会于1941年11月7日发出了《关于抗日根据地军事建设的指示》，提出主力兵团地方化，地方武装群众化，普遍发展民兵、自卫队等群众武装，并使三者密切结合，开展广泛的群众性的游击战争的方针。1942年9月1日，又发布了《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》，决定各解放区实行领导的统一和一元化，使军事、政治、经济与群众工作紧密结合起来，极大地统一了党政军民的步伐，进一步推动了对敌斗争与根据地各项工作的发展。
　　中共领导解放区军民切实贯彻巩固解放区的各项政策，实行人民战争的战略战术，自力更生，艰苦奋斗，顽强地抗击敌人，粉碎了敌人无数次疯狂的扫荡，保卫和巩固了解放区。从1941年7月到1942年7月的一年中，八路军、新四军等人民军队同日军作战14648次，平均每天作战40次，共毙、伤、俘日伪军13.2万人。同时，敌后抗日根据地群众性的游击战争也广泛地开展起来了。在反对敌人“扫荡”、“蚕食”与“清乡”的斗争中，不论高山与平原，不论陆地和水上，广大人民群众，不分男女老幼，都卷入了对敌斗争的浪潮中。有的拿起武器与敌人拼杀，有的为军队抬担架、送弹药、送情报、送粮食。妇女们还为军队做鞋袜、衣服，看护伤病员。儿童们站岗放哨、盘查行人。广大群众在对敌斗争中，创造了地雷战、地道战、麻雀战、水上游击战等各种各样打击敌人的游击战术，使敌人陷入了全民皆兵与人民战争的汪洋大海。
　　在陕甘宁边区，为了粉碎国民党顽固派的反共阴谋，巩固边区和加强河防，并准备应付突然事变，中共中央军委指示八路军总部调动部队加强边区的防卫。王震率领的120师第359旅主力由华北敌后调回后，协同留守部队，打退了国民党军对边区的进攻，并击败了日军对边区河防阵地的侵犯。
　　解放区军民在中共领导下，在贯彻“十大政策”中，特别紧紧地抓住了开展党的整风运动与大生产运动这两个基本环节，从而就抓住了整个革命的链条，迎着困难前进。整风运动和大生产运动，使中国共产党领导下的抗日军民在思想基础和物质基础两方面都立于不败之地。以整风和生产两大运动为基本环节的十大政策，使中国解放区军民胜利地渡过了1941、1942两年最艰苦的战争难关。