十一 ----陕甘宁边区行政区划演变概述

任中和

　　陕甘宁边区位于原陕西、甘肃、宁夏三省的交界地区，是二次国内革命战争后期我党仅存的一块革命根据地，也是抗日战争时期我党建立的第一个抗日根据地。从1935年到1948年，这里一直是党中央的所在地。她经历了新民主主义革命时期的土地革命、抗日战争、解放战争三个重要阶段，并发挥了巨大作用，为党的历史谱写了光辉篇章。了解陕甘宁边区的行政区划演变情况，将有助于对其历史的全面研究。
　　陕甘宁革命根据地是1931年后由刘志丹、谢子长等中国共产党人领导创建的，初期为陕甘边和陕北两块根据地，后来随着武装斗争的发展，1935年春两块根据地连成一片。同年10月，中央红军长征到达陕北。为了加强根据地的统一领导，11月，成立了中华苏维埃中央政府驻西北办事处，并将全苏区划分为陕北、陕甘两省和神府、三边、关中三个特区(1936年红军东、西征时，陕甘省和三边特区无形取消，同时新成立陕甘宁省)。由于内战原因，各省、特区所辖县以及各县所辖区、乡之行政区划，经常变动。直到“西安事变”后，根据地出现了相对的和平环境，其区划才基本稳定下来。详见下表：
　　以上是红色政权直接领导的区域，另外还有许多游击区(后称统战区)，加起来苏区总人口约200万。
　　“西安事变”之后，为了促成以国共合作为基础的抗日民族统一战线尽早实现，1937年3月，中国共产党自动取消两种政权的对立局面，改陕甘宁苏区为国民政府领导下相当于省一级的一个特区。为使特区行政区划与国民党省属区划保持一致，同年7月前后，将原陕北省改划为陕北东、西两个分区；将陕甘宁省改划为陕甘宁分区；将关中特区改划为关中分区；将神府特区改设为神府县，取消原省和特区的名义。同时将各分区以下区划作了部分调整，主要是取消、合并了一些原在游击战争时期新成立的县。另外有些地区又被国民党侵占，因此调整后的区划为：陕北东分区辖清涧、富县(今富县)、绥德、红宜、延长、延水、甘洛等七县；陕北西分区辖靖边、新城、志丹、安定、安塞、横山、子长等七县及直属之蟠龙区；陕甘宁分区辖曲子、固北、华池、盐池、定边、环县、赤安等七县；关中分区辖宁县、新正、赤水、淳耀等四县；另有神府县。
　　“七·七”事变后，国共两党经过谈判，蒋介石承认了陕甘宁边区的合法存在。于是根据谈判协议，1937年9月6日中国共产党将苏维埃西北办事处正式更名改制为陕甘宁边区政府。林伯渠曾就边区政府所辖范围几次呈请国民政府并经蒋介石承诺，将肤施(延安)、甘泉、富县、延长、延川、安塞、安定、保安(志丹)、靖边、定边、淳化、旬邑、宁县、正宁、庆阳、合水、环县、盐池、洛川、镇原、固原、海源、靖远等23县及神木、府谷两县的各一部分归边区管辖，另加将绥德等地区作为八路军募补区(1939年2月林伯渠曾签呈国民政府将洛川、镇原、固原、海原、靖远等五县仍归隶原省，另将早已划归八路军驻防的绥德，米脂、佳县、吴堡、清涧等五县划归边区管辖)。但是蒋介石施展了贯用的两面派手法，他一面承诺上述县归边区政府管辖，一面却又在这些县建立国民党政权，因而在许多县出现了双重政权的局面，甚至有些县完全被国民党占据。所以边区政府成立初期所辖县并不是23个后来在反磨擦斗争中才逐步扩大。边区政府成立后历年区划演变如下：
　　1937年9月12日边区政府发布命令，决定取消陕北东、西两分区，其所属各县归边区政府直接领导，同时将1935年前后新成立的子长、新城、延水等3县按旧县界分别合并于延安、安定、安塞、志丹、靖边、延长、延川各县，另将陕甘宁分区的赤安县取消归并于环县、志丹两县。10月，新划设延安市。11月9日边区政府发布命令，将陕甘宁分区之定边、盐池及边区政府直辖之靖边等3县划出来新成立一行政分区(即三边分区)。在此前后，将陕甘宁分区改称为庆环分区。
　　1938年1至4月，将庆环分区之固县合并于环县；边区政府直属之红宜县改称为固临县；神府县划归边府直辖。以后又将三边分区之靖边县仍划归边府直辖。在5月时，边区政府实际管辖范围之行政区划如下：
　　1939年，除国民党在第一次反共高潮时侵占部分县城及区乡外，边区行政区没有大调整。
　　1940年2月前后，随着国民党第一次反共高潮被粉碎，绥德、米脂、佳县(即原佳县)、吴堡、清涧、庆阳、合水、镇原等八县及被国民党侵占大部分区乡的富县全部收归边区管辖(米脂、佳县当时因统一战线的需要，暂时未建立民选政府)，并成立绥德分区专署(辖绥德、米脂、佳县、吴堡、清涧等5县)和陇东分区专署(辖庆阳、合水、镇原等3县)。7月11日，边区政府命令，将庆环、陇东两分区合并，仍称陇东分区。在此前关中分区新成立了相当县一级的同宜耀办事处(辖4个区)，于是，这一年边区政府实际所辖县市由原来的21个扩大到30个。
　　1941年2月，民政厅召集各县、科长联席会议，确定区、乡两级分别根据人口和地理环境划分为甲、乙、丙三个等级，以便于管理。其划分原则是：甲等乡，面积纵横不超过10里，人口1000至1500；乙等乡，面积纵横不超过20里，人口不超过1000；丙等乡，面积纵横不超过30里，人口不少于150。甲等区辖6至8个乡；乙等区辖5至6个乡；丙等区辖4至5个乡。此年各县区划调整变化较大。
　　1942年1月6日，边区政府发布通令，决定从分区至乡，各级均按甲、乙、丙三个等级划分，并根据人口、地理环境及物产等情况，明确绥德、陇东两专署为甲等专署，关中为乙等专署，三边为丙等专署；清涧、绥德、延安、延川、庆阳、定边等6县为甲等县(以后米脂、佳县也为甲等县)，富县、靖边、安塞、环县、曲子、新宁、神府、镇原、合水、吴堡、淳耀、延长、安定、志丹等14县及延安市为乙等县市，新正、固临、甘泉、盐池、华池、赤水等6县及同宜耀办事处为丙等县。2月28日，边区政府命令将安定县改为子长县。4月，边区政府决定在定边、靖边、志丹等三县交界地区划设吴旗县(8月22日正式成立县政府)，归三边分区管辖。8月，又在米脂、绥德、清涧等三县交界地区划设绥西办事处(相当县一级)，归绥德分区管辖。与此同时，在富县、合水等县交界地区新划设富西县，归边区政府直辖。12月，边区政府发布命令决定成立延属分区，将边区政府原所直辖的县，除靖边县重新划归三边分区管辖，富西县划归关中分区管辖，神府县移交给晋绥边区行署管辖外(已于6月前后移交)，其余10县市全部划归延属分区管辖。
　　1943年3月，新建富西县取消(此前只任命了县长，没有正式成立机构)，所辖各区乡仍归原各县。
　　1944年1月，为纪念革命先烈李子洲，边区政府正式将绥西办事处命名为子洲县，仍归绥德分区管辖。至此，边区区辖便由1938年实际管辖的21个县市、125个区、679个乡、15344个村、52万余人口发展到30个县市、208个区、1216个乡、21211个村、143万余人口。详见下表：
　　1945年10月安边县群众起义，赶走国民党县政府。在全县人民的要求下，边区政府接受对该县的领导，划归三边分区管辖。这是抗日战争结束后边区发展的第一个县。
　　1946年5月29日，边区政府批准将延安、固临两县的各一部分划入南泥湾垦区(成立于1944年6月)，将其扩大为县一级的垦区。11月，陕北的横山、镇川两县解放，初期成立榆横政务委员会管辖该两县，后并入绥德分区。12月，延安市改归边区政府直辖。
　　1947年3月，国民党调集约30万军队向陕甘宁边区发动疯狂进攻。为诱敌深入，党中央及边区党政机关主动撤出延安。13日，敌人侵占延安城。在此前后，边区在部分县也被敌军侵占。从8月下旬开始，我军转入反攻，先后光复边区原有各县。
　　1948年4月前，黄龙地区之洛川、黄龙、宜川、中部(5月21日改称黄陵)、宜君及大荔地区之韩城、澄城、合阳、白水等9县相继解放，随即成立黄龙分区专员公署，管辖上述各县(白水县最初归关中分区管辖)。5月后，关中地区的旬邑、分县、三原、同官等县解放，初期归关中分区管辖。5月20日，边区政府命令取消关中分区之中宜县(1937年前新成立)，其所辖各区归并到原旧县。7月11日，边区政府命令取消固临县和南泥湾垦区，新设临镇县，仍归延属分区管辖(该县1949年1月取消)。4月，西府分区建立，辖分县(今彬县)、长武、永寿、乾县，礼泉、麟游、灵台七县。
　　1949年，随着解放战争的节节胜利，西北解放区迅速扩大，因而这一年陕甘宁边区的区划范围发展变化特别大。2月，边区参议会常驻会、边区政府委员会和晋绥边区代表举行联席会议，决议将原晋绥边区所属第9、10、11等3个分区及3个直属县市划成晋南行政区，成立晋南行署；另将第2、3、5、6等4个分区及两个直属县和绥蒙区划成晋西北行政区，成立晋西北行署，由陕甘宁边区政府统一领导。3月7日，边区政府发布通令，决定成立大荔分区和榆林分区，并将其他分区区划作部分调整：(一)将黄龙分区之韩城、合阳、澄城、白水及新解放之蒲城、大荔、朝邑、平民等8县划归大荔分区管辖；(二)将晋西北行政区之神木、府谷、神府等3县及绥德分区之横山、镇川两县共五县划归榆林分区管辖，同时将镇川县改名为榆林县；(三)将延属分区之富县划归黄龙分区管辖；(四)将新解放之铜川、富平、耀县、淳化等四县划归关中分区管辖，同时将该分区原淳耀县合并到耀县，将原赤水县合并到淳化县，将分县、旬邑两县划归西府分区管辖；(五)取消边府直辖之延安市，将其合并于延安县。5月5日，边区政府发布命令，宣布即日成立陕北行署，辖黄龙、三边、绥德、榆林等4个分区；同时取消延属专署，其所属各县归行署直辖。至此，陕甘宁边区管辖范围扩大到3个行政区，15个分区，107个县市。具体划分是：
　　边区政府直辖：
　　关中分区：新正、新宁、淳化、耀县、铜川、富平、三原、中心区，共8县。
　　陇东分区：华池、合水、庆阳、镇原、曲子、环县、共6县。
　　大荔分区：大荔、蒲城、白水、澄城、合阳、韩城、朝邑、平民，共8县。
　　西府分区：分县、旬邑，共两县。
　　陕北行署辖：
　　直辖：延安、延长、延川、安塞、子长、志丹、甘泉，共7县。
　　绥德分区：绥德、米脂、佳县、吴堡、清涧、子洲，共6县。
　　榆林分区：榆林、横山、神木、府谷、神府，共5县。
　　三边分区：定边、靖边、吴旗、盐池、安边，共5县。
　　黄龙分区：黄龙、洛川、宜川、宜君、黄陵、富县，共6县。
　　晋西北行署辖：
　　直辖：兴县、岚县，共两县。
　　五寨分区：河曲、保德、五寨、岢岚、神池、偏关，共6县。
　　离石分区：临县、离石、中阳、方山，共4县。
　　雁北分区：朔县、山阴、怀仁、平鲁、左云、石玉、大同，共7县。
　　雁南分区：宁武、崞县、代县、静乐，共4县。
　　晋南行署辖：
　　直辖：临汾、襄陵两县及临汾市。
　　隰县分区：隰县、蒲县、永和、汾西、洪洞、赵城、大宁、石楼，8县。
　　新绛分区：新绛、汾城、乡宁、稷山、河津、吉县、曲沃，共7县。
　　运城分区：芮城、临晋、万泉、闻喜、平陆、安邑、夏县、永虞、猗氏、解县、荣河、永乐、运城市，共13县市。
　　总计面积约198300平方公里，830余万人口。
　　5月16日边府通令撤销晋西北行署，另成立五塞中心专属领导原晋西北署所辖各县。5月20日边府发布命令，宣布成立西安市人民政府(共辖12个区)和宝鸡市政府，属边府直接领导。同时成立宝鸡、渭南、咸阳等三个分区专员公署。宝鸡分区辖凤翔、扶风、岐山、汗阳、陇县、凤县、眉县、宝鸡等八县；渭南分区辖潼关、渭南、华阴、临潼、蓝田、华县等六县；咸阳分区辖咸阳、长安、兴平、武功、周至、雩县等六县。另将西府分区改为分县分区，辖分县、旬邑、长武、乾县、永寿、麟游、礼泉等7县；将关中分区改为三原分区，除原辖八县(19日中心区已改为马栏县，9月取消)外，新解放之高陵、泾阳两县划归该分区管辖。6月，三原分区之新正、新宁两县划归陇东分区管辖。7月28日边区政府命令，决定成立甘肃行署，原边府直辖之陇东分区改为庆阳分区，并改归甘肃行署管辖。甘肃行署共辖九个分区及兰市。九个分区是：庆阳、平凉、会宁(9月2日改为定西分区)、临夏、岷县、武都、天水、武威、酒泉，共74个县市。9月，陕北行署之三边分区取消，同时将该分区安边、吴旗两县取消(1950年3月吴旗县制又恢复)。在此前后，西北五省基本全部解放，因此陕甘宁边区政府便实际成了西北解放区的最高行政领导机关。当时据民政厅统计，边区政府共辖五个省，23个分区(统计时三边分区还未正式取消，仍算在内)一个直辖市(原直辖之宝鸡市已改归宝鸡分区管辖)，296个县、市、设治局(新疆设有设治局)。296个县、市、设治局中，陕西省102，甘肃省74，宁夏省17，青海省22，新疆省81(原晋南行署和五塞中心专署已改归山西省辖)。总面积为339万余平方公里，总人口2347万多。
　　1949年底至1950年初，随着各省人民政府相继成立，1951年1月陕甘宁边区政府结束其历史使命。
　　说明：本文资料全部来源于陕西省档案馆藏陕甘宁边区档案。
　　原文载《历史档案》1988年3期

陕甘宁边区邮政史/陕甘宁边区邮政史编写委员会编著.—北京:人民邮电出版社,1997.5